里约奥运战报:萧山日报：当前城郊结合部农村违法建筑现状、成因及治理对策

当前城郊结合部农村违法建筑现状、成因及治理对策
2007年05月06日 00:00:00
区纪委投诉中心楼文炯
近年来，随着城市化进程的飞速推进，城区不断向四周郊区拓展，城郊结合部的土地逐渐进入市场，当地村集体经济组织和部分单位、村民为了谋求更多的经济利益，把集体使用土地、划拨土地直接或间接非法转让和出租，形成了较混乱的土地“隐形”市场……
近年来，随着城市化进程的飞速推进，城区不断向四周郊区拓展，城郊结合部的土地逐渐进入市场，当地村集体经济组织和部分单位、村民为了谋求更多的经济利益，把集体使用土地、划拨土地直接或间接非法转让和出租，形成了较混乱的土地“隐形”市场，从而导致城镇规划功能紊乱，土地利用率低下，违法用地、违法建设现象屡禁不止。本文就当前城郊结合部的农村违法建筑的现状、成因及治理对策谈谈自己粗浅的看法。
一、现状及特征
在现行的土地政策制约下，当前城郊结合部的农村建房的现状是：符合村庄规划的因为要占用耕地而不符合土地政策；符合土地政策的老宅基地又可能不符合村庄统一建设规划；本属村规划工业用地，而企业擅自改建成商品房（无房产证）出售；未批先建、少批多建、翻建加层、搭建附房和建新不拆旧等现象屡见不鲜，屡禁不止，城郊周边村违法乱搭乱建现象愈演愈烈，呈蔓延趋势。因不按规划建设引发邻里纠纷，激发打架斗殴，造成信访、投诉问题不断。
当前城郊结合部的农村违法建筑其特征可用“多、快、乱、杂”四个字来概括。
一是“多”。据有关资料统计，部分城郊村农户乱搭乱占比例高达80%%以上；有的违法搭建竟多达十几间甚至几十间，面积从几十平方米到几百平方米，几乎把村内所有的空闲地都占用了，并向周边耕地发展；有的农户擅自将平屋改建楼房，将二楼翻建三楼，甚至更高。并且，各类园区规划到哪里，乱搭乱占违法建筑就会迅速蔓延到哪里。
二是“快”。由于大多数违法建筑属于个体行为，其目的不是永久性居住，仅仅是以出租获利为目的，因此设计结构简单，建造成本低廉，加上建筑材料充足，交通运输快捷，施工要求不高，所以往往几天之内就可建成，而且大多利用双休日、节假日突击行动，一旦发现，木已成舟，令有关部门防不胜防。
三是“乱”。从一些村乱搭乱占现场可见，违法建筑都是行为人根据自身需要随心所欲搭建的，根本不顾土地利用总体规划和村镇建设规划，致使这些区域农村宅基地管理出现严重失控局面。同时，由于这些违法建筑多用于出租、开店、办厂，使原本档次不高的村落变成杂乱的“综合场所”。并且，大量外来民工的涌入，也使环境卫生、社会治安、计划生育等问题随之出现。
四是“杂”。综观这些区域的乱搭乱占现象，其种类可谓五花八门。从违法建筑行为人来看：有本村村民、村级集体，也有一些外来人口。从占地情况来看：有占用房前屋后空地、农用晒场、行人通道的，甚至还有占用耕地的。从其类型看：有扩建、翻建、新建三种。从其用途看：有因住房紧张而自用的，有用于家庭副业的，绝大部分是用于出租获利。从审批情况来看：有一小部分曾经依法批准后，由于规划控制等原因无法建造而擅自动工的；也有村、镇违规越权批准的；边批边建现象也占了很大比例。总的来讲，可以说绝大部分是未经批准的违法行为。
二、成因及危害
出现乱搭乱占的违法建筑主要成因有以下四个方面：
（一）不少村（居）民法制观念不强，重眼前利益。近年来，由于投资环境的不断改善和社会经济的快速发展，尤其在城郊结合部周边村因各类工业园区的兴起，大量土地被征用，不少企业在此安家落户、谋求发展，同时也吸纳了数量众多的外来员工。一些失地农民为了增加收入来源，利用区域优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地盘违法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金并企盼在今后旧村改造、征地拆迁中得到等量面积的房屋土地或高价赔偿。
