基层社会管理和服务体系完善之策

    社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。完善基层社会管理和服务体系，是加强和创新社会管理的重要内容。完善基层社会管理和服务体系的重点任务是：加强基层社会管理的基础建设，强化城乡社区自治组织的社会管理和服务功能，健全新型社区服务体系。

    胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上发表重要讲话，提出要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。这是对完善基层社会管理和服务体系的明确要求，对于我们进一步加强基层社会管理与服务具有重要的指导意义。

    完善基层社会管理和服务体系的重要性与紧迫性

    社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。加强我国社会管理，推进社会管理创新，迫切需要完善基层社会管理和服务体系。

    第一，基层社会管理和服务体系是社会管理及其创新的基础。我国社会建设和管理的重点在基层，只有打牢基层基础，社会主义和谐社会这座大厦才能牢牢矗立。在我国，城市社区自治组织和农村村民自治组织是完善社会管理的最基础环节，城乡社区是社会的基本单元和重要细胞，社区管理和服务是促进社会和谐的重要基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。城乡社区管理的成败，关系到政府角色的有效转变与公民社会的发展，关系到政治的稳定和社会的进步。基层社会管理和服务体系是我国社会管理体系与公共服务体系的重要组成部分。现代社会管理体系是由党委、政府、社会组织、群团组织与企事业组织、基层自治组织、公众在社会管理过程中形成的多元共治体系。通过完善基层社会管理和服务体系，推行参与式、合作式治理，可以为公民参与社会管理特别是社区管理创造便利条件。

    第二，完善基层社会管理和服务体系，是解决各类社会矛盾与问题的迫切需要。当前，我国正处在社会转型与改革发展的关键时期，影响社会稳定的各类矛盾不断增多，城乡社区因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系等问题引发的群体性事件呈持续多发态势。我国的各类问题和社会矛盾，集中发生在基层特别是城乡社区。城乡社区是社会的细胞、前沿和缩影，是社会的基本单元。随着经济社会发展，越来越多的“单位人”加快向“社会人”、“社区人”转变，大量非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，离退休人员、失业人员、外来务工人员等大量涌入社区，社区日益成为各种利益关系的“交汇点”、各种社会矛盾的“聚焦点”、各种社会组织的“落脚点”、各种社会群体的“聚集点”、反映社情民意的“晴雨表”。城乡社区是维护稳定的源头，是整个社会和谐稳定的基石，把矛盾解决在基层，问题就不会积累起来。完善基层社会管理，把工作的着力点放在社区和基层，把各种社会矛盾和问题化解在基层社区，可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而为整个社会和谐稳定和国家长治久安打牢坚实基础。

    第三，完善基层社会管理和服务体系，是改变社会管理薄弱状况的迫切要求。综合地看，我国社会管理的薄弱环节主要表现在基层。我国基层社会管理主体不健全，基层党政组织社会管理职能有待提高，群众组织、社区组织建设滞后，企事业单位社会管理责任不清，公民参与社会管理渠道不畅。城乡社区还普遍面临资源匮乏，配套支持难以满足社区治理需要的问题。社会管理尚未实现全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、集体宿舍、城乡家庭出租屋及城乡结合部存在管理盲区。完善基层社会管理和服务体系，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，可以消除社会管理的空白点和薄弱环节。

    加强基层社会管理的基础建设

    完善基层社会管理和服务体系，首先要以城乡社区为重点强化基层基础建设，夯实社会管理的基础。

    第一，要加强基层组织基础建设。理顺政府与城乡基层组织关系，努力提高居委会、村委会的基层社会管理与服务能力，增强基层自治功能。以加大投入为“助推器”，在人、财、物等各方面加大基层投入，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，保证有人做事、有钱办事。提高居委会、村干部基本报酬，提高基层组织运转经费保障水平，加快基层组织阵地建设。

