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来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/27 16:37:33
关于推进乡镇党委职能及履职方式转变的调查与思考
中共凉州区委政策研究室 张光爱
乡镇党委在农村各种组织中发挥领导核心作用。是党在农村的全部工作和战斗力的基础，处在巩固党在农村的执政地位、永葆党的先进性和凝聚力的前沿和关口。乡镇党委工作在推进农业产业化、农村工业化、城市化进程中的重要性日益突出。从落实统筹城乡发展的要求看，乡镇党委既要发挥领导职能，同时也是各项政策措施的落实主体，承担着按照科学发展观的要求，推进城市化进程和保障农民利益的双重责任；从富裕农民的角度看，农民致富渠道和实现方式发生了很大变化，村域范围内农民致富的渠道变窄，而乡镇在促进农民增收过程中发挥的作用越来越明显；从维护稳定的角度看，由于体制等原因，村干部和农民的矛盾越来越直接，乡镇党委已成为维护农村稳定的最重要环节；从推进村级组织建设看，乡镇处于区、乡、村的中间环节，发挥着承上启下的作用，村级组织资源的调配、整合以及村级班子的建设，要靠乡镇党委来带动。在新形势下，要实现建设社会主义新农村战略目标关键在于加强党和改善的领导。但随着依法治国战略的实施和农村民主政治建设的推进，特别是农村综合改革的不断深入，农民生产、生活方式正在发生深刻的变化，在很大程度上给基层党组织的影响力和控制力带来了挑战。乡镇党委的职能、任务、履职方式也随着发生了变化。
一、新形势下乡镇党委工作面临的新情况、新挑战
坚持用时代发展的要求审视自己，以改革的精神加强和完善自己，是我们党始终保持马克思主义政党本色、永不脱离群众和具有蓬勃活力的根本保证。要加强和改进乡镇党委的工作，努力把乡镇党委建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，就必须准确把握乡镇在党和国家工作大局中所处的地位，充分汲取乡镇党建实践中创造的成功经验，不断推进乡镇党委履行职能方式的转变，全面提高乡镇党委的执政能力和领导水平。
改革开放以来，农村面貌发生了巨大变化，特别是近些年来农村综合改革的不断深入，农村政治、经济、社会关系已经并仍在发生着深刻的变化，对乡镇党的工作带来了冲击和挑战：
首先，农村经济社会关系更加复杂。随着市场经济的迅速发展，特别是农村出现了大量的新型经济组织。这些新型经济组织主要有三种类型：一是由农民作为投资主体，遍布乡村的数量众多的个体私营经济组织；二是对传统集体经济组织进行改造后，形成的股份合作制经济组织；三是适应市场发展需要，为提高农民组织化程度和进入市场的能力，由农民自发组织成立的农民专业合作经济组织。这些新型经济组织中，成员之间的利益诉求基本趋同，利益联结程度比较紧密，有的甚至超出了与传统的以地域为划分界限的农村党政组织之间的关系。这些新的经济社会利益主体的大量出现，使农村的经济社会关系,特别是利益关系发生了很大变化，农民群众更多地依托新型经济组织来实现、维护、发展自己的利益，对基层党组织的依赖程度降低。计划经济条件下形成的，具有政治、经济与社会三位一体功能的特殊管理体制，即乡村党组织实施一元化领导的“单位制”逐步弱化，基层党组织长期拥有的权力资源，即对经济、社会资源的直接支配权逐步由市场机制取代，基层党组织对行政事务、经济事务、社会事务的管理和控制相对减弱，传统上以基层党政组织网络为核心的社会基层组织格局已经松动。这些都对乡镇党委的领导核心地位提出了新的挑战。
其次，农民群众利益诉求日益多样。改革开放特别是建立社会主义市场经济体制，农民群众的利益诉求与以往相比有了质的变化。这种变化突出体现在三个方面：第一，农民的利益需求趋向全面。他们不再满足于吃饭穿衣，而是要求过上更加富裕、幸福的小康生活，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。他们不仅要求物质上的利益，也要求政治上、社会上和精神文化上的利益。第二，农民实现自身利益的方式、渠道趋向多样。随着农村社会阶层的分化和重组，改变了农民群众对农村基层党组织在政治、经济、社会生活上全方位的传统依附或依赖关系，农村群众可以选择不同方式、不同渠道来实现自身的经济利益、政治利益和精神文化利益。第三，农民越来越懂得如何运用民主的、法律的手段来维护自身的权益。随着农村基层民主政治建设的推进和农村改革发展步伐的加快，农民群众的民主热情普遍高涨，民主法制意识逐步增强，自治能力明显提高，运用民主权利和法律手段维护经济利益的要求越来越强烈。他们更加关注农村事务，关注自己的切身利益。他们要求基层干部办事讲公开，决策有程序，管理有章法，监督有效果，自己的事自己定，自己的事自己管，大家的事大家办。农民利益诉求的日益多样，对乡镇党委如何有效履行职责、提高执政能力，更好地实现、维护和发展农民群众的根本利益提出了新的挑战。
第三，一些党员的思想和行动趋于功利。随着市场价值观念向农村扩散，对农村党员的思想和价值观产生了冲击。党员在听从组织召唤，讲求奉献、服务他人的同时，也要求党组织为自己提供切实有效的帮助，通过合法正当的手段实现自身的利益。应该说，拥有这些想法和愿望的党员占大多数，应该采取切实有效的措施，帮助他们实现自己的愿望。但受市场价值观念的冲击，一些党员的价值选择出现困惑，共产主义理想信念产生动摇；价值取向趋于个人利益，将经济活动中的等价交换原则带入政治领域，价值判断出现失误，不讲奉献讲索取，不讲为人民服务讲为自己服务，丧失了党员的标准和意识。在社会主义市场经济体制不断完善的新时期，如何科学地评判农村党员的先进性，有效地加强党员队伍的教育管理，在农村各个领域和各项工作中充分发挥党员的先锋模范作用，是农村基层党组织需要认真思考、解决的问题。
第四，农村社会生活方式更加自主。改革开放的不断深入带来城乡之间的交流日益频繁，农村与外界的接触和联系越来越广泛，农村社会已经摆脱了过去封闭、保守的落后状况，人们的思想观念、行为方式、生活习性等都在发生着深刻的变化。这种变化体现在农村社会生活的方方面面，比如：农民的择业观念发生了重大变化，他们不愿固守在仅有的一点土地上，外出谋求致富和发展的人数越来越多。这一方面有利于提高农民素质，增加农民收入，但同时也造成了农村人才的大量流失，对农村的人才建设和改革发展带来了不利影响。再比如，在追求物质利益的同时，农民群众更加注重生活质量和生活水平的提高，过去“日出而作、日落而息”的生产生活方式已经发生改变，越来越多的农民在生产工作之余，积极地参加科学技术培训，开展健康的文化活动，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。同时，伴随着农村社会生活方式的自主，封建主义、资本主义的腐朽思想开始陈渣泛起，家族派性问题有所抬头，黄赌毒现象不断出现。这些都对乡镇党委如何加强思想政治领导，加强对农民的教育，弘扬社会主义先进文化，净化农民生产生活环境，提出了新的挑战。
第五，党的领导方式走向民主法治。建设社会主义法治国家已成为党执政的基本方略。要求基层党组织必须正确处理好党的领导与发扬民主、依法办事三者的关系，改变行政的、命令的领导方式和领导手段，更多地运用法治的方式、民主的方式、群众参与的方式动员和组织群众做好各项工作。与此同时，在党的基层组织建设、特别是干部人事制度中，逐步引入了竞争机制，比如对干部公开选拔、竞争上岗、任前公示，实行对干部的民主评议和年度考核制度等，扩大了群众参与的程度。这对于基层党组织更好地提高执政能力，密切与群众的关系，巩固党在农村的执政基础，有着积极的意义。随着农村民主政治建设的推进，农民群众的民主热情越来越高，要求越来越多，如何更加充分有效地贯彻落实党的依法治国方略，运用民主的、法治的手段来加强对农村事务的领导、组织和推动，给乡镇党委提出了新的更高的要求。
受上述因素的影响，一些乡镇党委对自身的职能和履行职能的方式产生了困惑，出现了上级党组织脱离基层党组织、基层党组织脱离党员、党组织和党员干部脱离群众的现象。如任其发展，将会弱化基层党组织的凝聚力、战斗力，影响党在农村的执政基础。因此，乡镇党委必须适应新的变化，明确新形势下的职能与任务，积极探索新的履行职能的方式方法，充分有效地发挥领导核心作用。
二、乡镇党委建设中亟待解决的问题
客观地分析在乡镇党委建设中存在的问题及其原因，找出制约乡镇党委履行职能、发挥作用的症结所在，才能不断开创工作的新局面。从工作实践和我们调研的情况看，乡镇党委工作总体上呈现不断加强的态势，但也确实存在许多亟待解决的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇党委职能及履职方式需要转变
新形势下，农村基层党组织所处的环境、担负的任务、工作的条件以及自身状况都发生了重大变化。面对这些变化，乡镇党委出现了职能不清晰、工作不到位的问题，为党员服务、为农民服务的意识不强，维护农民合法权益的手段单一，工作重心放在了发展经济、增加财税收入上。因而，带来了一些不和谐的问题,一些乡镇对农民的培训教育投入力量不足，缺乏针对性、系统性、科学性，相当一部分农民发展经济、增收致富的本领不强，就业能力不高。农村社会事业发展缓慢，基础设施建设和教育、科技、文化、卫生等社会事业发展相对滞后的局面没有得到根本改变。这些问题，虽然并不都是乡镇造成的，但与各级党组织服务帮助群众不够、没有把工作重心转移到为民谋利益上来有很大关系，这与科学发展观和构建和谐村镇的要求是不相符的。
在履行职能的方式上，计划经济体制下，党对政治、经济、社会事务实行一元化领导，乡镇党委、政府掌管着农村的政权资源和社会资源，农民群众的生产生活高度依赖于基层党组织，因而乡镇党组织对村级组织和农民群众的领导方式、工作方法基本上采取的是行政命令、直接指挥。随着社会主义市场经济的发展和完善，农民群众逐步成为市场的主体，对基层党组织的依赖程度大大降低，按照民主的、法治的、市场的手段来治理农村社会，已是大势所趋。
从乡镇党组织对村级组织的关系看，乡镇党组织仍没有摆脱传统的领导方式、工作方法，自觉不自觉地把基层当作执行任务的工具，有时工作方法比较简单，运用法治手段、民主手段、市场手段履行职能不够，特别是对村级组织提供服务不够。从乡镇党组织与党员干部队伍的关系看，乡镇党组织更多地习惯于给他们提要求、派任务，而对党员干部的需求关心、关注不够，对他们完成工作、发挥作用提供支持和帮助不够，新形势下，乡镇党组织如何切实转变领导方式和工作方法，从全面干涉的管理型工作方式向服务帮助的服务型工作方式转变，需要我们认真研究和改进，需要有一个渐进的过程。
（二）体制性障碍比较突出
这是影响党在乡镇建设中发挥作用的根本问题。当前，体制性障碍主要表现在三个方面：
1．行政管理体制存在弊端。这种弊端突出表现在两个方面。一方面，乡镇机构设置不够合理。乡镇区域内的事无论巨细，都需要乡镇负责。于是造成了乡镇的机构越来越庞杂，管了一些不该管、管不了、管不好的事情，结果造成工作中有时费力不讨好、群众不买账。同时，在乡镇机构设置上，缺乏因地制宜根据地区实际需要设置机构和人员。目前各乡镇基本上采取统一的既定模式，内设机构和编制都差不多，出现了苦乐不均、人浮于事等现象。另一方面，乡镇职责与权力不匹配。随着机构改革的继续推进，具有审批、执法等权力的部门基本上实行了垂直管理，条块分割问题日益突出，乡镇作为一级政权组织的权力相当有限。但乡镇的职责却没有因此而减少，相反随着经济社会的发展而呈增加的趋势。由于职责与权力不匹配，乡镇在开展工作中有时感到无从下手，处于上级不认账、群众不满意的两难境地。
2．财政体制存在弊端。财政是政权组织赖以存在和运转的基本要素。一级政权组织必须有一级财政支撑。我国多级政权组织中，唯独乡镇缺乏独立的财政支撑。乡镇财政是在人民公社体制废除后建立乡镇人民政府时开始设立的。目前乡镇的财政体制实行分税制，这是计划经济向市场经济过渡时期的一种特殊的财政制度。正是由于这种财政制度，导致乡镇大力招商引资，发展以增加税收为目的的“财税经济”，以保证乡镇的“人吃马喂”和正常运转，对发展以增加农民收入为目的的“富民经济”重视不够，有时甚至出现与民争利的现象，影响乡镇党组织在农民群众中的威信与形象。
3．干部人事管理体制存在弊端。干部人事制度是影响乡镇干部积极性的重要因素，也是制约乡镇有效履行职能、发挥作用的关键。目前，区县、乡镇之间主要是一种“压力型体制”，存在对乡镇干部的考评指标不科学，考评导向不正确。这几年尽管各级都注意了这个问题，按照科学的发展观的要求对乡镇干部进行管理和考评，但问题还没有得到彻底解决。有些地方还过多注重经济指标的考核，用完成GDP指标、财政收入、税收指标等来衡量政绩，把乡镇发展经济的绩效与干部的待遇、奖惩和提拔、使用挂钩。由于区县一级有对乡镇领导干部的任免权，这些任务及其指标的主要评价、考核方式往往采取“一票否决制”，这在无形中形成了一种自上而下的压力。面对压力，乡镇干部不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，没有更多的时间和精力干一些本地群众迫切需要解决的问题。
（三）乡镇党委的作用与人民群众的利益结合不够紧密
市场经济条件下，乡镇党委和群众的利益关系有着特定的结合方式和联系途径。基层党组织不再是生产经营的主体，党组织与群众利益连接的链条发生变化，在新的形势下，乡镇党委如何联系群众成为一个十分尖锐的问题。面对新形势，一些党组织研究、解决在社会主义市场经济条件下实现、维护、发展人民群众利益的途径和方式不够，工作结合不紧。比如在推进“两新组织”上，一些乡镇党委发挥主体作用不够，往往要求村一级的比较多，发挥乡镇党委统揽全局、协调各方的作用，建立健全有利于推进“两新组织”的工作机制不足。对“两新组织”调查研究不深入，对推进“两新组织”中的矛盾和问题认识不足，结合本乡镇实际，研究制定有关鼓励农村经济制度、经济组织创新的具体措施不多。总结经验，宣传典型，充分发挥典型的示范、带动作用不够。在工作作风上，一些领导干部不够深入，不能保持同人民群众的密切联系，不能踏踏实实地为群众办实事、解难题，有的脱离基层、脱离群众、脱离实际，对群众的困难和疾苦不了解，很难代表广大群众的根本利益和现实利益。在党建工作创新上，一些乡镇党委的职责任务与经济社会发展和农民群众的利益脱节，工作方式与农村社会基层组织管理体制、治理模式和农民群众的利益实现方式脱节，党组织的自身建设与担负的职责任务、党员队伍的变化和要求脱节。特别是在工业化、城市化过程中，土地利益关系问题更加突出，党组织如何建立与社会主义市场经济发展和民主政治进程相适应的新的结合方式和联系途径，研究探索得不够。这些问题，说到底是党组织还没有找到在新的形势下发挥作用与实现人民群众利益的结合点。
（四）党与政权组织之间的关系不够协调顺畅
乡镇政权组织主要由乡镇人民代表大会、乡镇党委和乡镇人民政府组成。另外，各乡镇还设立了乡镇纪律检查委员会、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。乡镇政权组织虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个“五脏俱全”的政权构架，乡镇政权的构架和权力分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下“同构”，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的“交往”对应和相接。单从法律或制度设计而言，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项工作任务。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会的工作。乡镇党委，是乡镇行政辖区内各种组织和各项工作的领导核心，主要是政治、思想和组织领导。然而，从现实情况看，乡镇党委权力较大，居于乡镇机构的首位；乡镇政府不但机构设置庞大，而且功能最多；乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记习惯地称之为“一把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构，乡镇党委事实上成为乡镇政权组织的代言人。这种状况的必然结果是，乡镇党委自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体，党政不分、以党代政的现象也就不可能避免的出现。乡镇政府从乡镇人大的执行机构蜕变为乡镇党委的执行机构，而乡镇人大也事实上成为乡镇党委的附属机构。这种状况表面上看，似乎有利于乡镇党委发挥领导核心作用。其实不然。一方面，乡镇党委的权力过大，相对应职责与压力也过大，被大量的行政事务缠身，必然影响对重大问题、重大决策的研究思考。另一方面，不利于调动其它政权组织的积极性、主动性和创造性，容易使乡镇党委成为农村各种矛盾和问题漩涡的中心。
（五）干部队伍的整体素质需要提高
党在乡镇建设中遇到的问题，除了体制、机制、制度问题外，干部的素质问题也不能回避。通过近些年的努力，乡镇干部队伍的整体素质正在逐步提高，但由于干部来源、编制限制、教育培训不够等因素的影响，乡镇干部整体素质仍不够高，特别是与全面建设小康社会、统筹城乡发展和社会主义新农村建设的要求相比，还有不小差距。一些乡镇干部思想观念保守，创新能力不强，理论水平和政策水平不高，民主法制意识淡薄，缺乏带领农民增收致富的能力和宣传群众、组织群众、服务群众的本领。
总之，乡镇党委在农村工作中的作用是举足轻重的，同样，乡镇党委建设中的问题也比较突出，我们必须高度重视乡镇建设，正视存在的问题，大力推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变。只有这样，才能不断巩固农村基层党组织的执政地位，发挥乡镇在“三农”工作中的作用。
三、推进乡镇党委职能及履行职能方式转变的几点思考
（一）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须明确新形势下乡镇党委的职能与任务
面对新的任务和挑战，近些年来，不少乡镇党委不断解放思想、与时俱进，紧紧围绕农村改革发展稳定的中心任务和促进农民增收的主线，在转变职能和履行职能方式上进行了大量的实践和探索，创造了许多鲜活的经验，为加强乡镇建设，使之更好地为农民谋利益提供了十分有益的借鉴。认真总结乡镇实践探索的经验，我们感到，在全面建设小康社会、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新形势下，乡镇党委要更好地为农民谋利益，必须从以下几个方面有效发挥职能作用：
1．实施政治领导。认真贯彻执行党的路线方针政策和上级组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议，严格按照法律法规办事；领导乡镇党政机关和群众组织，支持、保证、指导、监督这些机关和组织按照国家法律法规及各自章程充分行使职权，特别是调控乡镇政府充分履行“加强公共管理、提供公共服务”等职能，并做好与上级有关部门的协调工作；按照干部管理权限，负责对干部的培养选拔、培训教育、管理监督和激励约束工作。