（二）基层干部群众法制观念淡薄、存在放纵态度。一些村干部对本村涉及土地的有关事务及矛盾，不是积极协调解决，而是全部上交国土、规划等有关部门，对村内出现的乱搭乱占行为有的推着不管、导致泛滥，有的擅自批条子、做人情，有的甚至参与乱搭乱占行为。而一些村民和党员干部由于受眼前可观的经济收益和今后可以获赔的侥幸心理诱使，铤而走险，也纷纷置土地、规划等法律法规于脑后，抢搭乱占。这样不但导致土地违法现象蔓延，而且使集体土地资产白白流失。
（三）镇街存在畏难情绪和推诿情节。一些镇街认为这项工作是建设部门和国土部门的事情，同时针对老百姓切身利益，拆违有难度，而有的部门则认为这项工作是镇街主抓，是由于镇街没有尽到责任才导致违法建房事件不断。因此，部门和镇街在工作中存在畏难情绪和推诿情节，助长了违法建房之风愈演愈烈。当前，乱搭乱占现象比较严重的地方，村级第一道关往往没有把好，也没有及时向上级有关部门反映；乡镇街道在制止乱搭乱占行为中又缺乏管理权，只能从违反村镇总体规划角度出发来制止，而进行查处又是国土部门的事情，所以第一发现的一级组织不能及时把问题解决在萌芽状态。而国土管理部门查处一起违法占地建房案，从立案到申请法院强制拆除完毕至少要三个月以上，要处理面广量大的违法建筑往往力不从心。法院实施强制拆除违法建筑的周期过长，一方面教育效果不好，另一方面案件一旦积压就难以承受。
（四）职能部门对违法建房监管不力。少数职能部门执法人员对违法建房的认识不够，不太愿意管，或碍于人情面子不敢管，尤其是牵涉到自己的亲朋好友，就睁一眼，闭一眼，马虎了事；还有的因工作作风不实、执法不够严肃，对政策法规了解不够，不知该怎么管，以致本可避免的违法建房事件不断；甚至有的基层干部带头违法建房，导致一些地方党群关系、部分行政村干群关系紧张。造成城郊结合部的周边乱搭乱占现象快速蔓延的另一个原因是管理上的失误，即“只堵不疏”。新土地管理法实施以后，农村宅基地归县级政府审批，且对占用耕地实施从严控制，特别是近年来为加快旧村改造和城区发展步伐，推动城乡一体化建设进程，又对城郊结合部城镇规划严格控制，农村私人建房用地审批得到了限制，但与之相应的安置措施却没有及时跟上，导致一些符合建房条件的特别是已达法定婚龄的青年和住房困难户无法申请建房用地，而这些人往往又无实力购商品房，于是迫于无奈违法占地建房，导致其他村民纷纷效仿。这样，违法建筑不能及时拆除，使得部分群众认为土地执法不严不力，有机可乘，助长了他们违法乱搭建的嚣张气焰。
城郊结合部违法建筑所带来的后果是十分严重的，主要危害表现为：
（一）引发邻里之间纠纷，激化干群矛盾。由于这些地方村民搭建房屋没有严格按城镇建设规划实施，所以难免影响邻居及村民的通风、采光、通行，从而引发邻里之间的矛盾与纠纷。而村级班子往往又无法进行及时有效的调解，以至发展到“法庭上见”的地步。与此同时，一部分村民受地理位置限制无法搭建房子，心理上不平衡，猜疑村干部从中拿了多少好处，指责他们无所作为。至于村级班子违法搭建的，群众意见更为强烈。所有这些都很容易成为激化基层干群关系的导火线。
（二）影响村容村貌改善，增加征地拆迁难度。由于违法建筑选址随意、布局零乱、结构简单、立面粗糙，使原本就需要整治的村庄变得更加杂乱无章。加上大量外来人口的涌入，导致部分居住点污水横流、垃圾成堆、臭气冲天，环境卫生、火险隐患和社会治安问题显而易见。同时，从长远看，这些区域面广量大、情况复杂的违法建筑势必给征地拆迁、安置补偿工作带来难度，这与加快旧城镇改造步伐，全面推进社会主义新农村建设的战略是格格不入的。
（三）镇街及职能部门职能交叉，法律尊严受到考验。针对当前乱搭乱占现象泛滥成灾的现实，乡镇街道干部与群众打交道多，受熟人亲情等因素困扰，如严格查处，怕今后农村工作难以开展，况职权有限，就推着不管；建设规划部门仅仅是作长期规划；国土资源管理部门首当其冲，但又顾虑重重，左右为难。依法查处，既要考虑因涉及面广而难以承受的工作量，又要考虑这些城郊结合部特殊性等一系列后续问题；不加查处，此风就会愈演愈烈，国土资源正常管理的秩序就会受到冲击，一些干部群众原本就比较淡薄的土地、规划法制意识更加会丧失，作为土地行政执法的部门也无法给投诉举报、上访群众一个合理、满意的解释。
三、对策与措施
