社会管理扁平化模式的探索与实践
——龚德庆在静安区政协社会建设座谈会上的演讲(2)

2010年11月7日

　　为何扁平化能带来改变

　　“归口管理、明晰职责，扁平运作、高效行政”，是静安对社会管理“扁平化”模式的简要总结。但要改进和完善社会管理，还需要整合各种资源、调动各方力量，共同推进。

　　那么，为何“扁平化”模式能给静安社会管理带来实实在在的变化？

　　这个问题并不难回答。简而言之，我们讲的“扁平化”，就是从区域实际情况出发，横向上，打通条条、条块之间一些不必要的界限，适当增加管理幅度，集中力量破解难题；纵向上，压缩不合适的管理层级，使工作能够快速到底，提高行政效率。概括起来就是16个字：“归口管理、明晰职责，扁平运作、高效行政”。

　　“归口管理”，解决的是“谁来做”的问题。它的主要任务，就是要明确条块之间、条条之间的工作职责。

　　去年以来，我们从梳理街道工作项目入手，对城区社会管理中条块之间的职责和关系进行了明确：行政执法、专业管理类的工作，由条负责，块做好监督评议；平安建设、基层自治类的工作，以块为主，条提供支撑。比如，城管工作。过去区里有城管大队，街道有城管分队。街道城管分队说是双重管理，但实际上管理力度是“条”强“块”弱。此外，街道为做好市容管理工作还组建街道市容协管队，由街道指挥，在一定程度上造成了多头管理、职责不清、效率不高。经过梳理以后，我们明确城管工作职责全部归城管大队。相应的，街道分队、市容协管队也统一归城管大队管理。这样一来，区城管大队在业务工作上就可以“一管到底”。街道和居委会不再承担具体的城管工作，而是发动社会和居民来评头论足，来考核和监督城管工作。

　　“扁平运作”，解决的是“怎么做”的问题。它的主要目的，就是通过纵向压缩、横向打通，完善工作运行的机制，提高工作的效能。

　　例如，在以往的行政执法和专业管理中，经常会出现一个部门解决不了、需要几个部门协作解决的情况。而经验表明，对这样的情况，需要有一个部门站出来，牵头指挥，带领大家各司其职。为此，我们提出了行政执法和专业管理部门“执法联动”的概念。通过搭建区一级的综合管理平台，对一些涉及多个部门、工作推进难度较大的工作，由区领导确定牵头部门，统一协调其他部门，共同推动解决。在处置问题的过程中，如果牵头部门协调不了，就上移一级，由区分管领导来牵头协调。在这个层面上，所有相关的职能部门，不管是不是由这个牵头的区领导分管，都必须听指挥。如果政府还是处置不了，就继续上移，由区委协调各方力量来解决。

　　当然，要改进和完善社会管理，光靠政府行政部门的力量还不够，光靠体制内的力量也不够，还需要整合各种资源、调动各方力量，共同推进。在这方面，我们的一个重要举措就是开展“共同行动”区域化党建主题实践活动。通过确立党委领导下的“共同行动”工作平台，构成了整个“扁平化”社会管理模式的“中枢神经指挥系统”。

　　为此，我们在区层面，成立了以区委书记为总召集人的“共同行动”联席会议。联席会议的成员，包括来自辖区内不同隶属关系的党政机关、企事业单位和社会组织的党组织，还有邓伟志、柏万青等著名社会人士，共107名。下设“共同行动”联席会议办公室，负责日常的沟通与联系。在街道层面，我们成立了“共同行动”联席会议分会，并搭建了“同心家园”、“社区联盟”、“邻里石二”等工作平台。居民区层面，我们则建立了党建工作站。“共同行动”区域化党建三级平台的建立，为我们整合各方资源、协调各方力量参与社会管理，提供了一个有效载体。作为一项创新性的工作，“共同行动”虽然还要在运行机制等方面做进一步探索，但我感到，坚持党的领导，以党建引领社建，无疑是我们今后推进社会管理工作过程中，必须牢牢把握的方向。

　　“一线工作”如何扁平化

　　作为一项创新性的工作，静安的社会管理扁平化模式的探索与实践才刚起了个头，还需要在实践中不断总结、不断完善，不断贴近老百姓的生活需求和社会的切实需要。

　　事实上，真要做到“扁平化”，这对一线部门来说，意味着非常具体的工作。为此，我们经过多重思考与研究，聚焦“市场管理、社区管理、平安管理”三大领域，积极探索“扁平化”在一线工作中的具体开展模式。

　　首先，在市场管理方面。

　　政府管理，首先要管好的是“秩序”，包括城区的市容环境秩序，也包括各类企事业组织的生产经营秩序。在市场管理上，我们强调一项工作由一个政府部门牵头，在一个大平台下，整合其他相关的部门共同推进。

