阳西海洋饭店:安徽农村基层党风廉政建设形势研究

农村基层党风廉政建设形势研究

            中纪委七次全会和胡锦涛总书记近期在中央党校发表的重要讲话都强调要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。这既为我们提出了要求，也明确了对当前党风廉政建设总体形势的判断。这一判断是否适合农村基层？对当前农村基层党风廉政建设的形势如何把握？对此，我们进行了调研。

            一、科学把握农村基层党风廉政建设形势的重要意义

            科学决策必须基于对形势的科学把握。由于受到知识结构、信息渠道、社会生活环境等因素的影响，不同的人对形势的判断往往有不同的结果。当前不能真实反映基层党风廉政建设形势的主要表现有两类，即全面否定和片面肯定。前者表现为对近年来的农村基层党风廉政建设成果全盘否定，认为农村基层的腐败现象没有得到遏制甚至越反越多，因而产生消极、悲观、失望情绪，以致对治理农村基层腐败现象失去信心。后者归纳起来大体表现为以下三个方面：一是见“喜”不见“忧”。这种观点没有辩证地估价成绩，认为改革开放以来，特别是十六大以来，各级党委政府对农村基层反腐倡廉工作高度重视，采取了一系列综合措施，尤其是治本抓源头成效明显，比如，推行“村财乡管”、“乡财县管”制度；建立乡镇政务服务中心，普遍开展乡镇政务公开、事务公开和村务公开；改革农村基层干部选拔任用制度等。这些措施使基层权力得到有效约束，基层党风有了明显好转。加之现在基层权力都上收了，认为基层干部想腐败也没条件，农村基层党风廉政建设和反腐败没什么可抓的了,导致盲目乐观，松劲懈怠。二是见“近”不见“远”。这种观点没有发展地看待形势。主要是根据近年来农村基层党风廉政建设的成效，特别是近年来发生的案件明显减少的情况，认为党风廉政建设的各项措施基本覆盖了农村基层党员干部工作、生活的方方面面，只要落实到位，就能有效防治基层腐败。殊不知，随着农村改革的深入和工业化、城镇化的推进，农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系正在发生深刻变化，农村基层党员干部的工作领域和生活领域也在发生深刻变化，如，随着办公条件的改善，也会有为个人配置电脑的问题；随着手机的普及，也会有报销通讯费用的问题，等等。这些都给农村基层党风廉政建设带来新情况、新问题。如果仍用老眼光来衡量,必然会步入“清理—纠正—再清理—再纠正”的怪圈，不能做到超前防范 。三是见“大”不见“小”。这种观点没有全面地分析问题，认为不正之风大多是从上面刮下来的，要抓就抓大的，抓上面，与基层关系不大，基层干部腐败不就吃点、喝点、占点、拿点嘛，不算什么。还有的认为经济建设才是大局，农村基层本来经济就落后，党风廉政建设抓得太紧，会束缚手脚，影响经济发展。这些观点要么看不到农村基层党风在整个党风廉政建设中的基础作用；要么看不到党风廉政建设在整个和谐社会建设中的保障推动作用，从而认为农村基层党风廉政建设无碍大局，导致对中央关于农村基层党风廉政建设的工作部
            署在思想认识上不能统一，实施上不能到位，甚至在行动上出现偏差。 显而易见，无论是全面否定还是片面肯定，都是不正确的，直接影响对农村基层党风廉政建设形势的科学判断，影响对加强农村基层党风廉政建设的决策，也影响整个党风廉政建设的深入推进，进而影响建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的进程。因而对基层党风廉政建设形势的把握问题，不仅是一个认识问题，更是一个政治问题。

            二、必须从基层腐败产生的根源和特点分析农村基层党风廉政建设形势

            科学判断农村基层党风廉政建设形势，应该建立在客观、全面、发展、辨证的分析之上。既要看表象，又要看根源；既要看现状，又要看发展趋势；既要看本身，又要看与其相联系的环境和因素。

            （一）腐败产生根源的客观性决定了农村基层党风廉政建设的长期性

            腐败实质是公共权力的蜕化和变质。它的产生要具备三个要素，即动机、条件和公共资源。这三个要素在农村基层都客观并将长期存在，由此决定了农村基层腐败滋生蔓延的土壤短期内难以铲除，农村基层党风廉政建设仍将是一项长期任务。