2．加强宏观管理。乡镇党委要适应社会主义经济体制的要求和农村经济结构、运行方式的变化，在管理上要从以行政命令、微观管理为主向以行政指导、宏观管理为主转变。在实践中，要根据国家产业发展政策、市场需求以及本地产业发展优势，科学制订本乡镇经济社会发展规划，因地制宜地提出本乡镇产业结构、发展速度和经济效益的总体目标，明确具体的发展落实措施。同时，在经济发展过程中，要正确处理好经济规模与经济结构、经济数量与经济质量、经济发展速度与经济效益及社会全面发展的关系，有效地对本地经济社会发展实行宏观调控，确保经济社会持续、健康、协调发展。
3．推动农村改革发展。领导、组织、推动农村经济政治体制改革，明晰农村集体经济产权，培育发展新型农村经济组织，建立与城市社会保障体系相衔接的农村社会保障体系，形成协调顺畅、运转有序的农村组织构架；研究制定区域发展规划，营造良好的区域发展环境，运用法治的、市场的手段推动区域经济发展，切实加快社会主义和谐新农村建设。
4．促进农村社会进步。领导本乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
5．提供社会公共服务。要树立“为政就是服务”的民本理念，工作方式要由“管理型”向“服务型”转变，发挥好公共服务的职能。要围绕创造良好的生产生活环境，为农民提供政策、科技、信息、法律、文化等服务；要围绕“老有所养、病有所医、贫有所靠”，建立健全农村社会保障服务，重点建立农村养老保障、医疗保险和失地农民、贫困农民生活保障体系；要围绕提高服务质量，大力发展专业协会、互助协会、科技协会等农村社会中介组织，使之承担相应的社会职能，为农民群众提供全面、高效、优质的服务；要围绕夯实农村经济社会发展基础，大力加强农村基础设施建设，重点加强公路、水利、信息网络、教育设施及村容村貌等方面的建设。
6．加强基层组织建设。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是推进社会主义新农村建设的基本保障。乡镇党委自身要切实加强执政能力建设，重点提升八种能力，即：审时度势的能力、学习创新的能力、领导发展的能力、科学决策的能力、依法行政的能力、执行落实的能力、为民服务的能力、修身从政的能力。同时，大力探索农村基层党组织组织设置方式，使党组织与农民群众结合得更加紧密，更适宜于农村经济社会发展。要切实抓好农村党支部建设，加强对农村党员特别是流动党员、无职党员的教育管理，纯洁党员队伍，提高党员素质，永葆党的先进性。乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
7．实现农民利益。坚持立党为公、执政为民，实现、维护、发展好农民群众的根本利益，维护农民合法权益，推动农民经济合作，促进农民增收致富，帮助农民解决困难，满足农民精神文化需求，建立完善农村社会保障体系，不断提高农民的生活质量和水平。
8．维护农村稳定。充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，运用各种行之有效的手段，及时有效地化解新形势下人民内部矛盾，密切党群、干群关系，团结和带领群众一心一意谋发展、增收致富奔小康。
按照上述乡镇的主要职能，新形势下乡镇党委要重点完成好以下任务：
一是加强乡镇的自身建设，主要包括思想建设、政治建设、理论建设、组织建设、作风建设等五个方面，努力创建“五个好”乡镇党委；
二是抓好村级组织建设，深化“五个好”村党组织创建活动，协调和规范村“两委”关系，建立村党组织领导下的村民自治机制；
三是营造良好的区域发展环境，加强基础设施建设，优化政策、服务、法制、市场、人文环境，增强服务意识，改进工作作风，提高办事效率；
四是促进农民增收致富，拓宽农民增收渠道，增强农民就业能力，提高农民组织化程度；
五是健全农村社会保障体系，继续推进农民养老保险、合作医疗、大病统筹等工作，加快农民的市民化进程；
六是加强人才队伍建设。认真贯彻党管人才原则，落实科学发展观和科学人才观，围绕农村经济社会的全面发展和社会主义新农村建设，从经济发展战略和市场客观需求的实际着眼，加强引导，创新平台，完善体系，大力开发乡土人才，积极引进适合本地产业发展的人才。
七是加强农民素质教育。农民素质的高低，在很大程度上影响着社会主义新农村建设的进程。因此，乡镇党委要切实强化抓农民素质教育的意识，瞄准农民的知识需求，加大财力、物力、人力投入，采取多种形之有效的方式，对农民进行思想政治、科学文化、实用技术、法律等方面的教育，切实提高农民素质。
八是积极化解农村矛盾，认真落实党在农村的各项政策，健全并落实矛盾排查调处制度，切实做好农民来信来访工作，理顺群众情绪，密切党群干群关系，维护农村社会稳定。
（二）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须全面推进乡镇综合管理体制改革
推进改革是解决党在乡镇建设中存在的问题，充分发挥乡镇作用的根本出路。乡镇综合管理体制改革的关键是如何让乡镇一级切实转变职能。为此，必须坚持以民为本的思想，统筹考虑，系统推进。
1．乡镇综合管理体制改革的目标。全方位推进乡镇综合管理体制改革的目标是要建立责权统一、运转顺畅、精简高效、符合民意的新型乡镇政权体系。这个目标包含了四个基本条件：一是责权统一。乡镇政权组织的责任与权力必须对等，不能有权无责，也不能有责无权。要赋予乡镇必要的行政执法权力，消减乡镇无限的责任。二是运转顺畅。乡镇的各项工作制度和管理制度健全，领导机制和运行机制完善，政权体系的各个组织各负其责、分工合作。三是精简高效。乡镇的机构与人员适应乡镇职能的需要，机构设置合理，干部队伍素质较高，能够高效率地完成各项工作。四是符合民意。乡镇能够按照群众的需求和意愿开展工作，自觉地实现、维护、发展好农民群众的根本利益。
2．乡镇综合管理体制改革的原则。全方位推进乡镇综合管理体制改革应该遵循以下原则：（1）因地制宜。根据乡镇实际，积极稳妥地推进改革，既不能搞一哄而上，也不能搞一刀切。做到什么地方需要改就改什么，什么时机恰当就什么时候改，什么方式管用就用什么方式，确保改革的预期效果。（2）以民为本。改革必须有利于乡镇更好地为农民服务，组织农民加强合作，帮助农民增收致富，保护农民合法权益，使农民群众更加充分地享受改革发展的成果。（3）有利执政。改革要有利于转变乡镇职能，密切与群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础。（4）保持稳定。在改革的过程中，认真处理好各种矛盾和问题，妥善地安排精简下来的乡镇干部，充分调动各方面的积极性，保证乡镇各项事业的全面、协调、可持续发展。
3．乡镇综合管理体制改革的重点。要以科学的发展观为指导，努力实现六个“根本性转变”：一是乡镇党委思想和行动必须实现从以“自我服务”为主向以“为民服务”为主的根本性转变，自觉地坚持以人为本、执政为民，实现、维护和发展好农民群众的根本利益。二是乡镇党政组织的职能必须实现从以直接抓经济发展为主、自身作为市场主体向以组织农民合作为主、引导农民成为市场主体的根本性转变，真正从市场主体的位置上退出来，把精力更多地用在组织农民加强合作、帮助农民进入市场、实现增收致富上来。三是乡镇的行政管理体制必须实现从掌管一切、机构庞杂向因需设置、精干高效的根本性转变，自觉地把发展经济让位于企业，把市场化服务推向社会中介组织，更多地承担起社会管理和公共服务的职能，保证乡镇精干高效、有序运转。四是乡镇的财政体制必须实现从分税制向将乡镇纳入公共财政范畴的根本性转变，使乡镇从沉重的财政压力下解脱出来，真正把实现和维护农民的利益作为工作的出发点和落脚点，大力推动“富民经济”的发展，满足农民群众日益增长的物质文化生活需要。五是乡镇干部人事制度必须实现从“压力型的职务管理模式”向“能动型的职责管理模式”的根本性转变，确立以职责管理为中心的能动型模式，引导乡镇党政组织和干部更好地以农民利益为工作的导航标，坚持执政为民，时刻心系群众，为农民群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，落实和体现“三个代表”重要思想的要求。六是乡镇的工作环境必须实现从责权不匹配、被动执行上级指令的高压环境到责权统一、主动结合实际开展工作的宽松环境的根本性转变，为乡镇创造宽松的工作环境，让乡镇把更多的精力用在谋划区域统筹发展、促进农民增收致富上来。
4．党进行乡镇综合管理体制改革的措施。应努力抓好三个方面的工作：一是要切实统一思想，增强各级组织和广大干部推进乡镇综合管理体制改革的自觉性。按照民本的思想全方位推进乡镇综合管理体制改革，是贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是实现城乡统筹发展的迫切需要，是建立责权统一、精干高效的乡镇政权体系的治本之策，也是落实科学的发展观，实现农村长治久安的基础措施。要充分认识推进乡镇综合管理体制改革的重要性和必要性，自觉地投身到这场改革中来，成为支持改革、推动改革的积极力量。二是要进一步加强调查研究，积极开展试点工作。全方位推进乡镇综合管理体制改革，不能期望一蹴而就，要认真开展调查研究，了解掌握乡镇的基本现状，认真分析存在的问题及其原因，制定相应的对策措施。要坚持因地制宜、分步实施，先行开展试点工作。三是要切实加强理论研究，为全方位推进乡镇综合管理体制改革提供有效指导。围绕乡镇政权组织的设置及其关系问题，乡镇的功能定位问题，乡镇财税体制改革问题等加强研究，为推进乡镇综合管理体制改革提供理论支撑。
（三）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须切实提高乡镇党委的执政能力
1．在实践中增强“五种能力”。按照十六大提出的加强执政能力建设的“五种能力”要求，把理论与实践紧密结合起来，推动乡镇党委执政水平的不断提高。一是将科学判断形势的能力体现于贯彻党的大政方针的实践之中，始终保持正确的执政方向。二是将驾驭市场经济的能力体现于发展区域经济的实践之中，不断夯实乡镇党委执政的物质基础。要研究制定中长期的区域发展规划，明确乡镇的发展方向。切实转变职能，加强社会管理和公共服务，营造良好的区域发展环境。积极推动集体经济产权制度改革，把乡镇党委从抓具体的经济事务中解脱出来。三是将应对复杂局面的能力体现于解决新形势下人民内部矛盾的实践之中，努力维护农村社会稳定。要发挥基层党组织的思想政治优势、组织优势和密切联系群众优势，做好群众的思想政治工作，理顺农民情绪。健全并落实农村矛盾排查调处制度，把矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。四是将依法执政的能力体现于农村基层民主法治建设的实践之中，积极推进农村民主政治进程。要加强法制宣传和普及工作，增强基层干部的法治意识，提高他们依法办事的能力。加强以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的基层民主政治建设，不断扩大农村基层民主。五是将总揽全局的能力体现于协调农村各种组织关系的实践之中，切实提高乡镇党委的执政效能。要加强对乡镇政府和群团组织以及村级组织的领导，支持和保证他们依照法律法规和各自章程履行各自职责。协调好上级部门驻乡镇单位的关系，共同为区域发展发挥作用、贡献力量。
2．积极推进党内民主。要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，疏通和拓宽党内民主渠道，切实保障农村党员的民主权利。要逐步推行党务公开，对党组织年度工作计划、提拔使用干部、发展党员等情况实行公示，提前征求党员意见，使党员更好地了解和参与党内事务，调动党员的积极性、主动性和创造性。要完善“两推一选”等农村党内选举制度，开展乡镇党委的党代表常任制试点工作，探索党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的途径和方式，推进农村基层组织制度的创新。要探索建立党内民主与农村基层民主有效衔接的工作机制，坚持村级重大事项决策前在党内通报、征求党员意见的做法，更加充分地发挥党员在农村各项事务中的模范带头作用。
3．大力加强干部队伍建设。大力加强乡镇机关干部队伍、村级干部队伍和乡村后备人才队伍建设，不断提高他们的整体素质和服务群众的本领，充分发挥他们在“三农”工作中的骨干作用。在加强干部队伍建设中，要突出抓好五个方面：一是落实“三真”要求，满腔热诚地关心、支持基层干部开展工作，建立健全农村基层干部队伍建设的长效工作机制。二是拓宽选人渠道，引入市场机制，扩大群众参与程度，通过多种办法选人用人，不断优化队伍结构；三是强化培训教育，坚持分类指导、按需培训的原则，针对不同对象的实际需要安排适当的内容和方式，切实增强培训的针对性、实效性；四是建立健全有效的激励机制，从思想、工作、生活、待遇等多方面加强关心和帮助，激发他们的内在活力与潜能；五是健全完善科学的考评机制，全面系统、客观真实地评价干部党员的业绩与作用，形成有利于事业发展和个人进步的正确用人导向。
4．真诚服务农村党员。坚持需求出发、服务入手，尊重党员在政治、经济、精神、文化上的各种现实需求，把教育、管理、监督党员与帮助、支持、维护党员有机结合起来，寓管理教育于服务之中，激发党员的进取精神。要关心、爱护党员，真心诚意地为党员服务，通过建立并落实建国前老党员生活补贴、定期慰问年老体弱党员、领导干部联系困难党员、党组织帮助党员就业等制度，帮助党员解决生产生活中的困难和问题。要为党员发挥先锋模范作用搭建平台、创造条件，继续深入开展党员带头致富、党员责任区、党员致富示范基地、无职务党员设岗定责、党员联系贫困户、党员服务队等行之有效的活动，把党员组织起来在农村各个领域、各个岗位发挥先锋模范作用，充分体现先进性。要健全完善农村基层党组织的生活制度，保证农村党员的正常组织生活，加强农村党员实用技术、职业技能、民主法制等方面的培训教育，认真开展农村党员民主评议工作，做好发展农村党员工作，确保农村党员队伍的先进性。
5．努力建设学习型乡镇。一是树立新的学习理念。领导干部必须带头转变观念，树立学习是生存和发展需要的理念，终身学习的理念，在工作中学习、在学习中创新、在创新中发展的理念。根据岗位职责和工作任务提出学习要求，使学习的作用从注重知识的积累向更加注重提高思维能力和创新能力转变。二是确立开放互动的学习形式。使乡镇干部不再是只重视已有的知识，而是高度重视知识的发展和更新；不但要学业务，也要学政治、经济、法律，学现代科技知识、市场经济知识、业务新技术、管理新理论等。在开放的基础上实现乡镇内部同外部在学习上充分的互相促进，把学习纳入工作和生活，使之相互促进。三是搭建促进学习的平台。完善党委理论中心组这个学习载体。努力构建学习型科室，形成由点到面、整体推进的工作格局。建好乡镇图书馆或阅览室，培育浓厚的学习风气。四是健全完善学习制度。建立健全包括党委理论中心组学习制度、干部学习制度、量化考核制度等，从制度和机制上保障学习的执行和落实。
（四）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须深入推进党建工作创新
1．组织农民致富，引领农民发展专业合作经济组织。要针对农民一家一户的小生产经营难以与国际国内大市场有效对接的问题，强化基层党组织的组织经济功能，大力培育发展农民专业合作经济组织，帮助农民组织起来进入市场、增收致富。凡是有一定产业规模的地区，党组织要研究制定有关政策、措施，组织、发动党员干部发挥带头示范作用，采取有效办法发育、组建各种符合需要的农民专业合作经济组织，引导和帮助农民加强经济合作。对已经建立起来的农民专业合作经济组织，要帮助他们加强制度建设，规范内部管理，形成公平、合理的利益分享机制，调动和保护好农民加强经济合作的积极性、主动性，切实提高合作组织的运行质量，带动更多的农户加入合作经济组织。对合作内容相同或相关联的农民专业合作经济组织，党组织要主动帮助他们加强横向和纵向整合，不断扩大农民专业合作经济组织的规模，增强市场竞争能力，提高规模效益。要规范农村基层党组织与农民专业合作经济组织的关系，建立有关的工作、管理和决策制度，实现党组织的工作、作用与合作组织的管理、发展有效衔接、一致。要探索新型经济组织中党的基层组织设置方式，根据有利于新型经济组织发展、有利于巩固党的执政基础、有利于发挥党员先锋模范作用的原则，结合实际需要，因地制宜地设置党的基层组织，明确组织隶属关系，并根据新型经济组织的工作性质和特点，建立健全各项工作制度，组织开展切合实际的活动。
2．服务农民需求，帮助农民解决生产生活中的实际困难。要切实增强服务农民的意识，在协助政府做好公共服务的同时，依据有关法律和章程领导经济、行政、村民自治组织和群众团体共同增强为农民服务的功能，努力形成共同服务农民的工作机制。大力加强农民现代化素质教育，开展多种形式的就业和再就业培训，提高农民就业能力，帮助更多的农民实现非农就业。组织发动广大党员，围绕农民生产、生活、办事等方面的实际需求，通过一站式服务、党员干部全程办事代理、党组织和党员联村联户、科技致富示范活动等有效办法，帮助农民解决生产生活中的困难和问题，形成党员服务群众的长效机制。大力发育农村社会化服务体系，围绕农民生产生活的各个环节，组织党员带头创建生产营销、科技推广、信息服务、家政服务、文化服务、红白喜事等服务组织，为农民群众提供便捷、优良的服务，努力形成符合市场机制要求的服务群众的组织体系。建立扶贫帮困机制，开展党组织关爱、慰问困难群众，组织党员联系、帮助困难群众，发动村民献爱心等帮扶困难群众活动，努力使困难群众摆脱困境，走上致富之路。
3．维护农民利益，使农民更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。要引领农村各项改革，推进农村土地流转和集约经营，采取有偿转让、合作经营、土地入股等办法，实现土地的适度集约经营，提高农民经营土地的效益；推进农村集体经济产权制度改革，明晰产权、量化到人，让农民真正成为集体资产的所有者、受益者，从制度上保障农民的权益；推进农村社会管理体制改革，引入城市社区管理理念和方法，有效整合农村社区内的资源和力量，共同参与农村社会管理，推进社会主义新农村建设。积极推进农村社会保障体系建设，努力做好农村合作医疗、大病统筹、养老保险、低保以及失地失业农民的安置等工作，推进农村社会保障制度的不断健全完善。同时，要根据本乡镇经济发展状况和实际承受能力，制定出台符合农民意愿的具体惠民措施，为农民提供社会保障。畅通社情民意反映的渠道，采取公开基层干部联系电话、设立热线电话和信箱等方式，及时掌握和解决侵害农民利益的行为。要旗帜鲜明地弘扬正气，打击歪风邪气，组织发动党员、群众抵制腐朽思想和不法行为，为农民提供法律援助和组织声援。
4．尊重农民权利，领导支持农民依法当家作主。坚持按照“加强党的领导、支持人民群众当家作主和依法治国相统一”的要求，进一步健全完善村党组织领导的村民自治机制，组织农民管理好自己的事务。要尊重农民的决策权，健全完善村级事务决策程序，定期召开村民代表会议，严格执行决策前后的每个环节步骤，保证民主决策的规范、公开，真正做到让农民决定自己的事情。要尊重农民的知情权，坚持和落实村务公开制度，规范村务公开的范围、内容、程序与时限要求，创新公开的形式，切实增强村务公开的真实性和透明度，真正做到让农民知实情。要尊重农民的监督权，建立村民代表会议决策执行情况反馈、村委会定期向村民报告工作、村民理财监督、民主评议村干部等制度，使村干部的工作行为和村政事务真正置于全体村民的监督之下。要尊重农民的参与权，坚持农民对农村事务管理的主体地位，认真抓好村民自治章程的实施，定期开展村民遵章违章评议活动，把评议结果与村内的评先评优以及有关村民福利待遇挂钩，切实发挥村民自治章程作用，努力实现村民的自我教育、自我管理和自我监督。