    第二，要加强基层资源基础建设。整合基层社会管理资源，将政府各有关部门工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，人、财、物向基层倾斜，创新服务方式，延伸服务触角，使之真正贴近基层、服务群众；将政府在人口、就业、社保、民政、卫生、文化等方面的社会管理和公共服务职能、服务资源覆盖到社区，把政法、信访、司法等与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公；探索建立基层社会管理和公共服务综合平台，推进“一站式”服务，提高为社区居民提供公共服务的效率和水平，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。积极推动共青团、妇联、工会、企业、社会组织等各种社会力量参与到基层社会管理和服务中来。创新治安管理与社区管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式。创新社区与企业的协调管理模式，形成社企同抓共治的社会管理新局面。构建学校、家庭、社会联动工作机制。有效动员和整合各种群防群治力量，形成人人参与的群众安全防范工作格局。从政策导向、力量配置、经费装备等方面向基层倾斜，增强基层实力，充分发挥其第一道防线的作用。

    第三，要加强基层网格基础建设。推进基层社会管理的扁平化管理、网格化管理。扁平化管理是指将社会管理的层级压缩到最小。网格化管理是指在管理区域内实行坐标分布，每一个人、每个居委会、每个街道都按照坐标的区域进行数字化管理，从软硬件上加强社会管理。通过基层网格基础建设，使各种社会力量和公众纷纷参与到社会管理和服务中来。例如，北京市东城区将每个社区划分为2到5个网格，整合配置网格的“七种力量”：网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。又如浙江省舟山市积极构建“网格化管理、组团式服务”工作模式，把全市43个乡镇（街道）划分为2464个管理服务网格，并通过双向选择的办法，确定每个党员联系10户～20户普通群众；以网格为单位，建立城乡并举、条块联动，专兼职结合、结构合理的网格服务团队，并根据团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素，进行科学配置、优化组合，使服务团队具备较全面的管理服务能力。

    第四，要加强基层信息基础建设。整合各类信息资源，搭建基层社会管理信息化服务平台。加强以社区实有人口与实有房屋为重点的信息采集工作，做到小区不漏楼、楼栋不漏户、户不漏人，并将人口与房屋信息统一录入社区公共信息平台，实现与政府各部门的信息共享，使公安、计生、劳动、民政等部门都可以依托基础信息库，用信息化手段推进社会管理。例如，深圳市南山区桃源街道巧妙地将人口与地理信息系统运用到社会管理中，建立数字化信息处理平台，该平台的信息以航拍地图为基点，结合计生IPS系统的人口管理信息与出租屋管理系统的编码信息形成了一个完整的信息网络体系；根据辖区内的居住人口状况、出租屋套数、社区管理工作难易程度等情况将辖区划分为113个网格，并设置了数字化“一格三员”，即1名社区工作站在编工作人员、1名综合协管员、1个办事处挂点科室，分别担任网格管理员、网格协管员、网格督导员，作为街道社会管理的基础。

    强化城乡社会自治组织的社会管理与服务功能

    完善基层社会管理和服务体系，重点是强化城乡社会自治组织的社会管理和服务功能。改革开放以来，我国不断加强城乡社区自治组织建设，取得了长足的进展。2010年底，已在全国8.7万个城市社区中建立了社区党组织和居民委员会。在许多辖区人口较多、管理和服务任务较重的城市社区，建立了社区服务站（社区工作站、社会工作站）等专业服务机构，形成了社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”的新型城市社区管理体制。在开展农村社区建设实验工作的地方，也普遍成立了由社区党组织和社区自治组织负责人牵头的农村社区议事协商机构，形成了以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区社会组织为补充、驻区单位和农村居民广泛参与的新型农村社区治理结构。但是，客观地看，我国城乡社会自治组织还存在着责任不清、社会管理与服务功能薄弱的突出问题，必须采取切实措施加以解决。

    第一，调整管理模式，理顺管理体制。科学界定和划分市（县、区）、街道（乡、镇）和城乡社区的管理职责。进一步在人、财、物投入上向街道（乡、镇）倾斜，保障街道履行实施综合管理、协调社区资源、指导自治组织、强化公共服务和维护社会稳定的职能。加强基层社区建设，不断提高城乡基层的社会自我管理水平，健全社区管理和服务机制。构建由基层政府、自治组织、居民群众共同参与的社区治理格局，促进政府行政管理与基层自治有效衔接和良性互动。建立健全共青团、妇联、残联、老年协会等群团组织在社区的机构，大力培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