　　市容环境管理机制的探索，还得从2008年处理一堆餐饮垃圾的事情说起。

　　当时，我们接到反映说，华山路488弄一带每晚都会出现一堆餐饮垃圾，污水横流、臭气熏天，但总得不到及时清运，居民意见很大。经现场办公后，我发现，这虽然只是一堆垃圾，却涉及到市容、城管、环卫、街道等多个部门。因为工作边界不清，大家都可管可不管、相互推诿，以致该问题久拖未决。虽然，在我的要求下，这件事情迅速得到处置，但事后，我反复在想，这类问题之所以发生，干部的主观能动性是一方面，但更多的还是体制机制上的原因。经过调研以后，我们对区里市容市政系统的体制进行了调整：把原有的市容、城管、环卫“三驾马车”并列管理的模式，调整为绿化市容局领导城管、环卫这种类似“一体两翼”的归口管理模式，最大限度地整合优化了既有的组织资源和领导力量，也确保了政令畅通。在后来创建全国文明城区的过程中，我们又成立了区市容环境综合建设和管理联席会议。全区有41个部门统一在联席会议的大平台上开展工作，不仅为静安成功创建全国文明城区，也为我们后来能在全市世博百日文明指数测评中获得较好成绩，打下了扎实基础。

　　又如，我们经常接到居民的投诉，反映一些餐饮、娱乐行业经营扰民的问题。为此，我们成立了由区长担任组长的执法联动联席会议领导小组，成员包括工商、商务委、环保、城管、食药监、规土、房管等部门。接到居民举报投诉后，由相关区领导按照“职能最相近、处理最有利”的原则，确定牵头部门，协调有关部门一起解决。这一机制启动后，使不少曾经久拖不决的问题，得到了妥善的解决。

　　第二，在社区管理方面。

　　基于市里对街道办事处的功能定位，我们主要做了三件事：停止街道招商，财力由区财政保障；进一步明晰条块职责，让街道从大量不该承担的行政事务中解脱出来，集中精力做好服务民生、维护稳定的工作；改变过去对应区条线部门设置科室的做法，按照职能定位，变原来的“八科一室”为党群工作部、社区管理工作部、社区服务工作部、平安工作部、人武部和办公室等“五部一室”。同时，由街道党政副职兼任各部部长，压缩了管理层级。通过这样的调整，街道能够腾出手来加强社会管理，基层一线的声音也能及时传递到街道，真正做到“民有所呼、我有所应”。连续三年来，我们持续投入近6亿元，加强街道“三个中心”和居民区公共设施建设。针对如今市中心居民日常生活中经常会遇到的小修小补无门可投的困难，我们创新思路、投入资金，还在每个街道建立“社区生活服务中心”，以优惠价格就近为居民们提供各种便民利民服务，得到了大家的好评。

　　社区管理的另外一块内容，是加强居民区建设。居委会是群众自治组织，但要做好居民区工作，仅靠居委会是不够的。所以，我们探索建立了“1+1+X”居民区工作模式：在居民区党总支领导下，整合业委会、物业公司及其他驻区单位、社会组织等各种力量，共同参与社区共治。比如，去年以来，我们在全区83个旧住宅小区中开展了物业一体化管理工作。这项工作涉及人员多，影响到全区一半以上的户籍人口；投入资金大，两年来投入了近2亿元。要做好区里这次“最大的民生工程”，单靠政府房管部门一家推进难度很大。为此，我们通过物业党建联建的方式，由居民区党组织牵头，联合房管办、居委会、物业公司，组织和动员居民一起协商、共同参与、循序推进，取得了较好的效果。

　　第三，在平安管理方面。

　　群众对社会管理是否满意，安全感是一项很重要的评价指标。提升安全感，必须加强平安管理。以往，与平安管理有关的部门很多。仅仅从矛盾化解一项来说，可能涉及的部门就有政法委、综治办、信访办、司法局、街道，等等。但一些矛盾之所以迟迟得不到解决，管理部门力量分散、合力不强是一个重要原因。所以，近年来，我们也坚持按照“扁平化”的工作思路来做平安管理工作。

　　在区这个层面，我们明确由区委政法委专职副书记来兼任区综治办、信访办、维稳办、联席办主任。通过这种归口管理的办法，全区综治维稳的各支队伍、各种资源，得到了有效整合、合理配置，工作效率得到进一步提高。

　　在街道这个层面，我们把街道原有的综治、信访、司法、调解等力量，合并建立为综治中心。由法院、检察院、派出所、安监、城管、市容等与综治工作密切相关的条线部门，派人来综治中心轮流坐班、接访，直接办理事项，解决当事人诉求。同时，我们继续下移工作重心，在全区73个居民区全部建立了综治工作站，在居民楼组、商务楼宇以及辖区企事业单位中，建立了综治工作点。逐步形成了由综治工作中心、综治工作站和综治工作点组成的工作网络。这样一来，不仅条块力量在综治中心这一平台上实现了整合，平安管理工作效率进一步提高，各种社会矛盾也能在最基层、第一线，及时发现、尽快解决。居民群众如有涉法涉诉矛盾纠纷等方面的诉求，只要到街道综治中心，就可以得到人民调解、信访代理等专业的法律服务，不再需要多次往返奔走。

　　为了实现“扁平化”模式的顺利运行，我们还把涉及社会管理各领域的动态信息整合起来，开发了专门的信息管理系统。不仅不同层面、不同组织发出的处置指令都实现了信息共享，工作进程也可以通过信息化手段予以监控，使整个社会管理工作流程更加明确、透明、公开。