关于推进乡镇党委职能及履职方式转变的调查与思考
中共凉州区委政策研究室 张光爱
乡镇党委在农村各种组织中发挥领导核心作用。是党在农村的全部工作和战斗力的基础，处在巩固党在农村的执政地位、永葆党的先进性和凝聚力的前沿和关口。乡镇党委工作在推进农业产业化、农村工业化、城市化进程中的重要性日益突出。从落实统筹城乡发展的要求看，乡镇党委既要发挥领导职能，同时也是各项政策措施的落实主体，承担着按照科学发展观的要求，推进城市化进程和保障农民利益的双重责任；从富裕农民的角度看，农民致富渠道和实现方式发生了很大变化，村域范围内农民致富的渠道变窄，而乡镇在促进农民增收过程中发挥的作用越来越明显；从维护稳定的角度看，由于体制等原因，村干部和农民的矛盾越来越直接，乡镇党委已成为维护农村稳定的最重要环节；从推进村级组织建设看，乡镇处于区、乡、村的中间环节，发挥着承上启下的作用，村级组织资源的调配、整合以及村级班子的建设，要靠乡镇党委来带动。在新形势下，要实现建设社会主义新农村战略目标关键在于加强党和改善的领导。但随着依法治国战略的实施和农村民主政治建设的推进，特别是农村综合改革的不断深入，农民生产、生活方式正在发生深刻的变化，在很大程度上给基层党组织的影响力和控制力带来了挑战。乡镇党委的职能、任务、履职方式也随着发生了变化。
一、新形势下乡镇党委工作面临的新情况、新挑战
坚持用时代发展的要求审视自己，以改革的精神加强和完善自己，是我们党始终保持马克思主义政党本色、永不脱离群众和具有蓬勃活力的根本保证。要加强和改进乡镇党委的工作，努力把乡镇党委建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，就必须准确把握乡镇在党和国家工作大局中所处的地位，充分汲取乡镇党建实践中创造的成功经验，不断推进乡镇党委履行职能方式的转变，全面提高乡镇党委的执政能力和领导水平。
改革开放以来，农村面貌发生了巨大变化，特别是近些年来农村综合改革的不断深入，农村政治、经济、社会关系已经并仍在发生着深刻的变化，对乡镇党的工作带来了冲击和挑战：
首先，农村经济社会关系更加复杂。随着市场经济的迅速发展，特别是农村出现了大量的新型经济组织。这些新型经济组织主要有三种类型：一是由农民作为投资主体，遍布乡村的数量众多的个体私营经济组织；二是对传统集体经济组织进行改造后，形成的股份合作制经济组织；三是适应市场发展需要，为提高农民组织化程度和进入市场的能力，由农民自发组织成立的农民专业合作经济组织。这些新型经济组织中，成员之间的利益诉求基本趋同，利益联结程度比较紧密，有的甚至超出了与传统的以地域为划分界限的农村党政组织之间的关系。这些新的经济社会利益主体的大量出现，使农村的经济社会关系,特别是利益关系发生了很大变化，农民群众更多地依托新型经济组织来实现、维护、发展自己的利益，对基层党组织的依赖程度降低。计划经济条件下形成的，具有政治、经济与社会三位一体功能的特殊管理体制，即乡村党组织实施一元化领导的“单位制”逐步弱化，基层党组织长期拥有的权力资源，即对经济、社会资源的直接支配权逐步由市场机制取代，基层党组织对行政事务、经济事务、社会事务的管理和控制相对减弱，传统上以基层党政组织网络为核心的社会基层组织格局已经松动。这些都对乡镇党委的领导核心地位提出了新的挑战。
其次，农民群众利益诉求日益多样。改革开放特别是建立社会主义市场经济体制，农民群众的利益诉求与以往相比有了质的变化。这种变化突出体现在三个方面：第一，农民的利益需求趋向全面。他们不再满足于吃饭穿衣，而是要求过上更加富裕、幸福的小康生活，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。他们不仅要求物质上的利益，也要求政治上、社会上和精神文化上的利益。第二，农民实现自身利益的方式、渠道趋向多样。随着农村社会阶层的分化和重组，改变了农民群众对农村基层党组织在政治、经济、社会生活上全方位的传统依附或依赖关系，农村群众可以选择不同方式、不同渠道来实现自身的经济利益、政治利益和精神文化利益。第三，农民越来越懂得如何运用民主的、法律的手段来维护自身的权益。随着农村基层民主政治建设的推进和农村改革发展步伐的加快，农民群众的民主热情普遍高涨，民主法制意识逐步增强，自治能力明显提高，运用民主权利和法律手段维护经济利益的要求越来越强烈。他们更加关注农村事务，关注自己的切身利益。他们要求基层干部办事讲公开，决策有程序，管理有章法，监督有效果，自己的事自己定，自己的事自己管，大家的事大家办。农民利益诉求的日益多样，对乡镇党委如何有效履行职责、提高执政能力，更好地实现、维护和发展农民群众的根本利益提出了新的挑战。
第三，一些党员的思想和行动趋于功利。随着市场价值观念向农村扩散，对农村党员的思想和价值观产生了冲击。党员在听从组织召唤，讲求奉献、服务他人的同时，也要求党组织为自己提供切实有效的帮助，通过合法正当的手段实现自身的利益。应该说，拥有这些想法和愿望的党员占大多数，应该采取切实有效的措施，帮助他们实现自己的愿望。但受市场价值观念的冲击，一些党员的价值选择出现困惑，共产主义理想信念产生动摇；价值取向趋于个人利益，将经济活动中的等价交换原则带入政治领域，价值判断出现失误，不讲奉献讲索取，不讲为人民服务讲为自己服务，丧失了党员的标准和意识。在社会主义市场经济体制不断完善的新时期，如何科学地评判农村党员的先进性，有效地加强党员队伍的教育管理，在农村各个领域和各项工作中充分发挥党员的先锋模范作用，是农村基层党组织需要认真思考、解决的问题。
第四，农村社会生活方式更加自主。改革开放的不断深入带来城乡之间的交流日益频繁，农村与外界的接触和联系越来越广泛，农村社会已经摆脱了过去封闭、保守的落后状况，人们的思想观念、行为方式、生活习性等都在发生着深刻的变化。这种变化体现在农村社会生活的方方面面，比如：农民的择业观念发生了重大变化，他们不愿固守在仅有的一点土地上，外出谋求致富和发展的人数越来越多。这一方面有利于提高农民素质，增加农民收入，但同时也造成了农村人才的大量流失，对农村的人才建设和改革发展带来了不利影响。再比如，在追求物质利益的同时，农民群众更加注重生活质量和生活水平的提高，过去“日出而作、日落而息”的生产生活方式已经发生改变，越来越多的农民在生产工作之余，积极地参加科学技术培训，开展健康的文化活动，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。同时，伴随着农村社会生活方式的自主，封建主义、资本主义的腐朽思想开始陈渣泛起，家族派性问题有所抬头，黄赌毒现象不断出现。这些都对乡镇党委如何加强思想政治领导，加强对农民的教育，弘扬社会主义先进文化，净化农民生产生活环境，提出了新的挑战。
第五，党的领导方式走向民主法治。建设社会主义法治国家已成为党执政的基本方略。要求基层党组织必须正确处理好党的领导与发扬民主、依法办事三者的关系，改变行政的、命令的领导方式和领导手段，更多地运用法治的方式、民主的方式、群众参与的方式动员和组织群众做好各项工作。与此同时，在党的基层组织建设、特别是干部人事制度中，逐步引入了竞争机制，比如对干部公开选拔、竞争上岗、任前公示，实行对干部的民主评议和年度考核制度等，扩大了群众参与的程度。这对于基层党组织更好地提高执政能力，密切与群众的关系，巩固党在农村的执政基础，有着积极的意义。随着农村民主政治建设的推进，农民群众的民主热情越来越高，要求越来越多，如何更加充分有效地贯彻落实党的依法治国方略，运用民主的、法治的手段来加强对农村事务的领导、组织和推动，给乡镇党委提出了新的更高的要求。
受上述因素的影响，一些乡镇党委对自身的职能和履行职能的方式产生了困惑，出现了上级党组织脱离基层党组织、基层党组织脱离党员、党组织和党员干部脱离群众的现象。如任其发展，将会弱化基层党组织的凝聚力、战斗力，影响党在农村的执政基础。因此，乡镇党委必须适应新的变化，明确新形势下的职能与任务，积极探索新的履行职能的方式方法，充分有效地发挥领导核心作用。
二、乡镇党委建设中亟待解决的问题
客观地分析在乡镇党委建设中存在的问题及其原因，找出制约乡镇党委履行职能、发挥作用的症结所在，才能不断开创工作的新局面。从工作实践和我们调研的情况看，乡镇党委工作总体上呈现不断加强的态势，但也确实存在许多亟待解决的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇党委职能及履职方式需要转变
新形势下，农村基层党组织所处的环境、担负的任务、工作的条件以及自身状况都发生了重大变化。面对这些变化，乡镇党委出现了职能不清晰、工作不到位的问题，为党员服务、为农民服务的意识不强，维护农民合法权益的手段单一，工作重心放在了发展经济、增加财税收入上。因而，带来了一些不和谐的问题,一些乡镇对农民的培训教育投入力量不足，缺乏针对性、系统性、科学性，相当一部分农民发展经济、增收致富的本领不强，就业能力不高。农村社会事业发展缓慢，基础设施建设和教育、科技、文化、卫生等社会事业发展相对滞后的局面没有得到根本改变。这些问题，虽然并不都是乡镇造成的，但与各级党组织服务帮助群众不够、没有把工作重心转移到为民谋利益上来有很大关系，这与科学发展观和构建和谐村镇的要求是不相符的。
在履行职能的方式上，计划经济体制下，党对政治、经济、社会事务实行一元化领导，乡镇党委、政府掌管着农村的政权资源和社会资源，农民群众的生产生活高度依赖于基层党组织，因而乡镇党组织对村级组织和农民群众的领导方式、工作方法基本上采取的是行政命令、直接指挥。随着社会主义市场经济的发展和完善，农民群众逐步成为市场的主体，对基层党组织的依赖程度大大降低，按照民主的、法治的、市场的手段来治理农村社会，已是大势所趋。
从乡镇党组织对村级组织的关系看，乡镇党组织仍没有摆脱传统的领导方式、工作方法，自觉不自觉地把基层当作执行任务的工具，有时工作方法比较简单，运用法治手段、民主手段、市场手段履行职能不够，特别是对村级组织提供服务不够。从乡镇党组织与党员干部队伍的关系看，乡镇党组织更多地习惯于给他们提要求、派任务，而对党员干部的需求关心、关注不够，对他们完成工作、发挥作用提供支持和帮助不够，新形势下，乡镇党组织如何切实转变领导方式和工作方法，从全面干涉的管理型工作方式向服务帮助的服务型工作方式转变，需要我们认真研究和改进，需要有一个渐进的过程。
（二）体制性障碍比较突出
这是影响党在乡镇建设中发挥作用的根本问题。当前，体制性障碍主要表现在三个方面：
1．行政管理体制存在弊端。这种弊端突出表现在两个方面。一方面，乡镇机构设置不够合理。乡镇区域内的事无论巨细，都需要乡镇负责。于是造成了乡镇的机构越来越庞杂，管了一些不该管、管不了、管不好的事情，结果造成工作中有时费力不讨好、群众不买账。同时，在乡镇机构设置上，缺乏因地制宜根据地区实际需要设置机构和人员。目前各乡镇基本上采取统一的既定模式，内设机构和编制都差不多，出现了苦乐不均、人浮于事等现象。另一方面，乡镇职责与权力不匹配。随着机构改革的继续推进，具有审批、执法等权力的部门基本上实行了垂直管理，条块分割问题日益突出，乡镇作为一级政权组织的权力相当有限。但乡镇的职责却没有因此而减少，相反随着经济社会的发展而呈增加的趋势。由于职责与权力不匹配，乡镇在开展工作中有时感到无从下手，处于上级不认账、群众不满意的两难境地。
2．财政体制存在弊端。财政是政权组织赖以存在和运转的基本要素。一级政权组织必须有一级财政支撑。我国多级政权组织中，唯独乡镇缺乏独立的财政支撑。乡镇财政是在人民公社体制废除后建立乡镇人民政府时开始设立的。目前乡镇的财政体制实行分税制，这是计划经济向市场经济过渡时期的一种特殊的财政制度。正是由于这种财政制度，导致乡镇大力招商引资，发展以增加税收为目的的“财税经济”，以保证乡镇的“人吃马喂”和正常运转，对发展以增加农民收入为目的的“富民经济”重视不够，有时甚至出现与民争利的现象，影响乡镇党组织在农民群众中的威信与形象。
3．干部人事管理体制存在弊端。干部人事制度是影响乡镇干部积极性的重要因素，也是制约乡镇有效履行职能、发挥作用的关键。目前，区县、乡镇之间主要是一种“压力型体制”，存在对乡镇干部的考评指标不科学，考评导向不正确。这几年尽管各级都注意了这个问题，按照科学的发展观的要求对乡镇干部进行管理和考评，但问题还没有得到彻底解决。有些地方还过多注重经济指标的考核，用完成GDP指标、财政收入、税收指标等来衡量政绩，把乡镇发展经济的绩效与干部的待遇、奖惩和提拔、使用挂钩。由于区县一级有对乡镇领导干部的任免权，这些任务及其指标的主要评价、考核方式往往采取“一票否决制”，这在无形中形成了一种自上而下的压力。面对压力，乡镇干部不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，没有更多的时间和精力干一些本地群众迫切需要解决的问题。
（三）乡镇党委的作用与人民群众的利益结合不够紧密
市场经济条件下，乡镇党委和群众的利益关系有着特定的结合方式和联系途径。基层党组织不再是生产经营的主体，党组织与群众利益连接的链条发生变化，在新的形势下，乡镇党委如何联系群众成为一个十分尖锐的问题。面对新形势，一些党组织研究、解决在社会主义市场经济条件下实现、维护、发展人民群众利益的途径和方式不够，工作结合不紧。比如在推进“两新组织”上，一些乡镇党委发挥主体作用不够，往往要求村一级的比较多，发挥乡镇党委统揽全局、协调各方的作用，建立健全有利于推进“两新组织”的工作机制不足。对“两新组织”调查研究不深入，对推进“两新组织”中的矛盾和问题认识不足，结合本乡镇实际，研究制定有关鼓励农村经济制度、经济组织创新的具体措施不多。总结经验，宣传典型，充分发挥典型的示范、带动作用不够。在工作作风上，一些领导干部不够深入，不能保持同人民群众的密切联系，不能踏踏实实地为群众办实事、解难题，有的脱离基层、脱离群众、脱离实际，对群众的困难和疾苦不了解，很难代表广大群众的根本利益和现实利益。在党建工作创新上，一些乡镇党委的职责任务与经济社会发展和农民群众的利益脱节，工作方式与农村社会基层组织管理体制、治理模式和农民群众的利益实现方式脱节，党组织的自身建设与担负的职责任务、党员队伍的变化和要求脱节。特别是在工业化、城市化过程中，土地利益关系问题更加突出，党组织如何建立与社会主义市场经济发展和民主政治进程相适应的新的结合方式和联系途径，研究探索得不够。这些问题，说到底是党组织还没有找到在新的形势下发挥作用与实现人民群众利益的结合点。
（四）党与政权组织之间的关系不够协调顺畅
乡镇政权组织主要由乡镇人民代表大会、乡镇党委和乡镇人民政府组成。另外，各乡镇还设立了乡镇纪律检查委员会、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。乡镇政权组织虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个“五脏俱全”的政权构架，乡镇政权的构架和权力分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下“同构”，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的“交往”对应和相接。单从法律或制度设计而言，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项工作任务。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会的工作。乡镇党委，是乡镇行政辖区内各种组织和各项工作的领导核心，主要是政治、思想和组织领导。然而，从现实情况看，乡镇党委权力较大，居于乡镇机构的首位；乡镇政府不但机构设置庞大，而且功能最多；乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记习惯地称之为“一把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构，乡镇党委事实上成为乡镇政权组织的代言人。这种状况的必然结果是，乡镇党委自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体，党政不分、以党代政的现象也就不可能避免的出现。乡镇政府从乡镇人大的执行机构蜕变为乡镇党委的执行机构，而乡镇人大也事实上成为乡镇党委的附属机构。这种状况表面上看，似乎有利于乡镇党委发挥领导核心作用。其实不然。一方面，乡镇党委的权力过大，相对应职责与压力也过大，被大量的行政事务缠身，必然影响对重大问题、重大决策的研究思考。另一方面，不利于调动其它政权组织的积极性、主动性和创造性，容易使乡镇党委成为农村各种矛盾和问题漩涡的中心。
（五）干部队伍的整体素质需要提高
党在乡镇建设中遇到的问题，除了体制、机制、制度问题外，干部的素质问题也不能回避。通过近些年的努力，乡镇干部队伍的整体素质正在逐步提高，但由于干部来源、编制限制、教育培训不够等因素的影响，乡镇干部整体素质仍不够高，特别是与全面建设小康社会、统筹城乡发展和社会主义新农村建设的要求相比，还有不小差距。一些乡镇干部思想观念保守，创新能力不强，理论水平和政策水平不高，民主法制意识淡薄，缺乏带领农民增收致富的能力和宣传群众、组织群众、服务群众的本领。
总之，乡镇党委在农村工作中的作用是举足轻重的，同样，乡镇党委建设中的问题也比较突出，我们必须高度重视乡镇建设，正视存在的问题，大力推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变。只有这样，才能不断巩固农村基层党组织的执政地位，发挥乡镇在“三农”工作中的作用。
三、推进乡镇党委职能及履行职能方式转变的几点思考
（一）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须明确新形势下乡镇党委的职能与任务
面对新的任务和挑战，近些年来，不少乡镇党委不断解放思想、与时俱进，紧紧围绕农村改革发展稳定的中心任务和促进农民增收的主线，在转变职能和履行职能方式上进行了大量的实践和探索，创造了许多鲜活的经验，为加强乡镇建设，使之更好地为农民谋利益提供了十分有益的借鉴。认真总结乡镇实践探索的经验，我们感到，在全面建设小康社会、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新形势下，乡镇党委要更好地为农民谋利益，必须从以下几个方面有效发挥职能作用：
1．实施政治领导。认真贯彻执行党的路线方针政策和上级组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议，严格按照法律法规办事；领导乡镇党政机关和群众组织，支持、保证、指导、监督这些机关和组织按照国家法律法规及各自章程充分行使职权，特别是调控乡镇政府充分履行“加强公共管理、提供公共服务”等职能，并做好与上级有关部门的协调工作；按照干部管理权限，负责对干部的培养选拔、培训教育、管理监督和激励约束工作。