    第二，加强城市社区自治组织建设，充分发挥其管理与服务功能。落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，启动《城市居民委员会组织法》修订工作，扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。加强城市居民委员会建设，强化城市社区区域性社会管理职能，发挥好社区内业主委员会、物业管理机构、专业合作组织、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。通过立法明确规定居委会在城乡社会管理中的地位和作用，强化居委会的自治管理功能；明确居委会与社会工作者团体、业主委员会之间，以及居委会与其他城市管理部门之间的相互法律关系。如天津市在社区里大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用，让居民广泛参与社区事务，实行民主化管理。

    第三，加强农村社区自治组织建设，强化社会管理与服务职能。贯彻新修订的《村民委员会组织法》，深化村民自治实践，确保部分省（区、市）村民委员会换届选举工作依法有序进行。制定《关于积极推进农村社区建设的指导意见》，深入开展农村社区建设示范创建活动。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络。推动村民自治工作，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为主体的村民自治体系，加强相互之间的协调配合。强化农村社区服务职能，如2008年以来，浙江率先全面实施农村社区建设，着力构筑公共服务基础平台，建设农村社区服务中心，组建农村社区工作者队伍，提供就业、社会保障、社会救助、医疗卫生和计生等配套服务。

    第四，健全城乡社区社会管理体制。推进社区治理结构体制创新、社区服务和保障体制创新，健全社区考核评议机制，加大财政转移支付力度，健全社区财力保障机制。在社区建设的主体上，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化，选齐配强农村村民小组长、城市居民小组长、楼院门栋长、村（居）民代表，形成村（居）委会及其下属的委员会、村（居）民小组、村落、楼院、门栋上下贯通、左右联动的城乡基层群众自治组织体系，改变传统以“老、幼、残、弱”为主要参与对象的情况。

    健全新型社区服务体系

    完善基层社会管理和服务体系，落脚点是健全新型社区服务体系，完善社区居民的公共服务体系。近年来，我国新型社区服务体系建设发展迅速，有力地满足了城乡居民的公共服务需求。2010年底，全国共建有城镇社区服务设施18万处，其中街道社区服务中心3928个、社区服务站50782个、社区卫生服务中心6456个、社区卫生服务站2.5万个。但是，面对日益增长的社会公共服务需求，我国社区服务体系还存在着许多亟待解决的矛盾和问题，一是社会成员日益多元化与基层公共服务滞后的矛盾，随着大量流动人口涌入城市社区，基层社会服务的对象在数量上明显增多；二是城乡居民需求日益多样化与社会服务水平亟待提升的矛盾，城乡居民公共服务需求的全面化与多样化，对社区服务设施、内容、手段等提出了更高要求，而我国城乡社区的服务资源依然严重短缺，一些农村社区服务设施基本还是空白，城乡社区服务内容和服务项目亟待丰富，社区工作条件差、工作手段落后、工作人员待遇偏低等问题突出。

    第一，健全城乡社区服务体系。社区公共服务主要包括两类，一是由政府直接供给的公共服务，由政府职能部门派出机构承担；二是以购买服务的方式，通过民间组织提供的社区公共福利、居民生活服务等公共服务项目。从这两类公共服务入手，完善覆盖社区的公共服务体系，健全促进就业、社会保障、社会救助与福利工作、卫生和计划生育、文化教育与体育服务、流动人口的管理和服务、社区安全等公共服务。同时，完善社区公共服务硬件设施体系，制定实施社区服务体系建设规划和设施建设标准，加强城乡社区服务设施建设。应将社区居民自治组织的活动、办公场所纳入公共服务设施规划。加大政府对社区公共服务设施建设资金的投入并使其规范化、制度化；通过慈善捐赠等活动，筹集社区服务体系建设发展资金；鼓励企业与社区建立共建机制，兴建社区服务设施，开展社区服务。

    第二，扩大城乡社区服务覆盖面。社区服务对象要从老年人、残疾人、优抚对象等困难群体逐步扩展到全体社区居民。加强社区服务站点建设，不断完善功能，实行集行政管理、社区事务、便民服务为一体的“一站式”社区服务体系，实现社区服务全覆盖。尤其要对流动人口和特殊人群给予更大关注，建立健全流动人口服务管理工作网络和公共服务体系，实现流动人口管理服务的全覆盖，有效解决流动人口就业、居住、就医、子女入学等问题。如江苏省江阴市各镇、开发区、办事处均成立了外来人口管理服务中心，村（社区）、企业设置服务站，对外来人口在就学、劳动保障、计划生育、司法调解等社会管理方面，实行“同城待遇”。