　　正如罗马不是一天建成的，作为一项创新性的工作，静安的社会管理扁平化模式的探索与实践才刚起了个头，还需要在实践中不断总结、不断完善，不断贴近老百姓的生活需求和社会的切实需要。之所以今天来政协介绍社会管理扁平化模式，也是希望大家给我们多提改进的意见和建议。我们将本着积极进取的精神，继续在实践中探索，在探索中深化，把这项有意义的改革工作做实、做好。

　　(来源：静安区委宣传部)

  

“泛大部制”下的社会管理新模式

http://www.sina.com.cn  2010年01月22日08:10  南方日报

　　●民间团体参与社会公共服务●政府筹建基金资助扶持

文体娱乐、爱心探访……诸如此类的社会公共服务是和谐社会的“润滑剂”。卢慧明摄

　　南海区桂城街道，一项目标直指社会公共服务改革的行动已经铺开。

　　去年11月3日，2009年度“关爱桂城”义工项目评标会召开，桂城区域内20个村居委会、7个社会团体自行设计策划了32个项目参加角逐。经过公开答辩和评委评审后，29个项目获得1000元到10000元不等的政府经费资助，这些经费由桂城“关爱基金”予以支付。

　　这是自去年6月18日“关爱桂城”行动启动后，桂城街道首次以向志愿团体购买特色公共服务的方式对资助基金进行划拨。接下来，桂城将继续按照“政府引导，社会参与”的模式，引导更多个人、企业和社会团体参与到社会公共服务中来。

　　在全省范围内，这样的探索代表了基层社会管理体制改革的方向。去年年底，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在全省深化体制改革工作会议上评价“简政强镇”改革时表示，“简政放权”不仅是上级对下级的放权，还是政府对社会和市场的放权，有些权力要进一步交由中介组织和社会来承担，逐步将政府的有关权力有序转移给社会。

　　公共服务:全社会齐参与

　　居家养老、文体娱乐、爱心探访……诸如此类的社会公共服务，有些看起来不起眼，但却是和谐社会的“润滑剂。有些服务以往政府想管却总是管不好，而在社会领域，却已有这么多团体专注于此。

　　“松柏之爱”义工分队获得了5000元的“关爱基金”资助。在去年11月3日举行的2009年度“关爱桂城”义工项目评标会上，这支成立于2005年的义工分队中标2级项目，其竞标项目是“结对帮扶长者服务项目”。

　　排在“松柏之爱”之前的是另外3个团队的义工项目，获评1级得到10000元的经费支持。这三个团队的服务主题分别为“微笑剧团”、“无业人员再就业方案”和“心声热线志愿服务”———主题不一，但却都直指现代城市社会管理的热门话题。

　　“松柏之爱”团队计划的服务对象是桂城辖区内的独居长者群体，他们认为这个群体由于长期缺乏亲人的照顾，除了生活上需要被人照顾外，精神上更需要别人的关怀。“松柏之爱”希望通过自身的服务，帮助他们驱散晚年生活的孤独。

　　据队长陈素丹介绍，“松柏之爱”义工分队自2005年成立以来，已经发展到500多名成员，其中骨干有20多名。成员来自公务员、企业白领、教师、退休工人、学生等各个人群。自成立以来，“松柏之爱”参与的公益项目非常多，包括“救救佩棋”筹款活动、敬老院节假日慰问文艺表演、5·12四川赈灾筹款活动。陈素丹说，这几年“松柏之爱”组织募捐出去的各类善款超过50万元。

　　在桂城，与“松柏之爱”类似的社会团体还有好几个，这些团体根据各自的兴趣爱好和技能特长，开展相应的主题服务。如刚成立不久的天麦公司义工分队，就根据其自身的特长设计了“微笑剧场”项目，目的在于鼓励义工和居民上台参加话剧表演，在表演中释放自我。天麦义工分队负责人杨铨彬说，参与“微笑剧场”项目的义工都必须经过选拔，并对入选的义工进行培训才能“上班”，这么复杂的程序就是为了组建一支专业性高的表演队伍，以备后期巡回演出之用。

　　居家养老、文体娱乐、爱心探访……诸如此类的社会公共服务，有些看起来不起眼，但却是和谐社会的“润滑剂”。有些服务以往政府想管却总是管不好，而在社会领域，却已有这么多团体专注于此。

　　而且，这些服务项目从以往打扫卫生、看望孤寡老人等义工形式，开始朝着“心理沙龙”、“流动便民服务岗”、“社区居民健康知识推广服务”等专业形式发展，义工在基层社会公共事业中发挥的效应越来越大，也越来越实在。

　　政府定位:公益孵化器

　　桂城将参考上海对社团的准入管理办法，探索以“关爱桂城”建设机构作为“公益孵化器”，以政府力量培育民间社团，扩大地方NGO规模。

　　“松柏之爱”是桂城成立最早的义工分队之一，在桂城已拥有良好的服务口碑，但就是这么一支相对成熟的团队，在现实中也遭遇了很多发展困境。

　　据陈素丹介绍，“松柏之爱”虽然成员已达到500名，却还没有形成明确的运行机制，除了20多名骨干人员外，组织也比较松散，每年人员流失比例超过20%。在日常运作中，除了这次桂城“关爱基金”的经费资助外，“松柏之爱”此前没有获得任何经费支持，在一些服务项目开展过程中，一些基本开支都是队员们自掏腰包解决的。另外，由于没有固定的活动场所，“松柏之爱”获得的一些奖牌和奖杯甚至没有地方摆放，这也成为团队凝聚力不够强的一个重要原因。