2．加强宏观管理。乡镇党委要适应社会主义经济体制的要求和农村经济结构、运行方式的变化，在管理上要从以行政命令、微观管理为主向以行政指导、宏观管理为主转变。在实践中，要根据国家产业发展政策、市场需求以及本地产业发展优势，科学制订本乡镇经济社会发展规划，因地制宜地提出本乡镇产业结构、发展速度和经济效益的总体目标，明确具体的发展落实措施。同时，在经济发展过程中，要正确处理好经济规模与经济结构、经济数量与经济质量、经济发展速度与经济效益及社会全面发展的关系，有效地对本地经济社会发展实行宏观调控，确保经济社会持续、健康、协调发展。
3．推动农村改革发展。领导、组织、推动农村经济政治体制改革，明晰农村集体经济产权，培育发展新型农村经济组织，建立与城市社会保障体系相衔接的农村社会保障体系，形成协调顺畅、运转有序的农村组织构架；研究制定区域发展规划，营造良好的区域发展环境，运用法治的、市场的手段推动区域经济发展，切实加快社会主义和谐新农村建设。
4．促进农村社会进步。领导本乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
5．提供社会公共服务。要树立“为政就是服务”的民本理念，工作方式要由“管理型”向“服务型”转变，发挥好公共服务的职能。要围绕创造良好的生产生活环境，为农民提供政策、科技、信息、法律、文化等服务；要围绕“老有所养、病有所医、贫有所靠”，建立健全农村社会保障服务，重点建立农村养老保障、医疗保险和失地农民、贫困农民生活保障体系；要围绕提高服务质量，大力发展专业协会、互助协会、科技协会等农村社会中介组织，使之承担相应的社会职能，为农民群众提供全面、高效、优质的服务；要围绕夯实农村经济社会发展基础，大力加强农村基础设施建设，重点加强公路、水利、信息网络、教育设施及村容村貌等方面的建设。
6．加强基层组织建设。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是推进社会主义新农村建设的基本保障。乡镇党委自身要切实加强执政能力建设，重点提升八种能力，即：审时度势的能力、学习创新的能力、领导发展的能力、科学决策的能力、依法行政的能力、执行落实的能力、为民服务的能力、修身从政的能力。同时，大力探索农村基层党组织组织设置方式，使党组织与农民群众结合得更加紧密，更适宜于农村经济社会发展。要切实抓好农村党支部建设，加强对农村党员特别是流动党员、无职党员的教育管理，纯洁党员队伍，提高党员素质，永葆党的先进性。乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
7．实现农民利益。坚持立党为公、执政为民，实现、维护、发展好农民群众的根本利益，维护农民合法权益，推动农民经济合作，促进农民增收致富，帮助农民解决困难，满足农民精神文化需求，建立完善农村社会保障体系，不断提高农民的生活质量和水平。
8．维护农村稳定。充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，运用各种行之有效的手段，及时有效地化解新形势下人民内部矛盾，密切党群、干群关系，团结和带领群众一心一意谋发展、增收致富奔小康。
按照上述乡镇的主要职能，新形势下乡镇党委要重点完成好以下任务：
一是加强乡镇的自身建设，主要包括思想建设、政治建设、理论建设、组织建设、作风建设等五个方面，努力创建“五个好”乡镇党委；
二是抓好村级组织建设，深化“五个好”村党组织创建活动，协调和规范村“两委”关系，建立村党组织领导下的村民自治机制；
三是营造良好的区域发展环境，加强基础设施建设，优化政策、服务、法制、市场、人文环境，增强服务意识，改进工作作风，提高办事效率；
四是促进农民增收致富，拓宽农民增收渠道，增强农民就业能力，提高农民组织化程度；
五是健全农村社会保障体系，继续推进农民养老保险、合作医疗、大病统筹等工作，加快农民的市民化进程；
六是加强人才队伍建设。认真贯彻党管人才原则，落实科学发展观和科学人才观，围绕农村经济社会的全面发展和社会主义新农村建设，从经济发展战略和市场客观需求的实际着眼，加强引导，创新平台，完善体系，大力开发乡土人才，积极引进适合本地产业发展的人才。
七是加强农民素质教育。农民素质的高低，在很大程度上影响着社会主义新农村建设的进程。因此，乡镇党委要切实强化抓农民素质教育的意识，瞄准农民的知识需求，加大财力、物力、人力投入，采取多种形之有效的方式，对农民进行思想政治、科学文化、实用技术、法律等方面的教育，切实提高农民素质。
八是积极化解农村矛盾，认真落实党在农村的各项政策，健全并落实矛盾排查调处制度，切实做好农民来信来访工作，理顺群众情绪，密切党群干群关系，维护农村社会稳定。
（二）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须全面推进乡镇综合管理体制改革
推进改革是解决党在乡镇建设中存在的问题，充分发挥乡镇作用的根本出路。乡镇综合管理体制改革的关键是如何让乡镇一级切实转变职能。为此，必须坚持以民为本的思想，统筹考虑，系统推进。
1．乡镇综合管理体制改革的目标。全方位推进乡镇综合管理体制改革的目标是要建立责权统一、运转顺畅、精简高效、符合民意的新型乡镇政权体系。这个目标包含了四个基本条件：一是责权统一。乡镇政权组织的责任与权力必须对等，不能有权无责，也不能有责无权。要赋予乡镇必要的行政执法权力，消减乡镇无限的责任。二是运转顺畅。乡镇的各项工作制度和管理制度健全，领导机制和运行机制完善，政权体系的各个组织各负其责、分工合作。三是精简高效。乡镇的机构与人员适应乡镇职能的需要，机构设置合理，干部队伍素质较高，能够高效率地完成各项工作。四是符合民意。乡镇能够按照群众的需求和意愿开展工作，自觉地实现、维护、发展好农民群众的根本利益。
2．乡镇综合管理体制改革的原则。全方位推进乡镇综合管理体制改革应该遵循以下原则：（1）因地制宜。根据乡镇实际，积极稳妥地推进改革，既不能搞一哄而上，也不能搞一刀切。做到什么地方需要改就改什么，什么时机恰当就什么时候改，什么方式管用就用什么方式，确保改革的预期效果。（2）以民为本。改革必须有利于乡镇更好地为农民服务，组织农民加强合作，帮助农民增收致富，保护农民合法权益，使农民群众更加充分地享受改革发展的成果。（3）有利执政。改革要有利于转变乡镇职能，密切与群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础。（4）保持稳定。在改革的过程中，认真处理好各种矛盾和问题，妥善地安排精简下来的乡镇干部，充分调动各方面的积极性，保证乡镇各项事业的全面、协调、可持续发展。
3．乡镇综合管理体制改革的重点。要以科学的发展观为指导，努力实现六个“根本性转变”：一是乡镇党委思想和行动必须实现从以“自我服务”为主向以“为民服务”为主的根本性转变，自觉地坚持以人为本、执政为民，实现、维护和发展好农民群众的根本利益。二是乡镇党政组织的职能必须实现从以直接抓经济发展为主、自身作为市场主体向以组织农民合作为主、引导农民成为市场主体的根本性转变，真正从市场主体的位置上退出来，把精力更多地用在组织农民加强合作、帮助农民进入市场、实现增收致富上来。三是乡镇的行政管理体制必须实现从掌管一切、机构庞杂向因需设置、精干高效的根本性转变，自觉地把发展经济让位于企业，把市场化服务推向社会中介组织，更多地承担起社会管理和公共服务的职能，保证乡镇精干高效、有序运转。四是乡镇的财政体制必须实现从分税制向将乡镇纳入公共财政范畴的根本性转变，使乡镇从沉重的财政压力下解脱出来，真正把实现和维护农民的利益作为工作的出发点和落脚点，大力推动“富民经济”的发展，满足农民群众日益增长的物质文化生活需要。五是乡镇干部人事制度必须实现从“压力型的职务管理模式”向“能动型的职责管理模式”的根本性转变，确立以职责管理为中心的能动型模式，引导乡镇党政组织和干部更好地以农民利益为工作的导航标，坚持执政为民，时刻心系群众，为农民群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，落实和体现“三个代表”重要思想的要求。六是乡镇的工作环境必须实现从责权不匹配、被动执行上级指令的高压环境到责权统一、主动结合实际开展工作的宽松环境的根本性转变，为乡镇创造宽松的工作环境，让乡镇把更多的精力用在谋划区域统筹发展、促进农民增收致富上来。
4．党进行乡镇综合管理体制改革的措施。应努力抓好三个方面的工作：一是要切实统一思想，增强各级组织和广大干部推进乡镇综合管理体制改革的自觉性。按照民本的思想全方位推进乡镇综合管理体制改革，是贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是实现城乡统筹发展的迫切需要，是建立责权统一、精干高效的乡镇政权体系的治本之策，也是落实科学的发展观，实现农村长治久安的基础措施。要充分认识推进乡镇综合管理体制改革的重要性和必要性，自觉地投身到这场改革中来，成为支持改革、推动改革的积极力量。二是要进一步加强调查研究，积极开展试点工作。全方位推进乡镇综合管理体制改革，不能期望一蹴而就，要认真开展调查研究，了解掌握乡镇的基本现状，认真分析存在的问题及其原因，制定相应的对策措施。要坚持因地制宜、分步实施，先行开展试点工作。三是要切实加强理论研究，为全方位推进乡镇综合管理体制改革提供有效指导。围绕乡镇政权组织的设置及其关系问题，乡镇的功能定位问题，乡镇财税体制改革问题等加强研究，为推进乡镇综合管理体制改革提供理论支撑。
（三）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须切实提高乡镇党委的执政能力
1．在实践中增强“五种能力”。按照十六大提出的加强执政能力建设的“五种能力”要求，把理论与实践紧密结合起来，推动乡镇党委执政水平的不断提高。一是将科学判断形势的能力体现于贯彻党的大政方针的实践之中，始终保持正确的执政方向。二是将驾驭市场经济的能力体现于发展区域经济的实践之中，不断夯实乡镇党委执政的物质基础。要研究制定中长期的区域发展规划，明确乡镇的发展方向。切实转变职能，加强社会管理和公共服务，营造良好的区域发展环境。积极推动集体经济产权制度改革，把乡镇党委从抓具体的经济事务中解脱出来。三是将应对复杂局面的能力体现于解决新形势下人民内部矛盾的实践之中，努力维护农村社会稳定。要发挥基层党组织的思想政治优势、组织优势和密切联系群众优势，做好群众的思想政治工作，理顺农民情绪。健全并落实农村矛盾排查调处制度，把矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。四是将依法执政的能力体现于农村基层民主法治建设的实践之中，积极推进农村民主政治进程。要加强法制宣传和普及工作，增强基层干部的法治意识，提高他们依法办事的能力。加强以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的基层民主政治建设，不断扩大农村基层民主。五是将总揽全局的能力体现于协调农村各种组织关系的实践之中，切实提高乡镇党委的执政效能。要加强对乡镇政府和群团组织以及村级组织的领导，支持和保证他们依照法律法规和各自章程履行各自职责。协调好上级部门驻乡镇单位的关系，共同为区域发展发挥作用、贡献力量。
2．积极推进党内民主。要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，疏通和拓宽党内民主渠道，切实保障农村党员的民主权利。要逐步推行党务公开，对党组织年度工作计划、提拔使用干部、发展党员等情况实行公示，提前征求党员意见，使党员更好地了解和参与党内事务，调动党员的积极性、主动性和创造性。要完善“两推一选”等农村党内选举制度，开展乡镇党委的党代表常任制试点工作，探索党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的途径和方式，推进农村基层组织制度的创新。要探索建立党内民主与农村基层民主有效衔接的工作机制，坚持村级重大事项决策前在党内通报、征求党员意见的做法，更加充分地发挥党员在农村各项事务中的模范带头作用。
3．大力加强干部队伍建设。大力加强乡镇机关干部队伍、村级干部队伍和乡村后备人才队伍建设，不断提高他们的整体素质和服务群众的本领，充分发挥他们在“三农”工作中的骨干作用。在加强干部队伍建设中，要突出抓好五个方面：一是落实“三真”要求，满腔热诚地关心、支持基层干部开展工作，建立健全农村基层干部队伍建设的长效工作机制。二是拓宽选人渠道，引入市场机制，扩大群众参与程度，通过多种办法选人用人，不断优化队伍结构；三是强化培训教育，坚持分类指导、按需培训的原则，针对不同对象的实际需要安排适当的内容和方式，切实增强培训的针对性、实效性；四是建立健全有效的激励机制，从思想、工作、生活、待遇等多方面加强关心和帮助，激发他们的内在活力与潜能；五是健全完善科学的考评机制，全面系统、客观真实地评价干部党员的业绩与作用，形成有利于事业发展和个人进步的正确用人导向。
4．真诚服务农村党员。坚持需求出发、服务入手，尊重党员在政治、经济、精神、文化上的各种现实需求，把教育、管理、监督党员与帮助、支持、维护党员有机结合起来，寓管理教育于服务之中，激发党员的进取精神。要关心、爱护党员，真心诚意地为党员服务，通过建立并落实建国前老党员生活补贴、定期慰问年老体弱党员、领导干部联系困难党员、党组织帮助党员就业等制度，帮助党员解决生产生活中的困难和问题。要为党员发挥先锋模范作用搭建平台、创造条件，继续深入开展党员带头致富、党员责任区、党员致富示范基地、无职务党员设岗定责、党员联系贫困户、党员服务队等行之有效的活动，把党员组织起来在农村各个领域、各个岗位发挥先锋模范作用，充分体现先进性。要健全完善农村基层党组织的生活制度，保证农村党员的正常组织生活，加强农村党员实用技术、职业技能、民主法制等方面的培训教育，认真开展农村党员民主评议工作，做好发展农村党员工作，确保农村党员队伍的先进性。
5．努力建设学习型乡镇。一是树立新的学习理念。领导干部必须带头转变观念，树立学习是生存和发展需要的理念，终身学习的理念，在工作中学习、在学习中创新、在创新中发展的理念。根据岗位职责和工作任务提出学习要求，使学习的作用从注重知识的积累向更加注重提高思维能力和创新能力转变。二是确立开放互动的学习形式。使乡镇干部不再是只重视已有的知识，而是高度重视知识的发展和更新；不但要学业务，也要学政治、经济、法律，学现代科技知识、市场经济知识、业务新技术、管理新理论等。在开放的基础上实现乡镇内部同外部在学习上充分的互相促进，把学习纳入工作和生活，使之相互促进。三是搭建促进学习的平台。完善党委理论中心组这个学习载体。努力构建学习型科室，形成由点到面、整体推进的工作格局。建好乡镇图书馆或阅览室，培育浓厚的学习风气。四是健全完善学习制度。建立健全包括党委理论中心组学习制度、干部学习制度、量化考核制度等，从制度和机制上保障学习的执行和落实。
（四）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须深入推进党建工作创新
1．组织农民致富，引领农民发展专业合作经济组织。要针对农民一家一户的小生产经营难以与国际国内大市场有效对接的问题，强化基层党组织的组织经济功能，大力培育发展农民专业合作经济组织，帮助农民组织起来进入市场、增收致富。凡是有一定产业规模的地区，党组织要研究制定有关政策、措施，组织、发动党员干部发挥带头示范作用，采取有效办法发育、组建各种符合需要的农民专业合作经济组织，引导和帮助农民加强经济合作。对已经建立起来的农民专业合作经济组织，要帮助他们加强制度建设，规范内部管理，形成公平、合理的利益分享机制，调动和保护好农民加强经济合作的积极性、主动性，切实提高合作组织的运行质量，带动更多的农户加入合作经济组织。对合作内容相同或相关联的农民专业合作经济组织，党组织要主动帮助他们加强横向和纵向整合，不断扩大农民专业合作经济组织的规模，增强市场竞争能力，提高规模效益。要规范农村基层党组织与农民专业合作经济组织的关系，建立有关的工作、管理和决策制度，实现党组织的工作、作用与合作组织的管理、发展有效衔接、一致。要探索新型经济组织中党的基层组织设置方式，根据有利于新型经济组织发展、有利于巩固党的执政基础、有利于发挥党员先锋模范作用的原则，结合实际需要，因地制宜地设置党的基层组织，明确组织隶属关系，并根据新型经济组织的工作性质和特点，建立健全各项工作制度，组织开展切合实际的活动。
2．服务农民需求，帮助农民解决生产生活中的实际困难。要切实增强服务农民的意识，在协助政府做好公共服务的同时，依据有关法律和章程领导经济、行政、村民自治组织和群众团体共同增强为农民服务的功能，努力形成共同服务农民的工作机制。大力加强农民现代化素质教育，开展多种形式的就业和再就业培训，提高农民就业能力，帮助更多的农民实现非农就业。组织发动广大党员，围绕农民生产、生活、办事等方面的实际需求，通过一站式服务、党员干部全程办事代理、党组织和党员联村联户、科技致富示范活动等有效办法，帮助农民解决生产生活中的困难和问题，形成党员服务群众的长效机制。大力发育农村社会化服务体系，围绕农民生产生活的各个环节，组织党员带头创建生产营销、科技推广、信息服务、家政服务、文化服务、红白喜事等服务组织，为农民群众提供便捷、优良的服务，努力形成符合市场机制要求的服务群众的组织体系。建立扶贫帮困机制，开展党组织关爱、慰问困难群众，组织党员联系、帮助困难群众，发动村民献爱心等帮扶困难群众活动，努力使困难群众摆脱困境，走上致富之路。
3．维护农民利益，使农民更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。要引领农村各项改革，推进农村土地流转和集约经营，采取有偿转让、合作经营、土地入股等办法，实现土地的适度集约经营，提高农民经营土地的效益；推进农村集体经济产权制度改革，明晰产权、量化到人，让农民真正成为集体资产的所有者、受益者，从制度上保障农民的权益；推进农村社会管理体制改革，引入城市社区管理理念和方法，有效整合农村社区内的资源和力量，共同参与农村社会管理，推进社会主义新农村建设。积极推进农村社会保障体系建设，努力做好农村合作医疗、大病统筹、养老保险、低保以及失地失业农民的安置等工作，推进农村社会保障制度的不断健全完善。同时，要根据本乡镇经济发展状况和实际承受能力，制定出台符合农民意愿的具体惠民措施，为农民提供社会保障。畅通社情民意反映的渠道，采取公开基层干部联系电话、设立热线电话和信箱等方式，及时掌握和解决侵害农民利益的行为。要旗帜鲜明地弘扬正气，打击歪风邪气，组织发动党员、群众抵制腐朽思想和不法行为，为农民提供法律援助和组织声援。
4．尊重农民权利，领导支持农民依法当家作主。坚持按照“加强党的领导、支持人民群众当家作主和依法治国相统一”的要求，进一步健全完善村党组织领导的村民自治机制，组织农民管理好自己的事务。要尊重农民的决策权，健全完善村级事务决策程序，定期召开村民代表会议，严格执行决策前后的每个环节步骤，保证民主决策的规范、公开，真正做到让农民决定自己的事情。要尊重农民的知情权，坚持和落实村务公开制度，规范村务公开的范围、内容、程序与时限要求，创新公开的形式，切实增强村务公开的真实性和透明度，真正做到让农民知实情。要尊重农民的监督权，建立村民代表会议决策执行情况反馈、村委会定期向村民报告工作、村民理财监督、民主评议村干部等制度，使村干部的工作行为和村政事务真正置于全体村民的监督之下。要尊重农民的参与权，坚持农民对农村事务管理的主体地位，认真抓好村民自治章程的实施，定期开展村民遵章违章评议活动，把评议结果与村内的评先评优以及有关村民福利待遇挂钩，切实发挥村民自治章程作用，努力实现村民的自我教育、自我管理和自我监督。