    第三，整合城乡社区服务资源，构筑城乡社区公共服务平台。整合各类资源，形成工作合力，是推进社区公共服务创新的关键。政府部门进入社区公共服务领域的主要有劳动就业、民政低保、治安、残疾康复、计生卫生、城市管理等工作，要把各部门力量整合起来，形成工作合力，杜绝各自为政、条块分割、重复投入现象。鼓励发展有利于改善民生、提高公共服务水平的社会组织，支持兴办养老助残、社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助等民办非企业机构。通过政府购买服务、市场分担风险、社区参与管理的办法，实行社区内学校、美术馆、体育馆、文化宫、展览馆等可共享的公共设施在节假日、甚至全年向社区居民有序开放。整合社区服务，建立为居民服务的综合平台，以社区服务中心为载体，加强社区事务受理、社区卫生、社区文化服务中心功能建设，加快形成政府公共服务、居民志愿互助服务、市场提供服务相衔接的社区服务体系。社区就业服务、社会保障服务、救助服务、流动人口管理和服务可在社区事务受理服务中心办理，具体承接政府行政部门依法延伸到社区的基本政务服务及有关公共服务。社区居民卫生和计划生育服务可集中在社区卫生服务中心，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民为重点，为居民提供预防保健、健康教育、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病、慢性病的诊疗服务。

    第四，整合城乡社区服务的人力资源。壮大社区公共服务队伍，对社区人力资源进行重新配置与规范整合，人员不足的社区要统一公开招聘。抓好社区志愿者与社会工作者两支队伍的建设。目前，全国社区志愿者组织已经达到28.9万个，注册的社区志愿者达到3100万人。为更好适应社区服务发展的要求，要进一步扩大志愿服务范围，完善社会工作者队伍。加强社会工作岗位开发和民办社会工作服务机构培育，进一步发挥专业社会工作人才在社会保障、残疾人康复、精神病人关怀、心理咨询、法律援助、社区矫正、社区禁毒等领域的重要作用。

    （作者为国家行政学院教授）

    社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。完善基层社会管理和服务体系，是加强和创新社会管理的重要内容。完善基层社会管理和服务体系的重点任务是：加强基层社会管理的基础建设，强化城乡社区自治组织的社会管理和服务功能，健全新型社区服务体系。

    胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上发表重要讲话，提出要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。这是对完善基层社会管理和服务体系的明确要求，对于我们进一步加强基层社会管理与服务具有重要的指导意义。

    完善基层社会管理和服务体系的重要性与紧迫性

    社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。加强我国社会管理，推进社会管理创新，迫切需要完善基层社会管理和服务体系。

    第一，基层社会管理和服务体系是社会管理及其创新的基础。我国社会建设和管理的重点在基层，只有打牢基层基础，社会主义和谐社会这座大厦才能牢牢矗立。在我国，城市社区自治组织和农村村民自治组织是完善社会管理的最基础环节，城乡社区是社会的基本单元和重要细胞，社区管理和服务是促进社会和谐的重要基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。城乡社区管理的成败，关系到政府角色的有效转变与公民社会的发展，关系到政治的稳定和社会的进步。基层社会管理和服务体系是我国社会管理体系与公共服务体系的重要组成部分。现代社会管理体系是由党委、政府、社会组织、群团组织与企事业组织、基层自治组织、公众在社会管理过程中形成的多元共治体系。通过完善基层社会管理和服务体系，推行参与式、合作式治理，可以为公民参与社会管理特别是社区管理创造便利条件。

    第二，完善基层社会管理和服务体系，是解决各类社会矛盾与问题的迫切需要。当前，我国正处在社会转型与改革发展的关键时期，影响社会稳定的各类矛盾不断增多，城乡社区因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系等问题引发的群体性事件呈持续多发态势。我国的各类问题和社会矛盾，集中发生在基层特别是城乡社区。城乡社区是社会的细胞、前沿和缩影，是社会的基本单元。随着经济社会发展，越来越多的“单位人”加快向“社会人”、“社区人”转变，大量非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，离退休人员、失业人员、外来务工人员等大量涌入社区，社区日益成为各种利益关系的“交汇点”、各种社会矛盾的“聚焦点”、各种社会组织的“落脚点”、各种社会群体的“聚集点”、反映社情民意的“晴雨表”。城乡社区是维护稳定的源头，是整个社会和谐稳定的基石，把矛盾解决在基层，问题就不会积累起来。完善基层社会管理，把工作的着力点放在社区和基层，把各种社会矛盾和问题化解在基层社区，可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而为整个社会和谐稳定和国家长治久安打牢坚实基础。