　　“这些方面希望以后可以改善，希望政府给予更多的支持和更大的平台。”陈素丹说。

　　实际上，扶持社会团体的发展，引导社会力量参与到公共服务领域中来，成为桂城社会管理改革的重要方向，这也是“关爱桂城”行动的主要目标。桂城街道党工委书记、“关爱桂城”督导委员会主任李志伦表示，2010年，桂城将立足地区公益服务社团的组建和培育，扶持一批专业性强、具有社会影响力、公众认可度高的社会服务团体，以初步实现“政府引导，社会参与”的关爱建设发展模式，打造社会公共服务主力军。

　　“具体的机制包括桂城民间服务社团成立及管理办法，合法社会团体申请关爱基金资助操作规程，社会团体参与关爱建设服务管理办法等。”李志伦说，桂城将参考上海对社团的准入管理办法，探索以“关爱桂城”建设机构作为“公益孵化器”，以政府力量培育民间社团，扩大地方NGO规模。

　　目前，桂城已经制定了《桂城街道义工服务招投标项目评审办法》，对政府购买社团服务制定了清晰的标准，“关爱基金”的筹募、拨款及申请流程将实行透明化操作管理。“关爱基金”只限用于“关爱桂城”建设，主要来源依靠政府投入，桂城每年在财政预算中设置专项支出账目，财政所制定各个时期的基金使用预算，定期向委员会汇报基金的使用情况。

　　此外，基金在政府的支持下，还可面向全社会募集。相关部门、团体和个人在实施社会公共服务时，可根据操作流程申请资助，相关申请需经过评估评议才能获得批准。

　　李志伦表示，桂城希望通过“关爱基金”的运作，一方面培育和壮大区内的NGO组织，引导更多民间团体投身社会公益活动，另一方面使政府从具体的服务项目中抽身出来，实现政府与民众在社会管理领域的有机互动。“到2015年时，桂城将形成有序、持续的关爱事业发展机制，社会团体充分参与关爱建设，关爱行动的社会参与率达到90%。”李志伦说。

　　“泛大部制”理念

　　今后将把“关爱桂城”建设与各职能部门的考核挂钩，用量化考核的形式来监督和推动关爱建设的持续开展，保障其长效机制效应。

　　以“关爱桂城”为龙头的社会关爱平台，其实是桂城建设“广佛RBD”发展战略的政府四大工作平台之一。其它三个平台分别是产业发展和城市建设管理平台、城乡统筹工作平台和综治信访维稳工作平台。

　　在桂城，这四大政府中心工作平台联合发展，同时拥有独立的工作机构并与常规职能部门实现直线工作和对口管理，构成了城市公共服务体系和社会管理方面的“桂城模式”。这种模式类似于“泛大部制”的操作理念，政府相关职能机构在同一工作主题下展开工作，以便整合资源服务社会。

　　以社会关爱平台建设为例，因其工作开展并非在桂城街道新设一个职能部门，也不是包产到原有任何职能部门，而是要求包括妇联、团委、教育组、社区管理处等16个部门参与其中，这几乎囊括了桂城街道的所有部门。

　　“我们要求每个职能部门都能根据自身性质，以关爱为主题开展相应的活动。”李志伦表示，单个职能部门开展的单次活动，只能在短期内服务一小部分群体，如果不同部门长期开展同一主题活动，服务的内容和受益群体将会更加广泛，关爱文化业将有望覆盖桂城每一个角落。

　　实际上，关爱平台的搭建又助推了综治信访维稳工作平台的建设。借助关爱建设，桂城在综治维稳工作方面有效将触手延伸到基层群众当中。据了解，由桂城党政领导班子带头的挂钩双联活动，由机关部门挂钩农村，机关干部挂钩农户，在及时了解基层动态、化解矛盾的过程中，不定期的上门倾听和慰问，潜移默化地给予基层群众精神上的关怀，抚平了潜藏的不稳定因素。下一阶段，桂城的挂钩双联工作将继续深化“挂钩家庭1+2”模式，每名挂钩干部联同两名义工，互相配合展开基层工作，形成一股和谐合力。

　　在运作模式上，除了调动桂城各职能部门参与的传统的垂直运作模式外，桂城还横向成立了“关爱桂城”建设督导委员会，搭建起“矩阵式”的关爱平台。据介绍，督导委员会是“关爱桂城”建设的专属领导机构，也是社会关爱平台中各个工作线的统筹核心，主要负责谋划“关爱桂城”发展战略和政策，对重大事宜进行表决，监督、检查、评估及指导建设，与政府内部相关职能部门直线对应。

　　“泛大部制”理念在工作中显示了成效，根据《2009年“关爱桂城”建设工作总结》显示，2009年下半年，经过整合，桂城调动起妇联、团委、教育组、社区管理处等16个部门开展各类别关爱活动296场，提供专业的社会工作服务，辐射群众超过8万人。