中共凉州区委政策研究室 张光爱
乡镇党委在农村各种组织中发挥领导核心作用。是党在农村的全部工作和战斗力的基础，处在巩固党在农村的执政地位、永葆党的先进性和凝聚力的前沿和关口。乡镇党委工作在推进农业产业化、农村工业化、城市化进程中的重要性日益突出。从落实统筹城乡发展的要求看，乡镇党委既要发挥领导职能，同时也是各项政策措施的落实主体，承担着按照科学发展观的要求，推进城市化进程和保障农民利益的双重责任；从富裕农民的角度看，农民致富渠道和实现方式发生了很大变化，村域范围内农民致富的渠道变窄，而乡镇在促进农民增收过程中发挥的作用越来越明显；从维护稳定的角度看，由于体制等原因，村干部和农民的矛盾越来越直接，乡镇党委已成为维护农村稳定的最重要环节；从推进村级组织建设看，乡镇处于区、乡、村的中间环节，发挥着承上启下的作用，村级组织资源的调配、整合以及村级班子的建设，要靠乡镇党委来带动。在新形势下，要实现建设社会主义新农村战略目标关键在于加强党和改善的领导。但随着依法治国战略的实施和农村民主政治建设的推进，特别是农村综合改革的不断深入，农民生产、生活方式正在发生深刻的变化，在很大程度上给基层党组织的影响力和控制力带来了挑战。乡镇党委的职能、任务、履职方式也随着发生了变化。
一、新形势下乡镇党委工作面临的新情况、新挑战
坚持用时代发展的要求审视自己，以改革的精神加强和完善自己，是我们党始终保持马克思主义政党本色、永不脱离群众和具有蓬勃活力的根本保证。要加强和改进乡镇党委的工作，努力把乡镇党委建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，就必须准确把握乡镇在党和国家工作大局中所处的地位，充分汲取乡镇党建实践中创造的成功经验，不断推进乡镇党委履行职能方式的转变，全面提高乡镇党委的执政能力和领导水平。
改革开放以来，农村面貌发生了巨大变化，特别是近些年来农村综合改革的不断深入，农村政治、经济、社会关系已经并仍在发生着深刻的变化，对乡镇党的工作带来了冲击和挑战：
首先，农村经济社会关系更加复杂。随着市场经济的迅速发展，特别是农村出现了大量的新型经济组织。这些新型经济组织主要有三种类型：一是由农民作为投资主体，遍布乡村的数量众多的个体私营经济组织；二是对传统集体经济组织进行改造后，形成的股份合作制经济组织；三是适应市场发展需要，为提高农民组织化程度和进入市场的能力，由农民自发组织成立的农民专业合作经济组织。这些新型经济组织中，成员之间的利益诉求基本趋同，利益联结程度比较紧密，有的甚至超出了与传统的以地域为划分界限的农村党政组织之间的关系。这些新的经济社会利益主体的大量出现，使农村的经济社会关系,特别是利益关系发生了很大变化，农民群众更多地依托新型经济组织来实现、维护、发展自己的利益，对基层党组织的依赖程度降低。计划经济条件下形成的，具有政治、经济与社会三位一体功能的特殊管理体制，即乡村党组织实施一元化领导的“单位制”逐步弱化，基层党组织长期拥有的权力资源，即对经济、社会资源的直接支配权逐步由市场机制取代，基层党组织对行政事务、经济事务、社会事务的管理和控制相对减弱，传统上以基层党政组织网络为核心的社会基层组织格局已经松动。这些都对乡镇党委的领导核心地位提出了新的挑战。
其次，农民群众利益诉求日益多样。改革开放特别是建立社会主义市场经济体制，农民群众的利益诉求与以往相比有了质的变化。这种变化突出体现在三个方面：第一，农民的利益需求趋向全面。他们不再满足于吃饭穿衣，而是要求过上更加富裕、幸福的小康生活，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。他们不仅要求物质上的利益，也要求政治上、社会上和精神文化上的利益。第二，农民实现自身利益的方式、渠道趋向多样。随着农村社会阶层的分化和重组，改变了农民群众对农村基层党组织在政治、经济、社会生活上全方位的传统依附或依赖关系，农村群众可以选择不同方式、不同渠道来实现自身的经济利益、政治利益和精神文化利益。第三，农民越来越懂得如何运用民主的、法律的手段来维护自身的权益。随着农村基层民主政治建设的推进和农村改革发展步伐的加快，农民群众的民主热情普遍高涨，民主法制意识逐步增强，自治能力明显提高，运用民主权利和法律手段维护经济利益的要求越来越强烈。他们更加关注农村事务，关注自己的切身利益。他们要求基层干部办事讲公开，决策有程序，管理有章法，监督有效果，自己的事自己定，自己的事自己管，大家的事大家办。农民利益诉求的日益多样，对乡镇党委如何有效履行职责、提高执政能力，更好地实现、维护和发展农民群众的根本利益提出了新的挑战。
第三，一些党员的思想和行动趋于功利。随着市场价值观念向农村扩散，对农村党员的思想和价值观产生了冲击。党员在听从组织召唤，讲求奉献、服务他人的同时，也要求党组织为自己提供切实有效的帮助，通过合法正当的手段实现自身的利益。应该说，拥有这些想法和愿望的党员占大多数，应该采取切实有效的措施，帮助他们实现自己的愿望。但受市场价值观念的冲击，一些党员的价值选择出现困惑，共产主义理想信念产生动摇；价值取向趋于个人利益，将经济活动中的等价交换原则带入政治领域，价值判断出现失误，不讲奉献讲索取，不讲为人民服务讲为自己服务，丧失了党员的标准和意识。在社会主义市场经济体制不断完善的新时期，如何科学地评判农村党员的先进性，有效地加强党员队伍的教育管理，在农村各个领域和各项工作中充分发挥党员的先锋模范作用，是农村基层党组织需要认真思考、解决的问题。
第四，农村社会生活方式更加自主。改革开放的不断深入带来城乡之间的交流日益频繁，农村与外界的接触和联系越来越广泛，农村社会已经摆脱了过去封闭、保守的落后状况，人们的思想观念、行为方式、生活习性等都在发生着深刻的变化。这种变化体现在农村社会生活的方方面面，比如：农民的择业观念发生了重大变化，他们不愿固守在仅有的一点土地上，外出谋求致富和发展的人数越来越多。这一方面有利于提高农民素质，增加农民收入，但同时也造成了农村人才的大量流失，对农村的人才建设和改革发展带来了不利影响。再比如，在追求物质利益的同时，农民群众更加注重生活质量和生活水平的提高，过去“日出而作、日落而息”的生产生活方式已经发生改变，越来越多的农民在生产工作之余，积极地参加科学技术培训，开展健康的文化活动，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。同时，伴随着农村社会生活方式的自主，封建主义、资本主义的腐朽思想开始陈渣泛起，家族派性问题有所抬头，黄赌毒现象不断出现。这些都对乡镇党委如何加强思想政治领导，加强对农民的教育，弘扬社会主义先进文化，净化农民生产生活环境，提出了新的挑战。
第五，党的领导方式走向民主法治。建设社会主义法治国家已成为党执政的基本方略。要求基层党组织必须正确处理好党的领导与发扬民主、依法办事三者的关系，改变行政的、命令的领导方式和领导手段，更多地运用法治的方式、民主的方式、群众参与的方式动员和组织群众做好各项工作。与此同时，在党的基层组织建设、特别是干部人事制度中，逐步引入了竞争机制，比如对干部公开选拔、竞争上岗、任前公示，实行对干部的民主评议和年度考核制度等，扩大了群众参与的程度。这对于基层党组织更好地提高执政能力，密切与群众的关系，巩固党在农村的执政基础，有着积极的意义。随着农村民主政治建设的推进，农民群众的民主热情越来越高，要求越来越多，如何更加充分有效地贯彻落实党的依法治国方略，运用民主的、法治的手段来加强对农村事务的领导、组织和推动，给乡镇党委提出了新的更高的要求。
受上述因素的影响，一些乡镇党委对自身的职能和履行职能的方式产生了困惑，出现了上级党组织脱离基层党组织、基层党组织脱离党员、党组织和党员干部脱离群众的现象。如任其发展，将会弱化基层党组织的凝聚力、战斗力，影响党在农村的执政基础。因此，乡镇党委必须适应新的变化，明确新形势下的职能与任务，积极探索新的履行职能的方式方法，充分有效地发挥领导核心作用。
二、乡镇党委建设中亟待解决的问题
客观地分析在乡镇党委建设中存在的问题及其原因，找出制约乡镇党委履行职能、发挥作用的症结所在，才能不断开创工作的新局面。从工作实践和我们调研的情况看，乡镇党委工作总体上呈现不断加强的态势，但也确实存在许多亟待解决的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇党委职能及履职方式需要转变
新形势下，农村基层党组织所处的环境、担负的任务、工作的条件以及自身状况都发生了重大变化。面对这些变化，乡镇党委出现了职能不清晰、工作不到位的问题，为党员服务、为农民服务的意识不强，维护农民合法权益的手段单一，工作重心放在了发展经济、增加财税收入上。因而，带来了一些不和谐的问题,一些乡镇对农民的培训教育投入力量不足，缺乏针对性、系统性、科学性，相当一部分农民发展经济、增收致富的本领不强，就业能力不高。农村社会事业发展缓慢，基础设施建设和教育、科技、文化、卫生等社会事业发展相对滞后的局面没有得到根本改变。这些问题，虽然并不都是乡镇造成的，但与各级党组织服务帮助群众不够、没有把工作重心转移到为民谋利益上来有很大关系，这与科学发展观和构建和谐村镇的要求是不相符的。
在履行职能的方式上，计划经济体制下，党对政治、经济、社会事务实行一元化领导，乡镇党委、政府掌管着农村的政权资源和社会资源，农民群众的生产生活高度依赖于基层党组织，因而乡镇党组织对村级组织和农民群众的领导方式、工作方法基本上采取的是行政命令、直接指挥。随着社会主义市场经济的发展和完善，农民群众逐步成为市场的主体，对基层党组织的依赖程度大大降低，按照民主的、法治的、市场的手段来治理农村社会，已是大势所趋。
从乡镇党组织对村级组织的关系看，乡镇党组织仍没有摆脱传统的领导方式、工作方法，自觉不自觉地把基层当作执行任务的工具，有时工作方法比较简单，运用法治手段、民主手段、市场手段履行职能不够，特别是对村级组织提供服务不够。从乡镇党组织与党员干部队伍的关系看，乡镇党组织更多地习惯于给他们提要求、派任务，而对党员干部的需求关心、关注不够，对他们完成工作、发挥作用提供支持和帮助不够，新形势下，乡镇党组织如何切实转变领导方式和工作方法，从全面干涉的管理型工作方式向服务帮助的服务型工作方式转变，需要我们认真研究和改进，需要有一个渐进的过程。
（二）体制性障碍比较突出
这是影响党在乡镇建设中发挥作用的根本问题。当前，体制性障碍主要表现在三个方面：
1．行政管理体制存在弊端。这种弊端突出表现在两个方面。一方面，乡镇机构设置不够合理。乡镇区域内的事无论巨细，都需要乡镇负责。于是造成了乡镇的机构越来越庞杂，管了一些不该管、管不了、管不好的事情，结果造成工作中有时费力不讨好、群众不买账。同时，在乡镇机构设置上，缺乏因地制宜根据地区实际需要设置机构和人员。目前各乡镇基本上采取统一的既定模式，内设机构和编制都差不多，出现了苦乐不均、人浮于事等现象。另一方面，乡镇职责与权力不匹配。随着机构改革的继续推进，具有审批、执法等权力的部门基本上实行了垂直管理，条块分割问题日益突出，乡镇作为一级政权组织的权力相当有限。但乡镇的职责却没有因此而减少，相反随着经济社会的发展而呈增加的趋势。由于职责与权力不匹配，乡镇在开展工作中有时感到无从下手，处于上级不认账、群众不满意的两难境地。
2．财政体制存在弊端。财政是政权组织赖以存在和运转的基本要素。一级政权组织必须有一级财政支撑。我国多级政权组织中，唯独乡镇缺乏独立的财政支撑。乡镇财政是在人民公社体制废除后建立乡镇人民政府时开始设立的。目前乡镇的财政体制实行分税制，这是计划经济向市场经济过渡时期的一种特殊的财政制度。正是由于这种财政制度，导致乡镇大力招商引资，发展以增加税收为目的的“财税经济”，以保证乡镇的“人吃马喂”和正常运转，对发展以增加农民收入为目的的“富民经济”重视不够，有时甚至出现与民争利的现象，影响乡镇党组织在农民群众中的威信与形象。
3．干部人事管理体制存在弊端。干部人事制度是影响乡镇干部积极性的重要因素，也是制约乡镇有效履行职能、发挥作用的关键。目前，区县、乡镇之间主要是一种“压力型体制”，存在对乡镇干部的考评指标不科学，考评导向不正确。这几年尽管各级都注意了这个问题，按照科学的发展观的要求对乡镇干部进行管理和考评，但问题还没有得到彻底解决。有些地方还过多注重经济指标的考核，用完成GDP指标、财政收入、税收指标等来衡量政绩，把乡镇发展经济的绩效与干部的待遇、奖惩和提拔、使用挂钩。由于区县一级有对乡镇领导干部的任免权，这些任务及其指标的主要评价、考核方式往往采取“一票否决制”，这在无形中形成了一种自上而下的压力。面对压力，乡镇干部不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，没有更多的时间和精力干一些本地群众迫切需要解决的问题。
（三）乡镇党委的作用与人民群众的利益结合不够紧密
市场经济条件下，乡镇党委和群众的利益关系有着特定的结合方式和联系途径。基层党组织不再是生产经营的主体，党组织与群众利益连接的链条发生变化，在新的形势下，乡镇党委如何联系群众成为一个十分尖锐的问题。面对新形势，一些党组织研究、解决在社会主义市场经济条件下实现、维护、发展人民群众利益的途径和方式不够，工作结合不紧。比如在推进“两新组织”上，一些乡镇党委发挥主体作用不够，往往要求村一级的比较多，发挥乡镇党委统揽全局、协调各方的作用，建立健全有利于推进“两新组织”的工作机制不足。对“两新组织”调查研究不深入，对推进“两新组织”中的矛盾和问题认识不足，结合本乡镇实际，研究制定有关鼓励农村经济制度、经济组织创新的具体措施不多。总结经验，宣传典型，充分发挥典型的示范、带动作用不够。在工作作风上，一些领导干部不够深入，不能保持同人民群众的密切联系，不能踏踏实实地为群众办实事、解难题，有的脱离基层、脱离群众、脱离实际，对群众的困难和疾苦不了解，很难代表广大群众的根本利益和现实利益。在党建工作创新上，一些乡镇党委的职责任务与经济社会发展和农民群众的利益脱节，工作方式与农村社会基层组织管理体制、治理模式和农民群众的利益实现方式脱节，党组织的自身建设与担负的职责任务、党员队伍的变化和要求脱节。特别是在工业化、城市化过程中，土地利益关系问题更加突出，党组织如何建立与社会主义市场经济发展和民主政治进程相适应的新的结合方式和联系途径，研究探索得不够。这些问题，说到底是党组织还没有找到在新的形势下发挥作用与实现人民群众利益的结合点。
（四）党与政权组织之间的关系不够协调顺畅
乡镇政权组织主要由乡镇人民代表大会、乡镇党委和乡镇人民政府组成。另外，各乡镇还设立了乡镇纪律检查委员会、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。乡镇政权组织虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个“五脏俱全”的政权构架，乡镇政权的构架和权力分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下“同构”，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的“交往”对应和相接。单从法律或制度设计而言，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项工作任务。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会的工作。乡镇党委，是乡镇行政辖区内各种组织和各项工作的领导核心，主要是政治、思想和组织领导。然而，从现实情况看，乡镇党委权力较大，居于乡镇机构的首位；乡镇政府不但机构设置庞大，而且功能最多；乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记习惯地称之为“一把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构，乡镇党委事实上成为乡镇政权组织的代言人。这种状况的必然结果是，乡镇党委自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体，党政不分、以党代政的现象也就不可能避免的出现。乡镇政府从乡镇人大的执行机构蜕变为乡镇党委的执行机构，而乡镇人大也事实上成为乡镇党委的附属机构。这种状况表面上看，似乎有利于乡镇党委发挥领导核心作用。其实不然。一方面，乡镇党委的权力过大，相对应职责与压力也过大，被大量的行政事务缠身，必然影响对重大问题、重大决策的研究思考。另一方面，不利于调动其它政权组织的积极性、主动性和创造性，容易使乡镇党委成为农村各种矛盾和问题漩涡的中心。
（五）干部队伍的整体素质需要提高
党在乡镇建设中遇到的问题，除了体制、机制、制度问题外，干部的素质问题也不能回避。通过近些年的努力，乡镇干部队伍的整体素质正在逐步提高，但由于干部来源、编制限制、教育培训不够等因素的影响，乡镇干部整体素质仍不够高，特别是与全面建设小康社会、统筹城乡发展和社会主义新农村建设的要求相比，还有不小差距。一些乡镇干部思想观念保守，创新能力不强，理论水平和政策水平不高，民主法制意识淡薄，缺乏带领农民增收致富的能力和宣传群众、组织群众、服务群众的本领。
总之，乡镇党委在农村工作中的作用是举足轻重的，同样，乡镇党委建设中的问题也比较突出，我们必须高度重视乡镇建设，正视存在的问题，大力推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变。只有这样，才能不断巩固农村基层党组织的执政地位，发挥乡镇在“三农”工作中的作用。
三、推进乡镇党委职能及履行职能方式转变的几点思考
（一）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须明确新形势下乡镇党委的职能与任务
面对新的任务和挑战，近些年来，不少乡镇党委不断解放思想、与时俱进，紧紧围绕农村改革发展稳定的中心任务和促进农民增收的主线，在转变职能和履行职能方式上进行了大量的实践和探索，创造了许多鲜活的经验，为加强乡镇建设，使之更好地为农民谋利益提供了十分有益的借鉴。认真总结乡镇实践探索的经验，我们感到，在全面建设小康社会、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新形势下，乡镇党委要更好地为农民谋利益，必须从以下几个方面有效发挥职能作用：
1．实施政治领导。认真贯彻执行党的路线方针政策和上级组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议，严格按照法律法规办事；领导乡镇党政机关和群众组织，支持、保证、指导、监督这些机关和组织按照国家法律法规及各自章程充分行使职权，特别是调控乡镇政府充分履行“加强公共管理、提供公共服务”等职能，并做好与上级有关部门的协调工作；按照干部管理权限，负责对干部的培养选拔、培训教育、管理监督和激励约束工作。
2．加强宏观管理。乡镇党委要适应社会主义经济体制的要求和农村经济结构、运行方式的变化，在管理上要从以行政命令、微观管理为主向以行政指导、宏观管理为主转变。在实践中，要根据国家产业发展政策、市场需求以及本地产业发展优势，科学制订本乡镇经济社会发展规划，因地制宜地提出本乡镇产业结构、发展速度和经济效益的总体目标，明确具体的发展落实措施。同时，在经济发展过程中，要正确处理好经济规模与经济结构、经济数量与经济质量、经济发展速度与经济效益及社会全面发展的关系，有效地对本地经济社会发展实行宏观调控，确保经济社会持续、健康、协调发展。
