车辆定位:关于尽快出台《机构编制法》的建议

九三学社中央信息中心
 
 
 
全国人大代表、九三学社浙江省委会副主委朱荫湄说，改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2002年进行了五次较大的行政管理体制和机构改革，2004年起对政府机构改革又进行了深化和完善。经过改革，逐步建立起了适应社会主义市场经济发展需要的行政管理体制框架。但在机构编制管理上，还仍然存在不少问题：

1、职能定位不合理，政府职能转变还未真正到位。政府职能没有按照市场经济发展要求切实加以转变，政府社会管理和公共服务职能没有得到充分体现，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，政事、政企、政社不分现象仍然存在。行政管理体制中，各层级和同一层级间职能定位不合理，如：中央和地方、地方政府上下级间权限不明确、职责划分不清晰，事权、财权、责任不统一；同级机构之间职责交叉，工作相互推诿扯皮，行政机关“缺位、错位、越位”现象时有发生；行政职能“体外循环”，随意将其交给事业机构承担，部门权利的利益化倾向严重；一些政府部门集决策、执行、监督职能为一体，相互融合，没有形成有效的协调、制约机制等等。

2、机构设置和编制核定不科学。机构设置和编制核定存在较大的随意性，缺乏科学论证和统一谋划。现有的党政机构设置过多，机构重叠；当强调某项工作重要时，只偏重于靠增加机构、增加编制来解决；一些执法机构分设过细，造成多头执法、多重执法，执法扰民现象严重；对非常设机构设置管理没有相对明确的规范要求，随意性大，非常设机构指挥或代替职能部门行使权力，却不承担责任；在编制核定上，没有建立科学的测算体系和正常的调整机制。总体上，机构庞大、人员臃肿的问题仍很突出，造成财政不堪重负，行政效率不高。

3、机构编制管理行政化倾向仍然存在，“人治”现象时有发生。争机构、争编制、条条干预、长官意志在一些地方不同程度存在。有的地方机构设置及编制、职数核定往往一个批条，甚至一句话就能确定；一些部门在起草法律、法规时，把机构编制问题带进单项法律、法规，还有的部门从自身利益、局部利益出发，利用“达标”、“评比”、“考核”、“核拨经费”等要求下级设置相应机构。“人治”现象严重，超编进人、超职数配备领导的情况仍然存在。

这些问题的存在，不仅影响行政管理体制改革，乃至社会经济的发展，而且容易导致政府管理的无序化，降低行政效率，增加行政成本，滋生腐败，影响当前和谐社会的构建。产生这些问题的主要原因在于：

一是对机构编制管理重要性缺乏必要的认识，“法”的意识淡薄。机构编制管理工作是巩固政权建设的一项重要的基础性工作。做好新时期机构编制管理工作，对落实科学发展观，完善行政管理体制，促进经济社会发展，加强党的执政能力建设具有十分重要的意义。由于长期以来人治传统的影响，依法行政观念单薄，造成对职能依法配置、机构编制严格按职能设置缺乏认识，机构编制管理坚持集中统一领导原则和“一支笔”审批制度往往受干扰甚至流于形式。这种重人治、轻法治的观念使机构编制陷于“精简—膨胀，再精简—再膨胀”的怪圈。

二是机构编制管理缺少权威的法律、法规规范。长期以来，我国对机构编制的规范，主要依据《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。但这些法律内容过于简约，一些必要的程序没有加以规定，在实际工作中机构编制管理往往依靠规章、文件等，科学性、强制性、权威性不够，难以保障机构编制管理活动的正常秩序，行政管理体制中一些深层次矛盾和问题难以从根本上得到规范、解决。行政管理体制改革是一项长期工作，依法推进，逐步深化是改革成果落到实处的保障。

三是机构编制缺乏内在的精简要求和外部约束、制约机制。由于机构设立、规格、编制、职数核定等直接关系到该机构的利益，这种利益在没有有效的外部约束、制约机制监督的情况下，自身缺乏精简动力，相反却存在自发的膨胀趋势。工作中经常是机构改革刚刚完成，要求增设机构，增加编制的报告就马上跟来。由于没有刚性的法律、法规制约措施，使得机构编制的反弹压力和管理难度大大增加，机构编制管理部门有关督查工作也缺乏有力的手段。

我们认为，解决这些问题，必须依靠法律、法规。机构编制的法制化是机构编制管理本身的特性和我国机构编制管理的客观要求所决定的，将机构编制管理纳入法制化轨道，立法的急需性表现在：

1、机构编制立法是加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的需要。加强机构编制的立法工作，有利于按照社会主义市场经济和社会发展的要求，推动政府的职能转变，进一步强化政府的社会管理和公共服务职责，实现政企、政事、政社分开。

2、机构编制立法是规范机构设置，理顺职能分工和规范行政行为，适应中国全方位融入WTO，实现行政管理的制度化、规范化和法制化的需要。通过立法，推进依法行政，规范行政机关的职责分工和机构设置，避免职能配置和机构设置的随意性和行政性。

3、机构编制立法是解决机构庞大、人员臃肿、财政负担沉重的需要。以法律、法规为依据对政府职能、机构和编制进行配置，有利于遏制目前存在的行政机构人员膨胀的趋势，建立机构编制管理与财政预算管理等相互配套协调的约束机制，切实降低行政成本。

4、机构编制立法是加强对机构编制管理监督的需要。有利于提高机构编制管理的透明度，把机构编制工作置于人大和全社会的监督之中。

因此，为适应新形势下机构编制管理工作法制化的需要，建议及早制定《机构编制法》。