　　在社会公共服务管理领域，实行“泛大部制”是一个很大胆的尝试。李志伦说，今后将把“关爱桂城”建设与各职能部门的考核挂钩，用量化考核的形式来监督和推动关爱建设的持续开展，保障其长效机制效应。

　　一个义工队长的自述

　　如果要问桂城养老院里的老人，他们最熟悉的义工是哪一位?可能你会听到不少老人提起“陈丹素”这个名字。

　　陈丹素，今年44岁，是桂城一家彩印厂老板。自2003年第一次参加义工工作后，其身影就始终活跃在佛山、桂城、平洲的敬老院和福利院。跟其他义工不同的是，很多义工是等自己有时间的时候才去做义工，而陈丹素却是拼命地挤出工作时间来做义工。

　　2006年，陈丹素接过了上一届义工队长的交接棒，担任起“松柏之爱”义工分队的队长，从此她的生活就更忙碌了。“每次义工搞活动，我都不敢放下心来，担心出什么乱子。”松柏之爱义工分队是桂城义工联成立最早的一支分队，现在发展成为有500多人队伍，其中，经常性义工就有300人，除了长期开展长者服务，还经常组织多次扶贫救助活动，把服务延伸到湖南、广西等省的边远地区。

　　“我们没什么组织架构，有活动的时候，我就会短信通知其他义工，然后大家一块去。”陈丹素介绍，从她担任队长以来，队里大部分的活动都是她一个人策划出来的，并且每件事她都亲力亲为。如今年元旦前，陈丹素打算为广西一个贫困学校捐赠一批衣物，她就和其他4名义工跑到广西了解情况，并在当地呆了6天的时间。回来桂城后，陈丹素又马不停蹄地开始着手联系桂城一些幼儿园和小学，开展募捐活动。“第一批衣物已经抵达那间小学，他们那边的工作人员已经把衣物分配下去，我们正在准备募集第二批。”

　　2009年11月的“关爱桂城”义工项目招标活动中，“松柏之爱”义工分队提出了结对帮扶长者及困难家庭服务项目，服务内容共有12项之多。最后，松柏之爱得到了二级资金的资助，获得关爱基金5000元的经费支持。

　　“经费虽然不多，但有着很特别的意义”。陈丹素说，在义工项目招标开展之前，义工分队运作的经费均是一些企业老板、退休工人或者是义工自掏腰包，甚至有时陈丹素从自己彩印厂拿出一点经费帮补一下。“现在政府通过关爱基金对好的义工项目进行经费资助，我们做义工的心理也觉得暖和很多。”

　　“社工对于我们帮助特别大。”陈丹素说，桂城新聘请的社工对他们活动开展提供了很多专业指导意见，如活动开展时问题解决，以及义工分队架构完善等等。

　　在采访中，陈丹素多次提到“活动场地”和“社工培训”，她认为这两点是义工分队发展中较大的困难。陈丹素很久之前已经向政府申请一个活动场所了，但一直未能得到落实。“有个活动场所，我们才能有开会讨论、策划活动的地方，义工们还可以互相交流，团队才更有凝聚力”。

　　对于社工培训，她希望社工可以对他们义工进行多一点服务培训，毕竟专业的服务才能更有效地帮助到有需要的人。

　　“从去年6月开始，整个桂城的义工氛围出现了明显的变化”，她说，这种变化虽然还没有完全转化为切实的效果，但她明显感受到关爱和谐的气氛。她表示，桂城义工发展一直很不错，相信“关爱桂城”能进一步促进义工团队的发展。

　　■短评

　　让关爱成为常态

　　作为一个基层镇街，桂城在城市化进程中的物质文明积累已然有其稳固的地位，但对城市向更高阶段发展而言，精神文明层面的人文因素又是至关重要的一环。这意味着在更高阶段的城市化进程中，构建深层次的城市人文环境是镇街一级政府未来的发展方向。

　　而实际上，相对政府强有力推行政策来说，民间组织和社会团体在提供社会公共服务方面更温柔，也更潜移默化，更能显示润物细无声的作用。但是，社会团体如果没有政府的支持，却也难以有作为。

　　一位桂城义工团队的负责人说，民间力量在推动城市人文发展过程中优势明显，但其劣势则集中表现在缺乏资金的支持，“即使有好的义工服务项目，没有经费的支持也很难持续开展，所起的效果也有限，这应该也是以前义工在社会发展过程中作用并不大的症结所在。”

　　在社工组织和义工团体发达的香港，超过70%的社工团体的运作经费是由政府财政支付的。而在全省“简政强镇”改革方案中，其中精简政府职能，基层政府通过适当放权，引导和资助社会团体等民间力量参与社会公共服务事业，成为改革的方向之一。

　　这种“政府引导，社会参与”的社会管理模式，关键就在于如何让民间社会团体参与社会公共服务成为一种常态，进一步讲，即如何打造或扶持一批专业性强、社会影响力大、公共认可度高的民间社会团体，让他们成为政府的“服务购买供应商”。