    第三，完善基层社会管理和服务体系，是改变社会管理薄弱状况的迫切要求。综合地看，我国社会管理的薄弱环节主要表现在基层。我国基层社会管理主体不健全，基层党政组织社会管理职能有待提高，群众组织、社区组织建设滞后，企事业单位社会管理责任不清，公民参与社会管理渠道不畅。城乡社区还普遍面临资源匮乏，配套支持难以满足社区治理需要的问题。社会管理尚未实现全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、集体宿舍、城乡家庭出租屋及城乡结合部存在管理盲区。完善基层社会管理和服务体系，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，可以消除社会管理的空白点和薄弱环节。

    加强基层社会管理的基础建设

    完善基层社会管理和服务体系，首先要以城乡社区为重点强化基层基础建设，夯实社会管理的基础。

    第一，要加强基层组织基础建设。理顺政府与城乡基层组织关系，努力提高居委会、村委会的基层社会管理与服务能力，增强基层自治功能。以加大投入为“助推器”，在人、财、物等各方面加大基层投入，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，保证有人做事、有钱办事。提高居委会、村干部基本报酬，提高基层组织运转经费保障水平，加快基层组织阵地建设。

    第二，要加强基层资源基础建设。整合基层社会管理资源，将政府各有关部门工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，人、财、物向基层倾斜，创新服务方式，延伸服务触角，使之真正贴近基层、服务群众；将政府在人口、就业、社保、民政、卫生、文化等方面的社会管理和公共服务职能、服务资源覆盖到社区，把政法、信访、司法等与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公；探索建立基层社会管理和公共服务综合平台，推进“一站式”服务，提高为社区居民提供公共服务的效率和水平，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。积极推动共青团、妇联、工会、企业、社会组织等各种社会力量参与到基层社会管理和服务中来。创新治安管理与社区管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式。创新社区与企业的协调管理模式，形成社企同抓共治的社会管理新局面。构建学校、家庭、社会联动工作机制。有效动员和整合各种群防群治力量，形成人人参与的群众安全防范工作格局。从政策导向、力量配置、经费装备等方面向基层倾斜，增强基层实力，充分发挥其第一道防线的作用。

    第三，要加强基层网格基础建设。推进基层社会管理的扁平化管理、网格化管理。扁平化管理是指将社会管理的层级压缩到最小。网格化管理是指在管理区域内实行坐标分布，每一个人、每个居委会、每个街道都按照坐标的区域进行数字化管理，从软硬件上加强社会管理。通过基层网格基础建设，使各种社会力量和公众纷纷参与到社会管理和服务中来。例如，北京市东城区将每个社区划分为2到5个网格，整合配置网格的“七种力量”：网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。又如浙江省舟山市积极构建“网格化管理、组团式服务”工作模式，把全市43个乡镇（街道）划分为2464个管理服务网格，并通过双向选择的办法，确定每个党员联系10户～20户普通群众；以网格为单位，建立城乡并举、条块联动，专兼职结合、结构合理的网格服务团队，并根据团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素，进行科学配置、优化组合，使服务团队具备较全面的管理服务能力。

    第四，要加强基层信息基础建设。整合各类信息资源，搭建基层社会管理信息化服务平台。加强以社区实有人口与实有房屋为重点的信息采集工作，做到小区不漏楼、楼栋不漏户、户不漏人，并将人口与房屋信息统一录入社区公共信息平台，实现与政府各部门的信息共享，使公安、计生、劳动、民政等部门都可以依托基础信息库，用信息化手段推进社会管理。例如，深圳市南山区桃源街道巧妙地将人口与地理信息系统运用到社会管理中，建立数字化信息处理平台，该平台的信息以航拍地图为基点，结合计生IPS系统的人口管理信息与出租屋管理系统的编码信息形成了一个完整的信息网络体系；根据辖区内的居住人口状况、出租屋套数、社区管理工作难易程度等情况将辖区划分为113个网格，并设置了数字化“一格三员”，即1名社区工作站在编工作人员、1名综合协管员、1个办事处挂点科室，分别担任网格管理员、网格协管员、网格督导员，作为街道社会管理的基础。