3．推动农村改革发展。领导、组织、推动农村经济政治体制改革，明晰农村集体经济产权，培育发展新型农村经济组织，建立与城市社会保障体系相衔接的农村社会保障体系，形成协调顺畅、运转有序的农村组织构架；研究制定区域发展规划，营造良好的区域发展环境，运用法治的、市场的手段推动区域经济发展，切实加快社会主义和谐新农村建设。
4．促进农村社会进步。领导本乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
5．提供社会公共服务。要树立“为政就是服务”的民本理念，工作方式要由“管理型”向“服务型”转变，发挥好公共服务的职能。要围绕创造良好的生产生活环境，为农民提供政策、科技、信息、法律、文化等服务；要围绕“老有所养、病有所医、贫有所靠”，建立健全农村社会保障服务，重点建立农村养老保障、医疗保险和失地农民、贫困农民生活保障体系；要围绕提高服务质量，大力发展专业协会、互助协会、科技协会等农村社会中介组织，使之承担相应的社会职能，为农民群众提供全面、高效、优质的服务；要围绕夯实农村经济社会发展基础，大力加强农村基础设施建设，重点加强公路、水利、信息网络、教育设施及村容村貌等方面的建设。
6．加强基层组织建设。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是推进社会主义新农村建设的基本保障。乡镇党委自身要切实加强执政能力建设，重点提升八种能力，即：审时度势的能力、学习创新的能力、领导发展的能力、科学决策的能力、依法行政的能力、执行落实的能力、为民服务的能力、修身从政的能力。同时，大力探索农村基层党组织组织设置方式，使党组织与农民群众结合得更加紧密，更适宜于农村经济社会发展。要切实抓好农村党支部建设，加强对农村党员特别是流动党员、无职党员的教育管理，纯洁党员队伍，提高党员素质，永葆党的先进性。乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
7．实现农民利益。坚持立党为公、执政为民，实现、维护、发展好农民群众的根本利益，维护农民合法权益，推动农民经济合作，促进农民增收致富，帮助农民解决困难，满足农民精神文化需求，建立完善农村社会保障体系，不断提高农民的生活质量和水平。
8．维护农村稳定。充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，运用各种行之有效的手段，及时有效地化解新形势下人民内部矛盾，密切党群、干群关系，团结和带领群众一心一意谋发展、增收致富奔小康。
按照上述乡镇的主要职能，新形势下乡镇党委要重点完成好以下任务：
一是加强乡镇的自身建设，主要包括思想建设、政治建设、理论建设、组织建设、作风建设等五个方面，努力创建“五个好”乡镇党委；
二是抓好村级组织建设，深化“五个好”村党组织创建活动，协调和规范村“两委”关系，建立村党组织领导下的村民自治机制；
三是营造良好的区域发展环境，加强基础设施建设，优化政策、服务、法制、市场、人文环境，增强服务意识，改进工作作风，提高办事效率；
四是促进农民增收致富，拓宽农民增收渠道，增强农民就业能力，提高农民组织化程度；
五是健全农村社会保障体系，继续推进农民养老保险、合作医疗、大病统筹等工作，加快农民的市民化进程；
六是加强人才队伍建设。认真贯彻党管人才原则，落实科学发展观和科学人才观，围绕农村经济社会的全面发展和社会主义新农村建设，从经济发展战略和市场客观需求的实际着眼，加强引导，创新平台，完善体系，大力开发乡土人才，积极引进适合本地产业发展的人才。
七是加强农民素质教育。农民素质的高低，在很大程度上影响着社会主义新农村建设的进程。因此，乡镇党委要切实强化抓农民素质教育的意识，瞄准农民的知识需求，加大财力、物力、人力投入，采取多种形之有效的方式，对农民进行思想政治、科学文化、实用技术、法律等方面的教育，切实提高农民素质。
八是积极化解农村矛盾，认真落实党在农村的各项政策，健全并落实矛盾排查调处制度，切实做好农民来信来访工作，理顺群众情绪，密切党群干群关系，维护农村社会稳定。
（二）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须全面推进乡镇综合管理体制改革
推进改革是解决党在乡镇建设中存在的问题，充分发挥乡镇作用的根本出路。乡镇综合管理体制改革的关键是如何让乡镇一级切实转变职能。为此，必须坚持以民为本的思想，统筹考虑，系统推进。
1．乡镇综合管理体制改革的目标。全方位推进乡镇综合管理体制改革的目标是要建立责权统一、运转顺畅、精简高效、符合民意的新型乡镇政权体系。这个目标包含了四个基本条件：一是责权统一。乡镇政权组织的责任与权力必须对等，不能有权无责，也不能有责无权。要赋予乡镇必要的行政执法权力，消减乡镇无限的责任。二是运转顺畅。乡镇的各项工作制度和管理制度健全，领导机制和运行机制完善，政权体系的各个组织各负其责、分工合作。三是精简高效。乡镇的机构与人员适应乡镇职能的需要，机构设置合理，干部队伍素质较高，能够高效率地完成各项工作。四是符合民意。乡镇能够按照群众的需求和意愿开展工作，自觉地实现、维护、发展好农民群众的根本利益。
2．乡镇综合管理体制改革的原则。全方位推进乡镇综合管理体制改革应该遵循以下原则：（1）因地制宜。根据乡镇实际，积极稳妥地推进改革，既不能搞一哄而上，也不能搞一刀切。做到什么地方需要改就改什么，什么时机恰当就什么时候改，什么方式管用就用什么方式，确保改革的预期效果。（2）以民为本。改革必须有利于乡镇更好地为农民服务，组织农民加强合作，帮助农民增收致富，保护农民合法权益，使农民群众更加充分地享受改革发展的成果。（3）有利执政。改革要有利于转变乡镇职能，密切与群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础。（4）保持稳定。在改革的过程中，认真处理好各种矛盾和问题，妥善地安排精简下来的乡镇干部，充分调动各方面的积极性，保证乡镇各项事业的全面、协调、可持续发展。
3．乡镇综合管理体制改革的重点。要以科学的发展观为指导，努力实现六个“根本性转变”：一是乡镇党委思想和行动必须实现从以“自我服务”为主向以“为民服务”为主的根本性转变，自觉地坚持以人为本、执政为民，实现、维护和发展好农民群众的根本利益。二是乡镇党政组织的职能必须实现从以直接抓经济发展为主、自身作为市场主体向以组织农民合作为主、引导农民成为市场主体的根本性转变，真正从市场主体的位置上退出来，把精力更多地用在组织农民加强合作、帮助农民进入市场、实现增收致富上来。三是乡镇的行政管理体制必须实现从掌管一切、机构庞杂向因需设置、精干高效的根本性转变，自觉地把发展经济让位于企业，把市场化服务推向社会中介组织，更多地承担起社会管理和公共服务的职能，保证乡镇精干高效、有序运转。四是乡镇的财政体制必须实现从分税制向将乡镇纳入公共财政范畴的根本性转变，使乡镇从沉重的财政压力下解脱出来，真正把实现和维护农民的利益作为工作的出发点和落脚点，大力推动“富民经济”的发展，满足农民群众日益增长的物质文化生活需要。五是乡镇干部人事制度必须实现从“压力型的职务管理模式”向“能动型的职责管理模式”的根本性转变，确立以职责管理为中心的能动型模式，引导乡镇党政组织和干部更好地以农民利益为工作的导航标，坚持执政为民，时刻心系群众，为农民群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，落实和体现“三个代表”重要思想的要求。六是乡镇的工作环境必须实现从责权不匹配、被动执行上级指令的高压环境到责权统一、主动结合实际开展工作的宽松环境的根本性转变，为乡镇创造宽松的工作环境，让乡镇把更多的精力用在谋划区域统筹发展、促进农民增收致富上来。
4．党进行乡镇综合管理体制改革的措施。应努力抓好三个方面的工作：一是要切实统一思想，增强各级组织和广大干部推进乡镇综合管理体制改革的自觉性。按照民本的思想全方位推进乡镇综合管理体制改革，是贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是实现城乡统筹发展的迫切需要，是建立责权统一、精干高效的乡镇政权体系的治本之策，也是落实科学的发展观，实现农村长治久安的基础措施。要充分认识推进乡镇综合管理体制改革的重要性和必要性，自觉地投身到这场改革中来，成为支持改革、推动改革的积极力量。二是要进一步加强调查研究，积极开展试点工作。全方位推进乡镇综合管理体制改革，不能期望一蹴而就，要认真开展调查研究，了解掌握乡镇的基本现状，认真分析存在的问题及其原因，制定相应的对策措施。要坚持因地制宜、分步实施，先行开展试点工作。三是要切实加强理论研究，为全方位推进乡镇综合管理体制改革提供有效指导。围绕乡镇政权组织的设置及其关系问题，乡镇的功能定位问题，乡镇财税体制改革问题等加强研究，为推进乡镇综合管理体制改革提供理论支撑。
（三）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须切实提高乡镇党委的执政能力
1．在实践中增强“五种能力”。按照十六大提出的加强执政能力建设的“五种能力”要求，把理论与实践紧密结合起来，推动乡镇党委执政水平的不断提高。一是将科学判断形势的能力体现于贯彻党的大政方针的实践之中，始终保持正确的执政方向。二是将驾驭市场经济的能力体现于发展区域经济的实践之中，不断夯实乡镇党委执政的物质基础。要研究制定中长期的区域发展规划，明确乡镇的发展方向。切实转变职能，加强社会管理和公共服务，营造良好的区域发展环境。积极推动集体经济产权制度改革，把乡镇党委从抓具体的经济事务中解脱出来。三是将应对复杂局面的能力体现于解决新形势下人民内部矛盾的实践之中，努力维护农村社会稳定。要发挥基层党组织的思想政治优势、组织优势和密切联系群众优势，做好群众的思想政治工作，理顺农民情绪。健全并落实农村矛盾排查调处制度，把矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。四是将依法执政的能力体现于农村基层民主法治建设的实践之中，积极推进农村民主政治进程。要加强法制宣传和普及工作，增强基层干部的法治意识，提高他们依法办事的能力。加强以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的基层民主政治建设，不断扩大农村基层民主。五是将总揽全局的能力体现于协调农村各种组织关系的实践之中，切实提高乡镇党委的执政效能。要加强对乡镇政府和群团组织以及村级组织的领导，支持和保证他们依照法律法规和各自章程履行各自职责。协调好上级部门驻乡镇单位的关系，共同为区域发展发挥作用、贡献力量。
2．积极推进党内民主。要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，疏通和拓宽党内民主渠道，切实保障农村党员的民主权利。要逐步推行党务公开，对党组织年度工作计划、提拔使用干部、发展党员等情况实行公示，提前征求党员意见，使党员更好地了解和参与党内事务，调动党员的积极性、主动性和创造性。要完善“两推一选”等农村党内选举制度，开展乡镇党委的党代表常任制试点工作，探索党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的途径和方式，推进农村基层组织制度的创新。要探索建立党内民主与农村基层民主有效衔接的工作机制，坚持村级重大事项决策前在党内通报、征求党员意见的做法，更加充分地发挥党员在农村各项事务中的模范带头作用。
3．大力加强干部队伍建设。大力加强乡镇机关干部队伍、村级干部队伍和乡村后备人才队伍建设，不断提高他们的整体素质和服务群众的本领，充分发挥他们在“三农”工作中的骨干作用。在加强干部队伍建设中，要突出抓好五个方面：一是落实“三真”要求，满腔热诚地关心、支持基层干部开展工作，建立健全农村基层干部队伍建设的长效工作机制。二是拓宽选人渠道，引入市场机制，扩大群众参与程度，通过多种办法选人用人，不断优化队伍结构；三是强化培训教育，坚持分类指导、按需培训的原则，针对不同对象的实际需要安排适当的内容和方式，切实增强培训的针对性、实效性；四是建立健全有效的激励机制，从思想、工作、生活、待遇等多方面加强关心和帮助，激发他们的内在活力与潜能；五是健全完善科学的考评机制，全面系统、客观真实地评价干部党员的业绩与作用，形成有利于事业发展和个人进步的正确用人导向。
4．真诚服务农村党员。坚持需求出发、服务入手，尊重党员在政治、经济、精神、文化上的各种现实需求，把教育、管理、监督党员与帮助、支持、维护党员有机结合起来，寓管理教育于服务之中，激发党员的进取精神。要关心、爱护党员，真心诚意地为党员服务，通过建立并落实建国前老党员生活补贴、定期慰问年老体弱党员、领导干部联系困难党员、党组织帮助党员就业等制度，帮助党员解决生产生活中的困难和问题。要为党员发挥先锋模范作用搭建平台、创造条件，继续深入开展党员带头致富、党员责任区、党员致富示范基地、无职务党员设岗定责、党员联系贫困户、党员服务队等行之有效的活动，把党员组织起来在农村各个领域、各个岗位发挥先锋模范作用，充分体现先进性。要健全完善农村基层党组织的生活制度，保证农村党员的正常组织生活，加强农村党员实用技术、职业技能、民主法制等方面的培训教育，认真开展农村党员民主评议工作，做好发展农村党员工作，确保农村党员队伍的先进性。
5．努力建设学习型乡镇。一是树立新的学习理念。领导干部必须带头转变观念，树立学习是生存和发展需要的理念，终身学习的理念，在工作中学习、在学习中创新、在创新中发展的理念。根据岗位职责和工作任务提出学习要求，使学习的作用从注重知识的积累向更加注重提高思维能力和创新能力转变。二是确立开放互动的学习形式。使乡镇干部不再是只重视已有的知识，而是高度重视知识的发展和更新；不但要学业务，也要学政治、经济、法律，学现代科技知识、市场经济知识、业务新技术、管理新理论等。在开放的基础上实现乡镇内部同外部在学习上充分的互相促进，把学习纳入工作和生活，使之相互促进。三是搭建促进学习的平台。完善党委理论中心组这个学习载体。努力构建学习型科室，形成由点到面、整体推进的工作格局。建好乡镇图书馆或阅览室，培育浓厚的学习风气。四是健全完善学习制度。建立健全包括党委理论中心组学习制度、干部学习制度、量化考核制度等，从制度和机制上保障学习的执行和落实。
（四）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须深入推进党建工作创新
1．组织农民致富，引领农民发展专业合作经济组织。要针对农民一家一户的小生产经营难以与国际国内大市场有效对接的问题，强化基层党组织的组织经济功能，大力培育发展农民专业合作经济组织，帮助农民组织起来进入市场、增收致富。凡是有一定产业规模的地区，党组织要研究制定有关政策、措施，组织、发动党员干部发挥带头示范作用，采取有效办法发育、组建各种符合需要的农民专业合作经济组织，引导和帮助农民加强经济合作。对已经建立起来的农民专业合作经济组织，要帮助他们加强制度建设，规范内部管理，形成公平、合理的利益分享机制，调动和保护好农民加强经济合作的积极性、主动性，切实提高合作组织的运行质量，带动更多的农户加入合作经济组织。对合作内容相同或相关联的农民专业合作经济组织，党组织要主动帮助他们加强横向和纵向整合，不断扩大农民专业合作经济组织的规模，增强市场竞争能力，提高规模效益。要规范农村基层党组织与农民专业合作经济组织的关系，建立有关的工作、管理和决策制度，实现党组织的工作、作用与合作组织的管理、发展有效衔接、一致。要探索新型经济组织中党的基层组织设置方式，根据有利于新型经济组织发展、有利于巩固党的执政基础、有利于发挥党员先锋模范作用的原则，结合实际需要，因地制宜地设置党的基层组织，明确组织隶属关系，并根据新型经济组织的工作性质和特点，建立健全各项工作制度，组织开展切合实际的活动。
2．服务农民需求，帮助农民解决生产生活中的实际困难。要切实增强服务农民的意识，在协助政府做好公共服务的同时，依据有关法律和章程领导经济、行政、村民自治组织和群众团体共同增强为农民服务的功能，努力形成共同服务农民的工作机制。大力加强农民现代化素质教育，开展多种形式的就业和再就业培训，提高农民就业能力，帮助更多的农民实现非农就业。组织发动广大党员，围绕农民生产、生活、办事等方面的实际需求，通过一站式服务、党员干部全程办事代理、党组织和党员联村联户、科技致富示范活动等有效办法，帮助农民解决生产生活中的困难和问题，形成党员服务群众的长效机制。大力发育农村社会化服务体系，围绕农民生产生活的各个环节，组织党员带头创建生产营销、科技推广、信息服务、家政服务、文化服务、红白喜事等服务组织，为农民群众提供便捷、优良的服务，努力形成符合市场机制要求的服务群众的组织体系。建立扶贫帮困机制，开展党组织关爱、慰问困难群众，组织党员联系、帮助困难群众，发动村民献爱心等帮扶困难群众活动，努力使困难群众摆脱困境，走上致富之路。
3．维护农民利益，使农民更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。要引领农村各项改革，推进农村土地流转和集约经营，采取有偿转让、合作经营、土地入股等办法，实现土地的适度集约经营，提高农民经营土地的效益；推进农村集体经济产权制度改革，明晰产权、量化到人，让农民真正成为集体资产的所有者、受益者，从制度上保障农民的权益；推进农村社会管理体制改革，引入城市社区管理理念和方法，有效整合农村社区内的资源和力量，共同参与农村社会管理，推进社会主义新农村建设。积极推进农村社会保障体系建设，努力做好农村合作医疗、大病统筹、养老保险、低保以及失地失业农民的安置等工作，推进农村社会保障制度的不断健全完善。同时，要根据本乡镇经济发展状况和实际承受能力，制定出台符合农民意愿的具体惠民措施，为农民提供社会保障。畅通社情民意反映的渠道，采取公开基层干部联系电话、设立热线电话和信箱等方式，及时掌握和解决侵害农民利益的行为。要旗帜鲜明地弘扬正气，打击歪风邪气，组织发动党员、群众抵制腐朽思想和不法行为，为农民提供法律援助和组织声援。
4．尊重农民权利，领导支持农民依法当家作主。坚持按照“加强党的领导、支持人民群众当家作主和依法治国相统一”的要求，进一步健全完善村党组织领导的村民自治机制，组织农民管理好自己的事务。要尊重农民的决策权，健全完善村级事务决策程序，定期召开村民代表会议，严格执行决策前后的每个环节步骤，保证民主决策的规范、公开，真正做到让农民决定自己的事情。要尊重农民的知情权，坚持和落实村务公开制度，规范村务公开的范围、内容、程序与时限要求，创新公开的形式，切实增强村务公开的真实性和透明度，真正做到让农民知实情。要尊重农民的监督权，建立村民代表会议决策执行情况反馈、村委会定期向村民报告工作、村民理财监督、民主评议村干部等制度，使村干部的工作行为和村政事务真正置于全体村民的监督之下。要尊重农民的参与权，坚持农民对农村事务管理的主体地位，认真抓好村民自治章程的实施，定期开展村民遵章违章评议活动，把评议结果与村内的评先评优以及有关村民福利待遇挂钩，切实发挥村民自治章程作用，努力实现村民的自我教育、自我管理和自我监督。
关于推进乡镇党委职能及履职方式转变的调查与思考
中共凉州区委政策研究室 张光爱