　　实际上，将社会公共服务推向市场已经为民间社会团体埋下了生根发芽的土壤，如果再配合以合理的竞争和保障机制，品牌社会团体的涌现将时日不远。目前，桂城已制订《义工服务招投标项目评审办法》，对政府购买社会团体服务制订了明晰的标准；而《2010年“关爱桂城”工作计划》也计划建立相关的工作体制，其中包括桂城民间服务社团成立及管理办法，合法社会团体申请关爱基金资助操作规程，社会团体参与关爱建设服务管理办法等。

　　不断完善民间的社会团体参与社会公共服务的渠道，就是为了让更多社会团体和个人参与并持续地投身到社会公共事业中，让全社会参与到社会公共服务中来，其实就是让社会关爱成为你我之间的常态。

　　撰文南方日报记者赵进实习生杨翠敏赵晓莹通讯员唐文辉冼思琪  公共管理模式嬗变——基于社会契约论的演化研究
来源：中国论文下载中心    [ 11-01-10 16:31:00 ]    作者：战建华    编辑：studa090420     -
　　【论文关键词】管理行政模式；服务行政模式；社会契约论；公民参与
　　【论文摘要】社会契约论是解释剖析公共管理模式嬗变的重要视角。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆了统治行政模式的合法性信仰，推动了统治行政模式到管理行政模式的嬗变。面对管理行政模式工具理性的困境，新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性，促成服务行政模式对管理行政模式的超越。