    强化城乡社会自治组织的社会管理与服务功能

    完善基层社会管理和服务体系，重点是强化城乡社会自治组织的社会管理和服务功能。改革开放以来，我国不断加强城乡社区自治组织建设，取得了长足的进展。2010年底，已在全国8.7万个城市社区中建立了社区党组织和居民委员会。在许多辖区人口较多、管理和服务任务较重的城市社区，建立了社区服务站（社区工作站、社会工作站）等专业服务机构，形成了社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”的新型城市社区管理体制。在开展农村社区建设实验工作的地方，也普遍成立了由社区党组织和社区自治组织负责人牵头的农村社区议事协商机构，形成了以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区社会组织为补充、驻区单位和农村居民广泛参与的新型农村社区治理结构。但是，客观地看，我国城乡社会自治组织还存在着责任不清、社会管理与服务功能薄弱的突出问题，必须采取切实措施加以解决。

    第一，调整管理模式，理顺管理体制。科学界定和划分市（县、区）、街道（乡、镇）和城乡社区的管理职责。进一步在人、财、物投入上向街道（乡、镇）倾斜，保障街道履行实施综合管理、协调社区资源、指导自治组织、强化公共服务和维护社会稳定的职能。加强基层社区建设，不断提高城乡基层的社会自我管理水平，健全社区管理和服务机制。构建由基层政府、自治组织、居民群众共同参与的社区治理格局，促进政府行政管理与基层自治有效衔接和良性互动。建立健全共青团、妇联、残联、老年协会等群团组织在社区的机构，大力培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

    第二，加强城市社区自治组织建设，充分发挥其管理与服务功能。落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，启动《城市居民委员会组织法》修订工作，扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。加强城市居民委员会建设，强化城市社区区域性社会管理职能，发挥好社区内业主委员会、物业管理机构、专业合作组织、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。通过立法明确规定居委会在城乡社会管理中的地位和作用，强化居委会的自治管理功能；明确居委会与社会工作者团体、业主委员会之间，以及居委会与其他城市管理部门之间的相互法律关系。如天津市在社区里大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用，让居民广泛参与社区事务，实行民主化管理。

    第三，加强农村社区自治组织建设，强化社会管理与服务职能。贯彻新修订的《村民委员会组织法》，深化村民自治实践，确保部分省（区、市）村民委员会换届选举工作依法有序进行。制定《关于积极推进农村社区建设的指导意见》，深入开展农村社区建设示范创建活动。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络。推动村民自治工作，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为主体的村民自治体系，加强相互之间的协调配合。强化农村社区服务职能，如2008年以来，浙江率先全面实施农村社区建设，着力构筑公共服务基础平台，建设农村社区服务中心，组建农村社区工作者队伍，提供就业、社会保障、社会救助、医疗卫生和计生等配套服务。

    第四，健全城乡社区社会管理体制。推进社区治理结构体制创新、社区服务和保障体制创新，健全社区考核评议机制，加大财政转移支付力度，健全社区财力保障机制。在社区建设的主体上，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化，选齐配强农村村民小组长、城市居民小组长、楼院门栋长、村（居）民代表，形成村（居）委会及其下属的委员会、村（居）民小组、村落、楼院、门栋上下贯通、左右联动的城乡基层群众自治组织体系，改变传统以“老、幼、残、弱”为主要参与对象的情况。

    健全新型社区服务体系

    完善基层社会管理和服务体系，落脚点是健全新型社区服务体系，完善社区居民的公共服务体系。近年来，我国新型社区服务体系建设发展迅速，有力地满足了城乡居民的公共服务需求。2010年底，全国共建有城镇社区服务设施18万处，其中街道社区服务中心3928个、社区服务站50782个、社区卫生服务中心6456个、社区卫生服务站2.5万个。但是，面对日益增长的社会公共服务需求，我国社区服务体系还存在着许多亟待解决的矛盾和问题，一是社会成员日益多元化与基层公共服务滞后的矛盾，随着大量流动人口涌入城市社区，基层社会服务的对象在数量上明显增多；二是城乡居民需求日益多样化与社会服务水平亟待提升的矛盾，城乡居民公共服务需求的全面化与多样化，对社区服务设施、内容、手段等提出了更高要求，而我国城乡社区的服务资源依然严重短缺，一些农村社区服务设施基本还是空白，城乡社区服务内容和服务项目亟待丰富，社区工作条件差、工作手段落后、工作人员待遇偏低等问题突出。