乡镇党委在农村各种组织中发挥领导核心作用。是党在农村的全部工作和战斗力的基础，处在巩固党在农村的执政地位、永葆党的先进性和凝聚力的前沿和关口。乡镇党委工作在推进农业产业化、农村工业化、城市化进程中的重要性日益突出。从落实统筹城乡发展的要求看，乡镇党委既要发挥领导职能，同时也是各项政策措施的落实主体，承担着按照科学发展观的要求，推进城市化进程和保障农民利益的双重责任；从富裕农民的角度看，农民致富渠道和实现方式发生了很大变化，村域范围内农民致富的渠道变窄，而乡镇在促进农民增收过程中发挥的作用越来越明显；从维护稳定的角度看，由于体制等原因，村干部和农民的矛盾越来越直接，乡镇党委已成为维护农村稳定的最重要环节；从推进村级组织建设看，乡镇处于区、乡、村的中间环节，发挥着承上启下的作用，村级组织资源的调配、整合以及村级班子的建设，要靠乡镇党委来带动。在新形势下，要实现建设社会主义新农村战略目标关键在于加强党和改善的领导。但随着依法治国战略的实施和农村民主政治建设的推进，特别是农村综合改革的不断深入，农民生产、生活方式正在发生深刻的变化，在很大程度上给基层党组织的影响力和控制力带来了挑战。乡镇党委的职能、任务、履职方式也随着发生了变化。
一、新形势下乡镇党委工作面临的新情况、新挑战
坚持用时代发展的要求审视自己，以改革的精神加强和完善自己，是我们党始终保持马克思主义政党本色、永不脱离群众和具有蓬勃活力的根本保证。要加强和改进乡镇党委的工作，努力把乡镇党委建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，就必须准确把握乡镇在党和国家工作大局中所处的地位，充分汲取乡镇党建实践中创造的成功经验，不断推进乡镇党委履行职能方式的转变，全面提高乡镇党委的执政能力和领导水平。
改革开放以来，农村面貌发生了巨大变化，特别是近些年来农村综合改革的不断深入，农村政治、经济、社会关系已经并仍在发生着深刻的变化，对乡镇党的工作带来了冲击和挑战：
首先，农村经济社会关系更加复杂。随着市场经济的迅速发展，特别是农村出现了大量的新型经济组织。这些新型经济组织主要有三种类型：一是由农民作为投资主体，遍布乡村的数量众多的个体私营经济组织；二是对传统集体经济组织进行改造后，形成的股份合作制经济组织；三是适应市场发展需要，为提高农民组织化程度和进入市场的能力，由农民自发组织成立的农民专业合作经济组织。这些新型经济组织中，成员之间的利益诉求基本趋同，利益联结程度比较紧密，有的甚至超出了与传统的以地域为划分界限的农村党政组织之间的关系。这些新的经济社会利益主体的大量出现，使农村的经济社会关系,特别是利益关系发生了很大变化，农民群众更多地依托新型经济组织来实现、维护、发展自己的利益，对基层党组织的依赖程度降低。计划经济条件下形成的，具有政治、经济与社会三位一体功能的特殊管理体制，即乡村党组织实施一元化领导的“单位制”逐步弱化，基层党组织长期拥有的权力资源，即对经济、社会资源的直接支配权逐步由市场机制取代，基层党组织对行政事务、经济事务、社会事务的管理和控制相对减弱，传统上以基层党政组织网络为核心的社会基层组织格局已经松动。这些都对乡镇党委的领导核心地位提出了新的挑战。
其次，农民群众利益诉求日益多样。改革开放特别是建立社会主义市场经济体制，农民群众的利益诉求与以往相比有了质的变化。这种变化突出体现在三个方面：第一，农民的利益需求趋向全面。他们不再满足于吃饭穿衣，而是要求过上更加富裕、幸福的小康生活，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。他们不仅要求物质上的利益，也要求政治上、社会上和精神文化上的利益。第二，农民实现自身利益的方式、渠道趋向多样。随着农村社会阶层的分化和重组，改变了农民群众对农村基层党组织在政治、经济、社会生活上全方位的传统依附或依赖关系，农村群众可以选择不同方式、不同渠道来实现自身的经济利益、政治利益和精神文化利益。第三，农民越来越懂得如何运用民主的、法律的手段来维护自身的权益。随着农村基层民主政治建设的推进和农村改革发展步伐的加快，农民群众的民主热情普遍高涨，民主法制意识逐步增强，自治能力明显提高，运用民主权利和法律手段维护经济利益的要求越来越强烈。他们更加关注农村事务，关注自己的切身利益。他们要求基层干部办事讲公开，决策有程序，管理有章法，监督有效果，自己的事自己定，自己的事自己管，大家的事大家办。农民利益诉求的日益多样，对乡镇党委如何有效履行职责、提高执政能力，更好地实现、维护和发展农民群众的根本利益提出了新的挑战。
第三，一些党员的思想和行动趋于功利。随着市场价值观念向农村扩散，对农村党员的思想和价值观产生了冲击。党员在听从组织召唤，讲求奉献、服务他人的同时，也要求党组织为自己提供切实有效的帮助，通过合法正当的手段实现自身的利益。应该说，拥有这些想法和愿望的党员占大多数，应该采取切实有效的措施，帮助他们实现自己的愿望。但受市场价值观念的冲击，一些党员的价值选择出现困惑，共产主义理想信念产生动摇；价值取向趋于个人利益，将经济活动中的等价交换原则带入政治领域，价值判断出现失误，不讲奉献讲索取，不讲为人民服务讲为自己服务，丧失了党员的标准和意识。在社会主义市场经济体制不断完善的新时期，如何科学地评判农村党员的先进性，有效地加强党员队伍的教育管理，在农村各个领域和各项工作中充分发挥党员的先锋模范作用，是农村基层党组织需要认真思考、解决的问题。
第四，农村社会生活方式更加自主。改革开放的不断深入带来城乡之间的交流日益频繁，农村与外界的接触和联系越来越广泛，农村社会已经摆脱了过去封闭、保守的落后状况，人们的思想观念、行为方式、生活习性等都在发生着深刻的变化。这种变化体现在农村社会生活的方方面面，比如：农民的择业观念发生了重大变化，他们不愿固守在仅有的一点土地上，外出谋求致富和发展的人数越来越多。这一方面有利于提高农民素质，增加农民收入，但同时也造成了农村人才的大量流失，对农村的人才建设和改革发展带来了不利影响。再比如，在追求物质利益的同时，农民群众更加注重生活质量和生活水平的提高，过去“日出而作、日落而息”的生产生活方式已经发生改变，越来越多的农民在生产工作之余，积极地参加科学技术培训，开展健康的文化活动，更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。同时，伴随着农村社会生活方式的自主，封建主义、资本主义的腐朽思想开始陈渣泛起，家族派性问题有所抬头，黄赌毒现象不断出现。这些都对乡镇党委如何加强思想政治领导，加强对农民的教育，弘扬社会主义先进文化，净化农民生产生活环境，提出了新的挑战。
第五，党的领导方式走向民主法治。建设社会主义法治国家已成为党执政的基本方略。要求基层党组织必须正确处理好党的领导与发扬民主、依法办事三者的关系，改变行政的、命令的领导方式和领导手段，更多地运用法治的方式、民主的方式、群众参与的方式动员和组织群众做好各项工作。与此同时，在党的基层组织建设、特别是干部人事制度中，逐步引入了竞争机制，比如对干部公开选拔、竞争上岗、任前公示，实行对干部的民主评议和年度考核制度等，扩大了群众参与的程度。这对于基层党组织更好地提高执政能力，密切与群众的关系，巩固党在农村的执政基础，有着积极的意义。随着农村民主政治建设的推进，农民群众的民主热情越来越高，要求越来越多，如何更加充分有效地贯彻落实党的依法治国方略，运用民主的、法治的手段来加强对农村事务的领导、组织和推动，给乡镇党委提出了新的更高的要求。
受上述因素的影响，一些乡镇党委对自身的职能和履行职能的方式产生了困惑，出现了上级党组织脱离基层党组织、基层党组织脱离党员、党组织和党员干部脱离群众的现象。如任其发展，将会弱化基层党组织的凝聚力、战斗力，影响党在农村的执政基础。因此，乡镇党委必须适应新的变化，明确新形势下的职能与任务，积极探索新的履行职能的方式方法，充分有效地发挥领导核心作用。
二、乡镇党委建设中亟待解决的问题
客观地分析在乡镇党委建设中存在的问题及其原因，找出制约乡镇党委履行职能、发挥作用的症结所在，才能不断开创工作的新局面。从工作实践和我们调研的情况看，乡镇党委工作总体上呈现不断加强的态势，但也确实存在许多亟待解决的突出问题，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇党委职能及履职方式需要转变
新形势下，农村基层党组织所处的环境、担负的任务、工作的条件以及自身状况都发生了重大变化。面对这些变化，乡镇党委出现了职能不清晰、工作不到位的问题，为党员服务、为农民服务的意识不强，维护农民合法权益的手段单一，工作重心放在了发展经济、增加财税收入上。因而，带来了一些不和谐的问题,一些乡镇对农民的培训教育投入力量不足，缺乏针对性、系统性、科学性，相当一部分农民发展经济、增收致富的本领不强，就业能力不高。农村社会事业发展缓慢，基础设施建设和教育、科技、文化、卫生等社会事业发展相对滞后的局面没有得到根本改变。这些问题，虽然并不都是乡镇造成的，但与各级党组织服务帮助群众不够、没有把工作重心转移到为民谋利益上来有很大关系，这与科学发展观和构建和谐村镇的要求是不相符的。
在履行职能的方式上，计划经济体制下，党对政治、经济、社会事务实行一元化领导，乡镇党委、政府掌管着农村的政权资源和社会资源，农民群众的生产生活高度依赖于基层党组织，因而乡镇党组织对村级组织和农民群众的领导方式、工作方法基本上采取的是行政命令、直接指挥。随着社会主义市场经济的发展和完善，农民群众逐步成为市场的主体，对基层党组织的依赖程度大大降低，按照民主的、法治的、市场的手段来治理农村社会，已是大势所趋。
从乡镇党组织对村级组织的关系看，乡镇党组织仍没有摆脱传统的领导方式、工作方法，自觉不自觉地把基层当作执行任务的工具，有时工作方法比较简单，运用法治手段、民主手段、市场手段履行职能不够，特别是对村级组织提供服务不够。从乡镇党组织与党员干部队伍的关系看，乡镇党组织更多地习惯于给他们提要求、派任务，而对党员干部的需求关心、关注不够，对他们完成工作、发挥作用提供支持和帮助不够，新形势下，乡镇党组织如何切实转变领导方式和工作方法，从全面干涉的管理型工作方式向服务帮助的服务型工作方式转变，需要我们认真研究和改进，需要有一个渐进的过程。
（二）体制性障碍比较突出
这是影响党在乡镇建设中发挥作用的根本问题。当前，体制性障碍主要表现在三个方面：
1．行政管理体制存在弊端。这种弊端突出表现在两个方面。一方面，乡镇机构设置不够合理。乡镇区域内的事无论巨细，都需要乡镇负责。于是造成了乡镇的机构越来越庞杂，管了一些不该管、管不了、管不好的事情，结果造成工作中有时费力不讨好、群众不买账。同时，在乡镇机构设置上，缺乏因地制宜根据地区实际需要设置机构和人员。目前各乡镇基本上采取统一的既定模式，内设机构和编制都差不多，出现了苦乐不均、人浮于事等现象。另一方面，乡镇职责与权力不匹配。随着机构改革的继续推进，具有审批、执法等权力的部门基本上实行了垂直管理，条块分割问题日益突出，乡镇作为一级政权组织的权力相当有限。但乡镇的职责却没有因此而减少，相反随着经济社会的发展而呈增加的趋势。由于职责与权力不匹配，乡镇在开展工作中有时感到无从下手，处于上级不认账、群众不满意的两难境地。
2．财政体制存在弊端。财政是政权组织赖以存在和运转的基本要素。一级政权组织必须有一级财政支撑。我国多级政权组织中，唯独乡镇缺乏独立的财政支撑。乡镇财政是在人民公社体制废除后建立乡镇人民政府时开始设立的。目前乡镇的财政体制实行分税制，这是计划经济向市场经济过渡时期的一种特殊的财政制度。正是由于这种财政制度，导致乡镇大力招商引资，发展以增加税收为目的的“财税经济”，以保证乡镇的“人吃马喂”和正常运转，对发展以增加农民收入为目的的“富民经济”重视不够，有时甚至出现与民争利的现象，影响乡镇党组织在农民群众中的威信与形象。
3．干部人事管理体制存在弊端。干部人事制度是影响乡镇干部积极性的重要因素，也是制约乡镇有效履行职能、发挥作用的关键。目前，区县、乡镇之间主要是一种“压力型体制”，存在对乡镇干部的考评指标不科学，考评导向不正确。这几年尽管各级都注意了这个问题，按照科学的发展观的要求对乡镇干部进行管理和考评，但问题还没有得到彻底解决。有些地方还过多注重经济指标的考核，用完成GDP指标、财政收入、税收指标等来衡量政绩，把乡镇发展经济的绩效与干部的待遇、奖惩和提拔、使用挂钩。由于区县一级有对乡镇领导干部的任免权，这些任务及其指标的主要评价、考核方式往往采取“一票否决制”，这在无形中形成了一种自上而下的压力。面对压力，乡镇干部不得不将主要精力放在完成上级交办的任务中，没有更多的时间和精力干一些本地群众迫切需要解决的问题。
（三）乡镇党委的作用与人民群众的利益结合不够紧密
市场经济条件下，乡镇党委和群众的利益关系有着特定的结合方式和联系途径。基层党组织不再是生产经营的主体，党组织与群众利益连接的链条发生变化，在新的形势下，乡镇党委如何联系群众成为一个十分尖锐的问题。面对新形势，一些党组织研究、解决在社会主义市场经济条件下实现、维护、发展人民群众利益的途径和方式不够，工作结合不紧。比如在推进“两新组织”上，一些乡镇党委发挥主体作用不够，往往要求村一级的比较多，发挥乡镇党委统揽全局、协调各方的作用，建立健全有利于推进“两新组织”的工作机制不足。对“两新组织”调查研究不深入，对推进“两新组织”中的矛盾和问题认识不足，结合本乡镇实际，研究制定有关鼓励农村经济制度、经济组织创新的具体措施不多。总结经验，宣传典型，充分发挥典型的示范、带动作用不够。在工作作风上，一些领导干部不够深入，不能保持同人民群众的密切联系，不能踏踏实实地为群众办实事、解难题，有的脱离基层、脱离群众、脱离实际，对群众的困难和疾苦不了解，很难代表广大群众的根本利益和现实利益。在党建工作创新上，一些乡镇党委的职责任务与经济社会发展和农民群众的利益脱节，工作方式与农村社会基层组织管理体制、治理模式和农民群众的利益实现方式脱节，党组织的自身建设与担负的职责任务、党员队伍的变化和要求脱节。特别是在工业化、城市化过程中，土地利益关系问题更加突出，党组织如何建立与社会主义市场经济发展和民主政治进程相适应的新的结合方式和联系途径，研究探索得不够。这些问题，说到底是党组织还没有找到在新的形势下发挥作用与实现人民群众利益的结合点。
（四）党与政权组织之间的关系不够协调顺畅
乡镇政权组织主要由乡镇人民代表大会、乡镇党委和乡镇人民政府组成。另外，各乡镇还设立了乡镇纪律检查委员会、乡镇人民武装部和共青团、妇联等群团组织。一般地，将这些组织归入乡镇党委系统。乡镇政权组织虽然是最基层的一级政权组织，但它却是一个“五脏俱全”的政权构架，乡镇政权的构架和权力分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政权的上下“同构”，并非全部出自乡镇治理的实际需要，有的主要是便利与上级相关组织、机构的“交往”对应和相接。单从法律或制度设计而言，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力机关，由本行政区域的选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力。乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇政府必须对产生它的乡镇人大负责并报告工作，接受乡镇人大的民主监督；作为一级基层国家行政机关，乡镇政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项工作任务。此外，乡镇政府还须指导、支持和帮助村民委员会的工作。乡镇党委，是乡镇行政辖区内各种组织和各项工作的领导核心，主要是政治、思想和组织领导。然而，从现实情况看，乡镇党委权力较大，居于乡镇机构的首位；乡镇政府不但机构设置庞大，而且功能最多；乡镇人大处于乡镇权力结构的边缘地位，它既不能对重大事项进行决策，也不能对乡镇政府进行有效监督和有力制约。乡镇的决策通常是由乡镇党委会议或乡镇党政联席会议形成。在权力结构最高位置的乡镇党委中，乡镇党委书记习惯地称之为“一把手”。由此形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构，乡镇党委事实上成为乡镇政权组织的代言人。这种状况的必然结果是，乡镇党委自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，成为乡镇行政管理的另一个主体，党政不分、以党代政的现象也就不可能避免的出现。乡镇政府从乡镇人大的执行机构蜕变为乡镇党委的执行机构，而乡镇人大也事实上成为乡镇党委的附属机构。这种状况表面上看，似乎有利于乡镇党委发挥领导核心作用。其实不然。一方面，乡镇党委的权力过大，相对应职责与压力也过大，被大量的行政事务缠身，必然影响对重大问题、重大决策的研究思考。另一方面，不利于调动其它政权组织的积极性、主动性和创造性，容易使乡镇党委成为农村各种矛盾和问题漩涡的中心。
（五）干部队伍的整体素质需要提高
党在乡镇建设中遇到的问题，除了体制、机制、制度问题外，干部的素质问题也不能回避。通过近些年的努力，乡镇干部队伍的整体素质正在逐步提高，但由于干部来源、编制限制、教育培训不够等因素的影响，乡镇干部整体素质仍不够高，特别是与全面建设小康社会、统筹城乡发展和社会主义新农村建设的要求相比，还有不小差距。一些乡镇干部思想观念保守，创新能力不强，理论水平和政策水平不高，民主法制意识淡薄，缺乏带领农民增收致富的能力和宣传群众、组织群众、服务群众的本领。
总之，乡镇党委在农村工作中的作用是举足轻重的，同样，乡镇党委建设中的问题也比较突出，我们必须高度重视乡镇建设，正视存在的问题，大力推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变。只有这样，才能不断巩固农村基层党组织的执政地位，发挥乡镇在“三农”工作中的作用。
三、推进乡镇党委职能及履行职能方式转变的几点思考
（一）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须明确新形势下乡镇党委的职能与任务
面对新的任务和挑战，近些年来，不少乡镇党委不断解放思想、与时俱进，紧紧围绕农村改革发展稳定的中心任务和促进农民增收的主线，在转变职能和履行职能方式上进行了大量的实践和探索，创造了许多鲜活的经验，为加强乡镇建设，使之更好地为农民谋利益提供了十分有益的借鉴。认真总结乡镇实践探索的经验，我们感到，在全面建设小康社会、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新形势下，乡镇党委要更好地为农民谋利益，必须从以下几个方面有效发挥职能作用：
1．实施政治领导。认真贯彻执行党的路线方针政策和上级组织及本乡镇党员代表大会（党员大会）的决议，严格按照法律法规办事；领导乡镇党政机关和群众组织，支持、保证、指导、监督这些机关和组织按照国家法律法规及各自章程充分行使职权，特别是调控乡镇政府充分履行“加强公共管理、提供公共服务”等职能，并做好与上级有关部门的协调工作；按照干部管理权限，负责对干部的培养选拔、培训教育、管理监督和激励约束工作。