    公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与运行的一系列假设、理论和分析框架。它从公共权力的不同来源和运行模式，阐释了政府与公民关系的历史流变。在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已渐次历经从统治行政模式到管理行政模式再到服务行政模式的擅变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。在公民的尊严、价值和权利逐步凸显的过程中，公共管理模式擅变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会契约论解读公共管理模式的嫂变，可以透过社会现实发展的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构的价值目标。
      一、从统治到管理:社会契约论的视角
      前工业社会的统治行政模式是人类历史上的第一种公共管理模式，但它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，其权力运行模式是专制、等级特权与奴役，强调臣民的效忠与服从。国家对社会的公共管理实际是统治者私人管理的延伸，政府被异化为统治者的私人性物品。由于财产私人占有的差别转化为政治国家中的等级特权，国家权力为经济上占统治地位的少数人所控制，社会公众只是统治者的工具。这实质上是一种不平等的统治，是一种“轻视人，蔑视人，使人不成其为人”的管理模式。
      工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人作为独立自主的个体存在逐渐得到确认。源于理性交易伦理的契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上，社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源。
    近代以来，西方的主流政治思想家都信奉社会契约论。他们从自然状态出发形成对政治权力合法性的反向论证，其逻辑推演的路径和假设是:国家产生前的自然状态是一种缺乏公共权威的状态，处于这种状态之下的人类有着天赋的自然权利，每个人都是自身利益的捍卫者与裁判者，但人性的自私和利己造成了人与人之间的相互斗争。由于自然状态所具有的极度不稳定性、危险性(霍布斯)、不便性(洛克、卢梭)，人类为了保护自己的生命和权利，经过理性的思考，彼此之间签定社会契约、让渡部分自然权利给公共权威，最终进人国家状态。
      社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路径，打破了统治行政模式确定人们权利能力和行为能力的身份基准，实现了“从身份到契约”的社会进步。从君权神授到主权在民，政府成为代理公众对社会事务进行管理的工具。公共管理的内核—政府与公民的关系—发生了根本性的转变，形成从统治行政模式到管理行政模式的擅变。
      19世纪末20世纪初，管理行政模式以政治一行政二分法、官僚制、科学管理思想为理论基础，获得了更加成热与稳固的发展，并在一定程度上深化了对社会契约内含的主权在民、法治、理性权衡等原则的制度建构。威尔逊和古德诺设计的政治行政二分理念强调以政治(议会)系统为整个国家权力设定运作的价值取向与基本目标，并通过法治原则控制行政活动来保证人民主权;韦伯的官僚制组织设计一以法理型权威和严格的层级节制淦释了行政权力来源的合法性;泰勒的科学管理思想则直接契合了契约的理性权衡与功利取向。社会契约论的建构使得政府的公共性日渐突显，管理的职能逐步强化并居于主导地位。
    二、契约危机与管理困境
    不同因素对不同价值的追求，使得社会契约理论呈现出一种内生的张力与矛盾而陷人理论扩张的困境，从而使得建基于社会契约论的管理行政模式形成持续发展的自反性困境与危机。
    第一，形式正义与实质正义的张力。早期的理性哲学认为，自由意志可以自然导向正义和公正，反映在契约观念上就是契约自由至上理念:只要契约是自由达成的，就能够自然地保证双方当事人利益满足的合理和平衡。基于这种理念，社会契约强调公民与国家基于理性权衡所作的自由选择，契约的达成与信守承诺成为契约正义的表征。在这个意义上，社会契约只是公民权利一次性交换的结果。一旦达成，这种双方合意的委托一代理关系就具有了正义的外观，至于双方实际上是否存在着不平等、履行契约时是否因情势变化而使契约履行显失公平等等，均不予考虑。承载了合法J性的契约就是最终的价值追求，形式正义而不是实质正义则被优先考虑。
　　另一方面，社会契约理论作为西方经济学中交易原理合乎逻辑的延伸，其理性权能观认为个人的利益和实现利益的手段都是可以理性计算的，社会契约和政治社会的产生就是机械式理性设计的结果。机械存在的工具性政治社会把社会生活中的多样、异质的利益与价值化约为单一的的功利谋划，排斥了人们对共同命运的承担。由此，契约理论只解释了“缔约的最初收益”，而没有提供契约实现过程的有力证明。
　　第二，政府权力与公民权利的张力。公民与政府之间的委托与代理关系形成公域与私域的截然划分，公民权利与政府权力各自形成不同的、拥有一定边界的社会活动空间。在公民权利一方，公民并不是把所有的权利让渡给政府，而仍然保有自己的部分权利。这些权利构成对公共干涉的豁免，主要以“抵御政府的围墙”为目的的消极权利组成。在政府权力一方，政府作为理性衡量的结果，其功能被界定为提供必要的公共物品，并接受来自社会公众的监督与制约。公域和私域的界限分明，公民权利和政府权力截然对立而不是相互依赖、相互赋权。
    政府权力和公民权利的相互排斥还表现在二者不同性质的界定与现实社会的反差。社会契约论设定了公民权利对于政府权力的制度优先性与价值权威性。但是面对“具体性存在”的政府权力，公民权利的“抽象性存在”却形成其身份的模糊性和委托一代理关系的复杂性。委托人和被管理者的双重角色，本是公民为了方便代理活动而对政府进行的授权，却在相当程度上抑制了一般情况下委托人在代理活动过程中所拥有的决定权和意志自由。剥离了民意约束的政府权力，将会导致公民权利享受和义务承担的极大不确定性，从而使契约与其本来意涵相悖，变成一种强制一顺从的统治性关系。
　　以上诸种内生于社会契约的张力与矛盾，使得管理行政模式在践行社会契约理念的同时又生成对社会契约的背反。首先，政治行政二分把传统的公民与政府之间的一级社会契约变成了二级契约，契约精神所蕴涵的民主成为与行政过程无关的政治选举的代名词。在这种权力结构安排中，公民的作用仅仅限于定期选举产生政治精英，而“议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。?选举的形式合法性使得行政官僚并不需要将公众同意纳人视野，而是将其视为一个既定的存在。对于他们来说，规范性问题争论的时期已经成为过去，而这个已经成为过去的时代已经为他们奠定了巩固的价值前提。阎这在很大程度上割断了政府与公民之间的权利义务的对等关系，使得政府与公民之间的责任联系的路径被改变，公民难以通过正常的政治渠道问责政府。