            从动机上看，首先，作为公共权力拥有者的人，在市场经济中，趋利性是其本能；其次，随着前些年农村社会富余劳动力大迁移，大量外出务工尤其是创业有成人员的财富神话，与基层干部的收入形成强烈反差，造成心理失衡，刺激了有些干部贪欲膨胀。客观上诱发其腐败动机；再次，处于转型期的农村社会，对权力的监督机制不完善，对腐败的惩处力度跟不上，导致腐败成本偏低、风险小，使有些胆大妄为的干部愿意铤而走险。从条件看，我国政府主导型市场经济在体制上存在着政府与市场关系不够明晰的弊端，加之当前中国农村正处于历史变革期，各项制度建设不够完备，客观上为公权变质、滋生腐败提供可能。比如新农村建设中“村村通工程”，虽然基本上实行了招投标，但存在出资方、操作方、管理方、监督方集于一身的问题，往往是合法的形式掩盖不合法的交易。从公共资源看，虽然农村取消了税费，财权也上收了，但随着农村经济新一轮发展，大量的支农资金和项目涌入，城镇建设、土地、林场承包等日益活跃，基层政府和村级组织成为经济主体，直接参与经济活动，可支配的公共资源此消彼长，成为有些腐败分子权力寻租的筹码。

            （二）腐败呈现特点的多样性决定了农村基层党风廉政建设的复杂性

            腐败是社会变革的伴生物，具有多变性的特点。随着经济社会的发展和反腐败斗争的深入，基层腐败和其他领域腐败一样，呈现出一些新的表现形式和特点，使得反腐败斗争更加错综复杂。

            1、“多米诺”现象。由于各种监管制度在不断完善，为了达到腐败的目的，往往靠一个人难以实施，必须由权力相关人相互勾结，形成利益共享的集团，才能挣脱制度的约束，因此出现了腐败分子查处一个带出一串的“多米诺”现象。在基层由于生活圈子较小，社会关系更加盘根错节，这类腐败也更易形成。比如，我市“3.20”案件，带出案中案15件，前后移送司法机关21人。我市某县查处一个涉及退耕还林款的案件，由一名村干部问题带出村集体班子其他5名村干部均被立案查处，集体倒下。

            2、“非典型”现象。有的基层干部认为只要公款没装自己腰包都不算腐败，因而有的用公款吃喝、娱乐消费，奢侈浪费；有的不作为、乱作为，甚至失职渎职；还有的搞形式主义，劳民伤财等。这些腐败现象严重地损害了党风，危害很大，但看上去又似乎不典型，难以界定责任给予处理。

            3、“潜规则”现象。我国长期处于行政强势管理，权力相对集中，基层为争取社会资源的再分配份额，往往寻找规则之外的“潜规则”， 如“进贡”、“感情投资”等非正常手段，突出表现在跑资金，跑项目，争取重要评比位次，建设工程招投标、干部选举等方面；群众办事也普遍形成了“办事要花钱、要找熟人”的潜规则。“潜规则”对抗和干扰正常的行政秩序，却由于它的社会默认的广泛性而难以查处，给调查和取证造成种种困难。

            4、“变形虫”现象。腐败就像电脑病毒一样，随着反腐败“杀毒软件”的升级而升级变形，腐败分子手段和手法不断翻新。在基层，人们是抬头不见低头见，有的把权钱交易与人情交往交织在一起，赤裸裸的腐败披上温情的面纱；有的由事前索贿变为事后感谢报答式的行贿受贿；有的从显形腐败转向隐形，如以明显低于市场价格购置商品房或以劣换优置换商品房，参与赌博或变相赌博敛财等。尽管最近中纪委针对隐形腐败出台了八项禁止性规定，但一方面规定不可能涵盖全面，另一方面腐败的花样仍会继续翻新，常规的方法如审计、检查等难以发现和查证。

            （三）反腐斗争矛盾的尖锐性决定了农村基层党风廉政建设的艰巨性

            现阶段，在农村基层反腐败与腐败的博弈中，有些矛盾开始显现并愈加突出，使得反腐败斗争更加复杂而艰巨。

            1、渗透与反渗透的矛盾。文化渗透在人们生活的各个方面，影响着价值观、道德观，从而影响人的思想和行为。当社会上对腐败“潜规则”群体性默认和沿袭后，这种腐败“亚文化” 随之也就悄然形成了。虽然廉政文化深入人心，但涉及具体，人们又对这种人情腐败有相当程度的宽容和接纳心理。特别突出的是表现在选举上，相当一部分群众选举时不是根据候选人的能力表现，而是根据与自己的亲疏远近。认人唯亲，以姓划线成为农村贿选的文化基础。清廉之风在短时期内很难形成一种气候，真正渗透到人们的思想和全部行动中。

            2、政绩与“廉绩”的矛盾。抓经济发展不仅带来一个领导集体的政绩，也带来一方百姓的富裕，而抓廉政建设，并没有即期的显效益，相反，甚至可能因为束缚了手脚，违背了官场潜规则，而使一个地方或单位失去短期内的机遇或利益。因此，在当地干部群众心目中，衡量一个干部优劣更重的砝码是经济成效，而对廉政与否相对漠视。比如，有些“能人”善于跑项目，跑资金，到处化缘，一些干部群众也认为“跑进10分进贡3分不为过”，这种对干部评判标准畸轻畸重的现象，对干部造成一种不良导向，也加大了反腐败的难度。