要积极稳妥地处理好城郊结合部乱搭乱占的违法建筑问题，当前和今后一段时间宜采用堵疏结合的办法，既要开展综合整治活动，尽快制止乱搭乱占行为，又要强化管理，给确需建房、租房的对象明确出路。
（一）开展大规模的违法建筑综合整治。基于目前乱搭乱占的违法建筑的严重现状，必须有效地开展大规模的违法建筑综合整治。但大规模的综合整治单靠国土资源部门一家孤军作战是无济于事的，必须组织有关部门共同开展综合整治。一是要大造声势，统一认识，加强领导，建立整治班子和队伍。开展大规模的综合整治，必须充分发挥舆论宣传作用，统一干群的思想认识，在广大群众面前讲清我国人多地少的现状及社会主义新农村建设目标规划，为什么要珍惜宝贵的土地资源。当前开展违法建筑综合整治已经不是单一的土地管理问题，而是一个复杂的社会问题，必须由县（市、区）一级政府牵头，有关职能部门参加，组织各镇街开展综合整治。二是以点带面，逐步推开。先搞一个试点进行大力整治。先搞试点的目的一方面是为了积累经验，对面上工作起指导作用，另一方面是为了达到惩一儆百的目的，有效制止当前正在或将要实施的乱搭乱占的违法建筑行为。三是区别对待，分层处理。原则上，对于已经用地审批而受规划控制的违法建筑，经教育后免于处理；对于确实符合建房条件且建后自用的违法建筑，暂缓处理；除上述两种情况以外的违法建筑，根据年限，分别情况，逐步取缔，分期分批限期拆除；对新搭建的违法建筑，拆违队伍有权当场直接拆除；对违规收费、越权批地的要严肃追究有关人员的法律责任。
（二）制订相应政策措施统筹安排私人建房用地。一是加快中心村建设步伐，促进农村人口的相对集聚。在加快搞好村镇建设规划的前提下，打破村域界限，允许符合建房条件的农户到中心村规划区申请使用宅基地，对已列入城市建设规划控区范围内的农户，允许带宅基地指标到城镇规划区异地统建、联建公寓式住宅，而且在宅基地价格、配套费用上给予优惠，尽可能使建房户在经济上能够承受。这既能解决自然村宅基地规划控制问题，又能改善急需建房农户的居住条件，还能促进新农村建设步伐的加快。二是搞好外来人口居住点建设试点工作。外来人口在当地经济建设中发挥着一定的作用，解决好他们的居住问题，有利于促进经济发展和社会稳定。因此，对外来人口比较集中的区域，在统一规划的前提下，从规划用地、用电、用水等方面降低门槛，鼓励村级经济集体或村与村民、村与村之间共同出资兴建外来人口居住点，用于向外来人口出租，以达到改善村级福利、提高村民收入、规范外来人口管理的目的。三是及时落实工业区民工安置规划用地。建议在工业园区中划出一定地块用于建造专供外来民工居住的宿舍，就地分流一部分民工对周边民房的租用压力，这样既能解决中小企业的用地困难，又能减轻外来人口居住点建设的压力。同时，适当规划各村的家庭副业、小型企业的临时用地。
（三）切实加强领导，落实管理责任。事实证明，要真正把城郊结合部农村宅基地管理工作管好，基层村级班子、镇乡街道、以及县（市、区）级有关部门要上下联动密切配合，建立县（市、区）、镇街、村居三级监管网络机制和责任包干制，做到人人监管，层层负责。特别是村两委班子、联村干部，对辖区内的违法建房苗头一出现就要及时报告和处理，形成齐抓共管的合力。同时要强化规划、国土有关法律法规的宣传教育力度，进一步加大对《土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规的宣传，充分发挥舆论引导的作用，多层次、多渠道、多形式地开展宣传活动，提高干部群众的法律意识，使群众了解违法建房的危害性，从而支持、参与、监督拆违改建工作；镇乡街道要把农村宅基地管理工作列入村级班子考核内容，实行一票否决制，促使村干部把好源头关，做到守土有责；城建、规划、国土等有关部门密切配合，加强执法监察动态巡查，及时发现、制止、查处各类违法建筑、违法用地行为，把问题解决在萌芽状态，尽可能降低行政执法成本，减少违法者的损失；公安、法院要全力支持行政执法部门依法行政、严格执法。
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