    第一，健全城乡社区服务体系。社区公共服务主要包括两类，一是由政府直接供给的公共服务，由政府职能部门派出机构承担；二是以购买服务的方式，通过民间组织提供的社区公共福利、居民生活服务等公共服务项目。从这两类公共服务入手，完善覆盖社区的公共服务体系，健全促进就业、社会保障、社会救助与福利工作、卫生和计划生育、文化教育与体育服务、流动人口的管理和服务、社区安全等公共服务。同时，完善社区公共服务硬件设施体系，制定实施社区服务体系建设规划和设施建设标准，加强城乡社区服务设施建设。应将社区居民自治组织的活动、办公场所纳入公共服务设施规划。加大政府对社区公共服务设施建设资金的投入并使其规范化、制度化；通过慈善捐赠等活动，筹集社区服务体系建设发展资金；鼓励企业与社区建立共建机制，兴建社区服务设施，开展社区服务。

    第二，扩大城乡社区服务覆盖面。社区服务对象要从老年人、残疾人、优抚对象等困难群体逐步扩展到全体社区居民。加强社区服务站点建设，不断完善功能，实行集行政管理、社区事务、便民服务为一体的“一站式”社区服务体系，实现社区服务全覆盖。尤其要对流动人口和特殊人群给予更大关注，建立健全流动人口服务管理工作网络和公共服务体系，实现流动人口管理服务的全覆盖，有效解决流动人口就业、居住、就医、子女入学等问题。如江苏省江阴市各镇、开发区、办事处均成立了外来人口管理服务中心，村（社区）、企业设置服务站，对外来人口在就学、劳动保障、计划生育、司法调解等社会管理方面，实行“同城待遇”。

    第三，整合城乡社区服务资源，构筑城乡社区公共服务平台。整合各类资源，形成工作合力，是推进社区公共服务创新的关键。政府部门进入社区公共服务领域的主要有劳动就业、民政低保、治安、残疾康复、计生卫生、城市管理等工作，要把各部门力量整合起来，形成工作合力，杜绝各自为政、条块分割、重复投入现象。鼓励发展有利于改善民生、提高公共服务水平的社会组织，支持兴办养老助残、社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助等民办非企业机构。通过政府购买服务、市场分担风险、社区参与管理的办法，实行社区内学校、美术馆、体育馆、文化宫、展览馆等可共享的公共设施在节假日、甚至全年向社区居民有序开放。整合社区服务，建立为居民服务的综合平台，以社区服务中心为载体，加强社区事务受理、社区卫生、社区文化服务中心功能建设，加快形成政府公共服务、居民志愿互助服务、市场提供服务相衔接的社区服务体系。社区就业服务、社会保障服务、救助服务、流动人口管理和服务可在社区事务受理服务中心办理，具体承接政府行政部门依法延伸到社区的基本政务服务及有关公共服务。社区居民卫生和计划生育服务可集中在社区卫生服务中心，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民为重点，为居民提供预防保健、健康教育、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病、慢性病的诊疗服务。

    第四，整合城乡社区服务的人力资源。壮大社区公共服务队伍，对社区人力资源进行重新配置与规范整合，人员不足的社区要统一公开招聘。抓好社区志愿者与社会工作者两支队伍的建设。目前，全国社区志愿者组织已经达到28.9万个，注册的社区志愿者达到3100万人。为更好适应社区服务发展的要求，要进一步扩大志愿服务范围，完善社会工作者队伍。加强社会工作岗位开发和民办社会工作服务机构培育，进一步发挥专业社会工作人才在社会保障、残疾人康复、精神病人关怀、心理咨询、法律援助、社区矫正、社区禁毒等领域的重要作用。

    （作者为国家行政学院教授）

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