2．加强宏观管理。乡镇党委要适应社会主义经济体制的要求和农村经济结构、运行方式的变化，在管理上要从以行政命令、微观管理为主向以行政指导、宏观管理为主转变。在实践中，要根据国家产业发展政策、市场需求以及本地产业发展优势，科学制订本乡镇经济社会发展规划，因地制宜地提出本乡镇产业结构、发展速度和经济效益的总体目标，明确具体的发展落实措施。同时，在经济发展过程中，要正确处理好经济规模与经济结构、经济数量与经济质量、经济发展速度与经济效益及社会全面发展的关系，有效地对本地经济社会发展实行宏观调控，确保经济社会持续、健康、协调发展。
3．推动农村改革发展。领导、组织、推动农村经济政治体制改革，明晰农村集体经济产权，培育发展新型农村经济组织，建立与城市社会保障体系相衔接的农村社会保障体系，形成协调顺畅、运转有序的农村组织构架；研究制定区域发展规划，营造良好的区域发展环境，运用法治的、市场的手段推动区域经济发展，切实加快社会主义和谐新农村建设。
4．促进农村社会进步。领导本乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
5．提供社会公共服务。要树立“为政就是服务”的民本理念，工作方式要由“管理型”向“服务型”转变，发挥好公共服务的职能。要围绕创造良好的生产生活环境，为农民提供政策、科技、信息、法律、文化等服务；要围绕“老有所养、病有所医、贫有所靠”，建立健全农村社会保障服务，重点建立农村养老保障、医疗保险和失地农民、贫困农民生活保障体系；要围绕提高服务质量，大力发展专业协会、互助协会、科技协会等农村社会中介组织，使之承担相应的社会职能，为农民群众提供全面、高效、优质的服务；要围绕夯实农村经济社会发展基础，大力加强农村基础设施建设，重点加强公路、水利、信息网络、教育设施及村容村貌等方面的建设。
6．加强基层组织建设。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是推进社会主义新农村建设的基本保障。乡镇党委自身要切实加强执政能力建设，重点提升八种能力，即：审时度势的能力、学习创新的能力、领导发展的能力、科学决策的能力、依法行政的能力、执行落实的能力、为民服务的能力、修身从政的能力。同时，大力探索农村基层党组织组织设置方式，使党组织与农民群众结合得更加紧密，更适宜于农村经济社会发展。要切实抓好农村党支部建设，加强对农村党员特别是流动党员、无职党员的教育管理，纯洁党员队伍，提高党员素质，永葆党的先进性。乡镇的社会主义精神文明建设，弘扬主旋律，倡导社会公德、职业道德、家庭美德，丰富农民群众的精神文化生活，提高农村文明程度；领导农村基层民主法制建设，坚持依法治国方略，扩大农村基层民主，落实人民群众当家作主的民主权利。
7．实现农民利益。坚持立党为公、执政为民，实现、维护、发展好农民群众的根本利益，维护农民合法权益，推动农民经济合作，促进农民增收致富，帮助农民解决困难，满足农民精神文化需求，建立完善农村社会保障体系，不断提高农民的生活质量和水平。
8．维护农村稳定。充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，运用各种行之有效的手段，及时有效地化解新形势下人民内部矛盾，密切党群、干群关系，团结和带领群众一心一意谋发展、增收致富奔小康。
按照上述乡镇的主要职能，新形势下乡镇党委要重点完成好以下任务：
一是加强乡镇的自身建设，主要包括思想建设、政治建设、理论建设、组织建设、作风建设等五个方面，努力创建“五个好”乡镇党委；
二是抓好村级组织建设，深化“五个好”村党组织创建活动，协调和规范村“两委”关系，建立村党组织领导下的村民自治机制；
三是营造良好的区域发展环境，加强基础设施建设，优化政策、服务、法制、市场、人文环境，增强服务意识，改进工作作风，提高办事效率；
四是促进农民增收致富，拓宽农民增收渠道，增强农民就业能力，提高农民组织化程度；
五是健全农村社会保障体系，继续推进农民养老保险、合作医疗、大病统筹等工作，加快农民的市民化进程；
六是加强人才队伍建设。认真贯彻党管人才原则，落实科学发展观和科学人才观，围绕农村经济社会的全面发展和社会主义新农村建设，从经济发展战略和市场客观需求的实际着眼，加强引导，创新平台，完善体系，大力开发乡土人才，积极引进适合本地产业发展的人才。
七是加强农民素质教育。农民素质的高低，在很大程度上影响着社会主义新农村建设的进程。因此，乡镇党委要切实强化抓农民素质教育的意识，瞄准农民的知识需求，加大财力、物力、人力投入，采取多种形之有效的方式，对农民进行思想政治、科学文化、实用技术、法律等方面的教育，切实提高农民素质。
八是积极化解农村矛盾，认真落实党在农村的各项政策，健全并落实矛盾排查调处制度，切实做好农民来信来访工作，理顺群众情绪，密切党群干群关系，维护农村社会稳定。
（二）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须全面推进乡镇综合管理体制改革
推进改革是解决党在乡镇建设中存在的问题，充分发挥乡镇作用的根本出路。乡镇综合管理体制改革的关键是如何让乡镇一级切实转变职能。为此，必须坚持以民为本的思想，统筹考虑，系统推进。
1．乡镇综合管理体制改革的目标。全方位推进乡镇综合管理体制改革的目标是要建立责权统一、运转顺畅、精简高效、符合民意的新型乡镇政权体系。这个目标包含了四个基本条件：一是责权统一。乡镇政权组织的责任与权力必须对等，不能有权无责，也不能有责无权。要赋予乡镇必要的行政执法权力，消减乡镇无限的责任。二是运转顺畅。乡镇的各项工作制度和管理制度健全，领导机制和运行机制完善，政权体系的各个组织各负其责、分工合作。三是精简高效。乡镇的机构与人员适应乡镇职能的需要，机构设置合理，干部队伍素质较高，能够高效率地完成各项工作。四是符合民意。乡镇能够按照群众的需求和意愿开展工作，自觉地实现、维护、发展好农民群众的根本利益。
2．乡镇综合管理体制改革的原则。全方位推进乡镇综合管理体制改革应该遵循以下原则：（1）因地制宜。根据乡镇实际，积极稳妥地推进改革，既不能搞一哄而上，也不能搞一刀切。做到什么地方需要改就改什么，什么时机恰当就什么时候改，什么方式管用就用什么方式，确保改革的预期效果。（2）以民为本。改革必须有利于乡镇更好地为农民服务，组织农民加强合作，帮助农民增收致富，保护农民合法权益，使农民群众更加充分地享受改革发展的成果。（3）有利执政。改革要有利于转变乡镇职能，密切与群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础。（4）保持稳定。在改革的过程中，认真处理好各种矛盾和问题，妥善地安排精简下来的乡镇干部，充分调动各方面的积极性，保证乡镇各项事业的全面、协调、可持续发展。
3．乡镇综合管理体制改革的重点。要以科学的发展观为指导，努力实现六个“根本性转变”：一是乡镇党委思想和行动必须实现从以“自我服务”为主向以“为民服务”为主的根本性转变，自觉地坚持以人为本、执政为民，实现、维护和发展好农民群众的根本利益。二是乡镇党政组织的职能必须实现从以直接抓经济发展为主、自身作为市场主体向以组织农民合作为主、引导农民成为市场主体的根本性转变，真正从市场主体的位置上退出来，把精力更多地用在组织农民加强合作、帮助农民进入市场、实现增收致富上来。三是乡镇的行政管理体制必须实现从掌管一切、机构庞杂向因需设置、精干高效的根本性转变，自觉地把发展经济让位于企业，把市场化服务推向社会中介组织，更多地承担起社会管理和公共服务的职能，保证乡镇精干高效、有序运转。四是乡镇的财政体制必须实现从分税制向将乡镇纳入公共财政范畴的根本性转变，使乡镇从沉重的财政压力下解脱出来，真正把实现和维护农民的利益作为工作的出发点和落脚点，大力推动“富民经济”的发展，满足农民群众日益增长的物质文化生活需要。五是乡镇干部人事制度必须实现从“压力型的职务管理模式”向“能动型的职责管理模式”的根本性转变，确立以职责管理为中心的能动型模式，引导乡镇党政组织和干部更好地以农民利益为工作的导航标，坚持执政为民，时刻心系群众，为农民群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，落实和体现“三个代表”重要思想的要求。六是乡镇的工作环境必须实现从责权不匹配、被动执行上级指令的高压环境到责权统一、主动结合实际开展工作的宽松环境的根本性转变，为乡镇创造宽松的工作环境，让乡镇把更多的精力用在谋划区域统筹发展、促进农民增收致富上来。
4．党进行乡镇综合管理体制改革的措施。应努力抓好三个方面的工作：一是要切实统一思想，增强各级组织和广大干部推进乡镇综合管理体制改革的自觉性。按照民本的思想全方位推进乡镇综合管理体制改革，是贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是实现城乡统筹发展的迫切需要，是建立责权统一、精干高效的乡镇政权体系的治本之策，也是落实科学的发展观，实现农村长治久安的基础措施。要充分认识推进乡镇综合管理体制改革的重要性和必要性，自觉地投身到这场改革中来，成为支持改革、推动改革的积极力量。二是要进一步加强调查研究，积极开展试点工作。全方位推进乡镇综合管理体制改革，不能期望一蹴而就，要认真开展调查研究，了解掌握乡镇的基本现状，认真分析存在的问题及其原因，制定相应的对策措施。要坚持因地制宜、分步实施，先行开展试点工作。三是要切实加强理论研究，为全方位推进乡镇综合管理体制改革提供有效指导。围绕乡镇政权组织的设置及其关系问题，乡镇的功能定位问题，乡镇财税体制改革问题等加强研究，为推进乡镇综合管理体制改革提供理论支撑。
（三）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须切实提高乡镇党委的执政能力
1．在实践中增强“五种能力”。按照十六大提出的加强执政能力建设的“五种能力”要求，把理论与实践紧密结合起来，推动乡镇党委执政水平的不断提高。一是将科学判断形势的能力体现于贯彻党的大政方针的实践之中，始终保持正确的执政方向。二是将驾驭市场经济的能力体现于发展区域经济的实践之中，不断夯实乡镇党委执政的物质基础。要研究制定中长期的区域发展规划，明确乡镇的发展方向。切实转变职能，加强社会管理和公共服务，营造良好的区域发展环境。积极推动集体经济产权制度改革，把乡镇党委从抓具体的经济事务中解脱出来。三是将应对复杂局面的能力体现于解决新形势下人民内部矛盾的实践之中，努力维护农村社会稳定。要发挥基层党组织的思想政治优势、组织优势和密切联系群众优势，做好群众的思想政治工作，理顺农民情绪。健全并落实农村矛盾排查调处制度，把矛盾化解在基层、消除在萌芽状态。四是将依法执政的能力体现于农村基层民主法治建设的实践之中，积极推进农村民主政治进程。要加强法制宣传和普及工作，增强基层干部的法治意识，提高他们依法办事的能力。加强以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的基层民主政治建设，不断扩大农村基层民主。五是将总揽全局的能力体现于协调农村各种组织关系的实践之中，切实提高乡镇党委的执政效能。要加强对乡镇政府和群团组织以及村级组织的领导，支持和保证他们依照法律法规和各自章程履行各自职责。协调好上级部门驻乡镇单位的关系，共同为区域发展发挥作用、贡献力量。
2．积极推进党内民主。要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，疏通和拓宽党内民主渠道，切实保障农村党员的民主权利。要逐步推行党务公开，对党组织年度工作计划、提拔使用干部、发展党员等情况实行公示，提前征求党员意见，使党员更好地了解和参与党内事务，调动党员的积极性、主动性和创造性。要完善“两推一选”等农村党内选举制度，开展乡镇党委的党代表常任制试点工作，探索党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的途径和方式，推进农村基层组织制度的创新。要探索建立党内民主与农村基层民主有效衔接的工作机制，坚持村级重大事项决策前在党内通报、征求党员意见的做法，更加充分地发挥党员在农村各项事务中的模范带头作用。
3．大力加强干部队伍建设。大力加强乡镇机关干部队伍、村级干部队伍和乡村后备人才队伍建设，不断提高他们的整体素质和服务群众的本领，充分发挥他们在“三农”工作中的骨干作用。在加强干部队伍建设中，要突出抓好五个方面：一是落实“三真”要求，满腔热诚地关心、支持基层干部开展工作，建立健全农村基层干部队伍建设的长效工作机制。二是拓宽选人渠道，引入市场机制，扩大群众参与程度，通过多种办法选人用人，不断优化队伍结构；三是强化培训教育，坚持分类指导、按需培训的原则，针对不同对象的实际需要安排适当的内容和方式，切实增强培训的针对性、实效性；四是建立健全有效的激励机制，从思想、工作、生活、待遇等多方面加强关心和帮助，激发他们的内在活力与潜能；五是健全完善科学的考评机制，全面系统、客观真实地评价干部党员的业绩与作用，形成有利于事业发展和个人进步的正确用人导向。
4．真诚服务农村党员。坚持需求出发、服务入手，尊重党员在政治、经济、精神、文化上的各种现实需求，把教育、管理、监督党员与帮助、支持、维护党员有机结合起来，寓管理教育于服务之中，激发党员的进取精神。要关心、爱护党员，真心诚意地为党员服务，通过建立并落实建国前老党员生活补贴、定期慰问年老体弱党员、领导干部联系困难党员、党组织帮助党员就业等制度，帮助党员解决生产生活中的困难和问题。要为党员发挥先锋模范作用搭建平台、创造条件，继续深入开展党员带头致富、党员责任区、党员致富示范基地、无职务党员设岗定责、党员联系贫困户、党员服务队等行之有效的活动，把党员组织起来在农村各个领域、各个岗位发挥先锋模范作用，充分体现先进性。要健全完善农村基层党组织的生活制度，保证农村党员的正常组织生活，加强农村党员实用技术、职业技能、民主法制等方面的培训教育，认真开展农村党员民主评议工作，做好发展农村党员工作，确保农村党员队伍的先进性。
5．努力建设学习型乡镇。一是树立新的学习理念。领导干部必须带头转变观念，树立学习是生存和发展需要的理念，终身学习的理念，在工作中学习、在学习中创新、在创新中发展的理念。根据岗位职责和工作任务提出学习要求，使学习的作用从注重知识的积累向更加注重提高思维能力和创新能力转变。二是确立开放互动的学习形式。使乡镇干部不再是只重视已有的知识，而是高度重视知识的发展和更新；不但要学业务，也要学政治、经济、法律，学现代科技知识、市场经济知识、业务新技术、管理新理论等。在开放的基础上实现乡镇内部同外部在学习上充分的互相促进，把学习纳入工作和生活，使之相互促进。三是搭建促进学习的平台。完善党委理论中心组这个学习载体。努力构建学习型科室，形成由点到面、整体推进的工作格局。建好乡镇图书馆或阅览室，培育浓厚的学习风气。四是健全完善学习制度。建立健全包括党委理论中心组学习制度、干部学习制度、量化考核制度等，从制度和机制上保障学习的执行和落实。
（四）推进乡镇党委职能及履行职能方式的转变，必须深入推进党建工作创新
1．组织农民致富，引领农民发展专业合作经济组织。要针对农民一家一户的小生产经营难以与国际国内大市场有效对接的问题，强化基层党组织的组织经济功能，大力培育发展农民专业合作经济组织，帮助农民组织起来进入市场、增收致富。凡是有一定产业规模的地区，党组织要研究制定有关政策、措施，组织、发动党员干部发挥带头示范作用，采取有效办法发育、组建各种符合需要的农民专业合作经济组织，引导和帮助农民加强经济合作。对已经建立起来的农民专业合作经济组织，要帮助他们加强制度建设，规范内部管理，形成公平、合理的利益分享机制，调动和保护好农民加强经济合作的积极性、主动性，切实提高合作组织的运行质量，带动更多的农户加入合作经济组织。对合作内容相同或相关联的农民专业合作经济组织，党组织要主动帮助他们加强横向和纵向整合，不断扩大农民专业合作经济组织的规模，增强市场竞争能力，提高规模效益。要规范农村基层党组织与农民专业合作经济组织的关系，建立有关的工作、管理和决策制度，实现党组织的工作、作用与合作组织的管理、发展有效衔接、一致。要探索新型经济组织中党的基层组织设置方式，根据有利于新型经济组织发展、有利于巩固党的执政基础、有利于发挥党员先锋模范作用的原则，结合实际需要，因地制宜地设置党的基层组织，明确组织隶属关系，并根据新型经济组织的工作性质和特点，建立健全各项工作制度，组织开展切合实际的活动。
2．服务农民需求，帮助农民解决生产生活中的实际困难。要切实增强服务农民的意识，在协助政府做好公共服务的同时，依据有关法律和章程领导经济、行政、村民自治组织和群众团体共同增强为农民服务的功能，努力形成共同服务农民的工作机制。大力加强农民现代化素质教育，开展多种形式的就业和再就业培训，提高农民就业能力，帮助更多的农民实现非农就业。组织发动广大党员，围绕农民生产、生活、办事等方面的实际需求，通过一站式服务、党员干部全程办事代理、党组织和党员联村联户、科技致富示范活动等有效办法，帮助农民解决生产生活中的困难和问题，形成党员服务群众的长效机制。大力发育农村社会化服务体系，围绕农民生产生活的各个环节，组织党员带头创建生产营销、科技推广、信息服务、家政服务、文化服务、红白喜事等服务组织，为农民群众提供便捷、优良的服务，努力形成符合市场机制要求的服务群众的组织体系。建立扶贫帮困机制，开展党组织关爱、慰问困难群众，组织党员联系、帮助困难群众，发动村民献爱心等帮扶困难群众活动，努力使困难群众摆脱困境，走上致富之路。
3．维护农民利益，使农民更加充分地享受改革发展和现代化建设的成果。要引领农村各项改革，推进农村土地流转和集约经营，采取有偿转让、合作经营、土地入股等办法，实现土地的适度集约经营，提高农民经营土地的效益；推进农村集体经济产权制度改革，明晰产权、量化到人，让农民真正成为集体资产的所有者、受益者，从制度上保障农民的权益；推进农村社会管理体制改革，引入城市社区管理理念和方法，有效整合农村社区内的资源和力量，共同参与农村社会管理，推进社会主义新农村建设。积极推进农村社会保障体系建设，努力做好农村合作医疗、大病统筹、养老保险、低保以及失地失业农民的安置等工作，推进农村社会保障制度的不断健全完善。同时，要根据本乡镇经济发展状况和实际承受能力，制定出台符合农民意愿的具体惠民措施，为农民提供社会保障。畅通社情民意反映的渠道，采取公开基层干部联系电话、设立热线电话和信箱等方式，及时掌握和解决侵害农民利益的行为。要旗帜鲜明地弘扬正气，打击歪风邪气，组织发动党员、群众抵制腐朽思想和不法行为，为农民提供法律援助和组织声援。
4．尊重农民权利，领导支持农民依法当家作主。坚持按照“加强党的领导、支持人民群众当家作主和依法治国相统一”的要求，进一步健全完善村党组织领导的村民自治机制，组织农民管理好自己的事务。要尊重农民的决策权，健全完善村级事务决策程序，定期召开村民代表会议，严格执行决策前后的每个环节步骤，保证民主决策的规范、公开，真正做到让农民决定自己的事情。要尊重农民的知情权，坚持和落实村务公开制度，规范村务公开的范围、内容、程序与时限要求，创新公开的形式，切实增强村务公开的真实性和透明度，真正做到让农民知实情。要尊重农民的监督权，建立村民代表会议决策执行情况反馈、村委会定期向村民报告工作、村民理财监督、民主评议村干部等制度，使村干部的工作行为和村政事务真正置于全体村民的监督之下。要尊重农民的参与权，坚持农民对农村事务管理的主体地位，认真抓好村民自治章程的实施，定期开展村民遵章违章评议活动，把评议结果与村内的评先评优以及有关村民福利待遇挂钩，切实发挥村民自治章程作用，努力实现村民的自我教育、自我管理和自我监督。