重生之人生无悔笔趣阁:看立法中对执法责任的设定

从行政执法责任制的推行看立法中对执法责任的设定

     （国务院法制办公室政府法制协调司  谢莉）

    一、  行政执法责任制已经在全国行政机关普遍推行和承认，但行政权力和责任的统一最终要实现在立法过程中。

    现阶段，行政执法责任制的推行已经进入关键时期，但推行行政执法责任制还要前进的一个重要阶段就是在立法中完善对执法责任的设定——即责任法定阶段，这是尚且在期待之中的阶段，从目前情况看，法律对执法责任的笼统规定使执法责任落实成为难点。

    行政执法责任制度中的执法责任，主要包括不作为责任和乱作为责任。不作为责任是指行政执法部门不履行法定职责的行为责任；而乱作为行为则是指行政执法机关或者执法人员违反法律规定的程序、条件而实施的具体行政行为，乱作为责任设定的前提是行政执法依据中对程序和实体条件的明确规定。实行行政执法责任制的根本在于执法责任的落实，而责任的落实取决于立法对执法责任行为、责任承担形式、追究主体和追究程序的明确规定。但从现行行政执法依据看，对执法责任的规定还存在许多需要完善的地方，主要表现在：

    一是，法律对乱作为法律责任的规定十分笼统。通常的规定表述为：“某某行政主管部门工作人员在工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”类似条款看似全面，但具体违法责任不明确（如对乱作为责任即违反程序责任分类不清），操作性不强，责任形式单一，而且缺少责任追究启动机制。

    二是，现行法律对行政职权或者行政管理实体内容规定得较细，但对程序规定得较少或者没有程序性规定。在现行法律中，除了行政处罚法是行政程序法、行政许可法对行政许可的实施程序作了一些规定外，行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决以及其他行政执法行为基本都没有程序性法律规定，甚至没有一般程序规定，因此，这些执法行为很难确定乱作为责任。

    三是，从责任形式上看，责任追究的手段单一，只有行政处分，对公民意义最大、救济最直接的行政损害赔偿责任的规定几乎没有。

    四是，从追究责任的程序法律上看，虽然有诉讼法和复议法等行政监督和行政救济法律制度，但相关法律与复议法、诉讼法的衔接不够。

    一般而言，对行政行为最直接的监督者和对行政机关违法责任追究的提出者是行政管理相对人，法律对行政责任追究条款规定太笼统或者无法可依，使行政管理相对人无所适从，难以真正保护自身合法权益，也达不到监督的目的。

    二、 与其在事后再去规范执法，不如在立法时就杜绝执法的问题，执法问题的解决需要法律、法规对文明执法理念、科学执法程序和对等于执法权力的执法责任的设定，行政执法责任的最终落实还依赖于法律对法定责任的完善。

    没有法律、法规和规章对执法责任的明确规定，执法责任的追究就无从谈起，行政执法责任制度作为行政机关依法行政的重要制度之一，其深入推行离不开立法的保障。由于我国没有统一的《行政责任法》和《行政程序法》，所以，如何从目前的单项立法上进一步明确执法程序和执法责任就成为深入推行行政执法责任制的新课题。对此，笔者有如下建议：

    （一）在单项立法中对行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决以及其他具体行政行为都作出程序性法律规定，在告知、听证、民主决策等主要程序设定上可以参照行政处罚法的规定。

    （二）规定行政管理相对人的具体监督形式，受侵害的救济渠道，在程序上要注意与诉讼法、复议法的衔接。

    （三）细化行政不作为和乱作为的行政违法事项，明确违法责任、追究主体、追究程序。立法时在相关条款的设定上，建议参考《行政许可法》。《行政许可法》按照“有权要有责”的要求，对行政机关的权力规定了相应的责任追究条款，在“法律责任”中专门规定了对行政机关违法设定、或者违法实施行政许可的责任追究。这样的规定较之现行其他行政执法依据对法律责任的规定普遍简单化、软化或者虚化的情况有明显进步。

    （四）明确行政损害赔偿责任。即各国政府在公法学说的“侵权赔偿责任”，将行政机关因其公务活动给公民合法权益造成的损害所应承担的赔偿责任细化，作为法律责任一章的重要部分。《国家赔偿法》规定的赔偿范围过于笼统，除了限制人身权的损害赔偿外，就只有行政处罚和行政强制列入了赔偿范围，其总括性条款中的“其他违法行为”界限很难确定，给赔偿工作带来极大的不确定性。因此，在立法中应适当明确赔偿责任。

    执法问题的解决依赖于法律对文明执法理念、科学执法程序和对等于执法权力的执法责任的设定。行政权力和责任的统一最终要实现在法律的明文规定中。因此，在立法时就设定执法的责任，杜绝执法的问题，可以防患于未然，起到事半功倍的效果。现阶段，为贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》而进行的依法界定法定职责、建立健全评议考核机制、追究执法责任等行政执法责任制工作无疑是责任法定的前奏，我们期待行政执法责任制从制度到法律的升位。

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