            3、思想和行动的矛盾。从领导层来说，往往是虽然高调反腐，却由于存在“五怕”（怕影响形象、影响投资、影响稳定、影响干部情绪和关系、得罪人丢选票）心理，在行动上却有瞒案压案和查而不处、处而不严的现象。从群众层来说，说起来腐败深恶痛绝，但由于客观上有信息不对称、监督渠道不畅通、地域小“抬头不见低头见”等因素，主观上有“事不关己、高高挂起”、“饿死莫讨饭、冤死莫告状”等思想影响，不能或不愿参与反腐败。导致对反腐败的思想认识与实际行动之间形成矛盾。

            4、监督与反监督的矛盾。我国现在监督体系包括人大监督、党内专门机关监督、行政监督、政协民主监督、媒体舆论监督等。从理论上说，对这些监督主体的授权是明确的，而且能够形成一个涵盖全面的监督网络。但实际上，由于权力主体对监督的排斥性、腐败的隐蔽性等因素造成客观上监督难，加之基层地域较小、监督主体与被监督对象利益相关性更强等因素影响，独立行使的监督难以实施到位，同时，各种监督没有形成相互补充、相互配合的制衡体系，使得基层监督乏力的问题更加突出。

            5、任务与力量的矛盾。目前基层纪检机构普遍存在“人员难专职，任务难专一，时间难专用”的问题，造成工作力量不足、力度不够。乡镇纪委书记参与党委分工；副书记虽负责纪委具体工作，但还要参与乡镇包村等工作；委员均由乡镇二级机构负责人兼任，纪检干事一岗多职，疲于应付，很难保证有足够的精力投入到纪检工作中。同时，受到纪检机构独立性、权威性不充分的制约，客观上造成监督惩处力度不够而且不均衡，甚至有的出现“见老虎烧香，见兔子开枪”的现象，造成群众的不满，对反腐倡廉的深入开展形成制约。

            三、努力探索加强农村基层党风廉政建设的新途径

            深刻认识农村基层党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，为我们统一思想认识、统筹工作布局、确定工作思路奠定了基础。基于这个形势判断，笔者认为，应该从以下四个方面加强农村基层党风廉政建设：

            （一）以全局观为要求，统一思想认识

            农村基层党风廉政建设是新农村建设的保障，是农村社会和谐稳定的关键，是整体推进党风廉政建设的基石，必须始终给予高度的重视和关注。要把农村基层党风廉政建设放在一个较长的历史阶段和较大的空间范围来认识和把握，既不能希求在短期内完成，毕其功于一役；也不能单打一，就党风廉政抓党风廉政建设。必须树立长期作战的思想，持之以恒，常抓不懈；必须把农村基层党风廉政建设融入农村经济、政治、文化、社会建设和党的建设之中，拓展工作领域，实现互动多赢。

            （二）以发展观为统领，构建惩防体系

            反腐倡廉工作始终伴随着经济建设和体制改革的发展历程，显现着鲜明的时代特征。当前，随着农村社会发展进入一个新的历史转折期，农村基层党风廉政建设也被带入了一个新阶段。要坚持科学发展观统领，把构建农村基层惩治和预防腐败体系，作为新阶段农村基层反腐倡廉的战略方针。要把惩防体系建设向基层延伸，努力构建横向到边，纵向到底、点面结合、充分拓展的农村惩防体系网络，实现反腐倡廉工作全面、协调、可持续地发展。

            （三）以体制机制为保障，突破瓶颈制约

            当前农村基层反腐倡廉工作的瓶颈，归根到底还是集中在体制机制问题上。因此，探索体制机制的改革完善，是突破瓶颈制约的根本。首先，要坚持和完善“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的领导体制和工作机制，解决领导力量和组织力量问题；其次，要建立和完善科学的基层干部保障、评价、激励、约束机制，形成有利于加强基层党风廉政建设的正确导向；再次，要探索基层纪检体制改革，如开展乡镇协作区试点，整合乡镇纪检力量，提高纪检机关的权威性，解决监督惩处不力的问题。

            （四）以廉政责任为链接，强化任务落实

            责任是和谐社会的生态链，也是廉政建设任务落实的必要环节。加强农村基层党风廉政建设的决策部署能否落实，关键要看责任制能否落实。首先，农村基层党风廉政建设，县委是关键，乡镇是基础。因此，县（区）、乡（镇）主要领导应切实承担“第一责任人”职责。其次，要抓住责任分解、责任落实、责任考核、责任追究等重点环节。把责任分解具体贯穿于教育、制度、监督、惩处的各个方面，对责任落实情况跟踪问效，将责任考核结果与干部评先、任用挂钩，充分运用其成效。再次，要探索完善县（区）、乡（镇）、村三级党风廉政建设责任制体系，将责任链接延伸拓展。