　　更为严重的是，管理行政模式被定位成一种纯粹追求效率的执行过程:不受外在环境因素影响，不需要向社会负责，也不需要对公众开放。自身的高度自主性使官僚制组织构成一个单中心权威的封闭系统。在严格的等级节制和规章制度下，服从和效率成了管理过程的核心，公众的需求在行政活动中根本得不到反映。政府没有公民参与行政的制度设计，公民也没有参与行政的实际权利。公民作为社会契约的委托人，却只是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。这种政府对公民的单向度管理只追求手段的合理性，而不考虑其外部社会的合法性意义，最终只能使官僚行政成为“牧民之术”，而非为民的行政。社会契约的制度设计生成行政官僚的困境，行政官僚的扩张则进一步加速了“契约的死亡”。一方面，社会契约作为公民与政府之间的自由意志协定，明确了当事人相互之间的权利和义务。但战后福利国家的过度干预促成了行政权力的不断扩张，大量的当事人约定之外的义务由国家强制引人契约关系，形成对契约自由至上理念的沉重打击。社会契约所隐含的自由、功利和理性的内在要求，与契约社会中的公平建构格格不人。另一方面，社会契约在本质上是一种权力的分配与运行方式。政府权力的结构配置反映了政府与公众关系的变迁。沿着这一思路，当三权分立由议会至上变为行政主导时，民主政治的外延必然向公共行政领域延伸。而政治行政二分法把行政排除在政治范围之外，最终只能导致公民与政府之间的契约关系被架空。
　　社会契约论再也不能承载社会结构和政治结构变迁的价值追求而陷人难以自拔的困境。以至于耶鲁大学法学教授格兰特·吉尔莫发出感慨:“有人对我们说，契约和上帝一样已经死亡，的确如此，这无任何可以怀疑的。”
　　三、新社会契约论的核心理念重构
　　面对社会契约论的重重危机，也为了回应日新月异的社会变革，20世纪70年代，罗尔斯首先利用社会契约的假设，以“纯粹正义的程序”来审慎思考实现正义的路径，使得契约精神在当代重新复兴。
　　社会契约论的重心是要解释国家来源或者权力合法性的问题，建立一种有别于统治社会的民主社会，所以其最重要的东西是全体公民达成一致、进行权利让渡的契约，国家作为契约的结果远比达成契约的程序重要。但在:罗尔斯的理论逻辑中，程序比结果重要。契约不是一个经验事实，订立契约也不是一种真实的历史，过程，社会契约只是他借用的发现正义的方法和手段，是达至正义彼岸的价值工具。按照罗尔斯纯粹程序正义的观念，正义的程序一旦执行，它所达到的任何结果都是正义的。因此，关键不在于我们“选择了什么”，而在于“如何选择”。如果我们能够设计出一种正义的程序，那么我们从中所选择的任何原则都是正义的，无论它们是什么。通过程序正义，条件的公平就转变成为结果的公平。罗尔斯将正义作为社会契约论的灵魂，从而使其新契约论有着极其强烈的现实关怀。
    针对吉尔默所宣告的耸人听闻的“契约的死亡”，麦克尼尔也从真实世界的世俗角度对它进行了新的阐释，为社会契约死里逃生指出了“走关系的后门”。他提出将契约分为“个别性契约”和“关系性契约”。个别性契约指当事人之间除了单纯的物品交换外不存在任何关系，它强调合意的一次性的全面实现;关系性契约则在一个更长的时间维度上来考虑当事人的相互依存性。麦克尼尔的关系契约中最发人深省之处在于其强调契约中的相互性和团结，个人的选择与公共的选择之间存在着“相互性的参与”。契约在时间轴中不再仅仅是一次性的单发交易，而是指向未来的长期合作;在空间轴中也不再是合意这一个点，而是发散深人至交换得以发生的各种社会关系。当契约的基础不再是当事人的合意，而是社会关系及共同体规范时，麦克尼尔的契约论也从古典阵营分离出来，成为一种以公共责任为硬核的新契约论。
　　新社会契约论以程序正义和公共责任为基点，“试图重新连接中断的沟通、决策、与影响的管道，将人民与政治系统更紧密地连接在一起”。在新的政治建构中，公民被赋予新的身份和角色，政府与公民的距离被消除。这不是政府管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的根本性变革。在公民参与、互动合作的努力下，原先以“控制一顺从”关系为核心的官僚型行政，逐渐被抬升到以“治理一协作”关系为核心的服务型行政。
　　四、从管理到服务:新社会契约论的视角
　　新社会契约论为改革管理行政模式困境指出了服务行政模式的新路径，公民重新获得对官僚制政府的控制。由此，公共利益和为公民服务被看成是公共管理的规范性基础和卓越的价值观。在此基础上，服务行政模式强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。
    服务行政模式主要以登哈特的新公共服务理论为代表来重构政府和公民之间的关系。概括起来说，这种从多元层面出发的改革主要包含着三个层面的逻辑推进过程:
    第一，重新思考公民身份。传统的社会契约论倾向以政治制度安排与政治权利分配来构思民主政治的本质。其分析单位是个人主义的自利动机。它以原子式的自我中心为出发点来理解社会契约行为的意义，认为权利让渡形成的公共空间仅涉及对正当制度、程序与法律规则的持续同意，其目标是保障个人的权利不被侵犯。在这样的契约框架下，管理行政模式把公民与政府之间的契约化约成一种简单的法律关系，公民被视为被动的、等待良好服务的消极角色。新社会契约论认为契约的达成是公民基于对程序正义和互动协作的共同认可而在公共事务判断上所达成的协议与共识。它强调公民在参与公共事务的过程中，借助协商、讨论、争辩的方式培养超越自我中心的价值取向，以逐步形成公共精神。因此，公民不仅是自身权利的护卫者，更是一个关注公共利益的社会互动关系的参与者。
　　第二，建构公民参与的新渠道。官僚制行政中公民的参与权利是极为有限的，公民只能通过选举议员或政治领导人等有限的方式参与到政治生活中去。在工具理性的主导下，公民参与被认为会导致行政效率的降低，由此，管理行政模式既不鼓励公民参与，也缺乏有效的制度安排来容纳公民的意志和利益表达，形成“选举之后”公民委托人变成“奴隶”的瘤疾。其实有效的公民参与或真正的公民参与，关键不在于发现公民参与的正确工具与技术，而在于重新思考行政人员与公民之间的基本角色和关系。为此，服务行政模式的改革试图建立多样化的公民参与渠道。公民不仅在选举环节有权自主选择合意的政府代理人，而且在治理环节始终保留一定的直接民主权利和参与、监督权利，从权力的产生到权力的运行全过程，都有制度安排来保证和体现公民的委托人地位。
　　最后，重建政府与公民之间的关系。管理行政模式的层级节制是自上而下的单向权力流向关系，以控制哲学作为核心理念。它把公民视为被动的、消极的服务接受者，忽略公民参与对于社会发展所具有的重要价值，使得政府与公务人员成为管理变迁的代理人。政府对公民的权威控制忽视了对民主政治价值的捍卫，公民主权成为流于形式的制度设计。但服务行政模式强调，“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。它要在公民与政府之间打造一种新型的合作关系，处于此关系中的公民，不再处于被动的、从属的地位，而是主动地通过参与到行政决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极地、广泛地合作。
    服务行政改革的模式突破了管理行政模式基于工具理性的价值取向，通过对公民身份、民主参与途径以及公民与政府间关系的再思考，在传统的管理行政模式结构中建起了新的民主参与体制。公共行政是通过互动、对话和话语而社会地建构和重新建构的。从古典社会契约的主权在民到新社会契约的公民参与，从管理行政模式所昭示的还权于民的“正义的外观”到服务行政模式所保证的还权于民的“正义的内涵”，人类的公共管理日益回归其民主角色和公共特质，形成其不竭发展的深厚社会动力。转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net