变“管字当头”为“服务优先”

——社会管理创新的泰安实践

本报记者 刘成友 禹伟良 孔祥武

　　泰安，一座因山得名的城市，源自古语“泰山安则四海皆安”。“国泰民安”的寓意，时刻激励着泰安人追求平安富足的美好生活。

　　“从来没听说过个人丢了东西政府还来救助！”岱岳区化双河村65岁的困难户张洪茂至今难掩心中感激。去年秋天，他家中仅有的3只羊被盗。没过几天，政府就把1000元平安救助金送到他手上。岱岳区在全国率先设立平安救助基金，救助的是个体，赢得的是民心。

　　作为全国35个社会管理创新综合试点城市之一，山东省泰安市以“泰山石敢当”的气魄，勇担重任，探路前行，创新实施平安协会建设工程、重点人员服务管理工程、民生实事工程、社会矛盾化解工程等六大工程。在这里，社会管理被视为常态工作，而不是当作危机管理；群众成为社会管理的主动参与者，而不是被动坐等……

　　创新，成为泰安社会管理的题中应有之义，在泰山脚下处处生根开花。

　　创新理念，催生社会管理“粘合剂”

　　社会协同群众参与，层层建立“平安协会”

　　平安协会，不是“拍脑袋”拍出来的，而是问题“逼”出来的。

　　泰安新泰市汶南镇，人口10万多，境内城区、山区、矿区、库区、郊区“五区合一”，社情民意复杂，前些年恶性刑事案件、治安案件时有发生，“两盗一抢”严重。

　　新泰市委常委、政法委书记刘玉讲了一个故事：一位70岁的老人，晚上搂着小孙子睡觉。一天半夜，小孙子起来小便，突然喊：“爷爷，你看，咱的牛上天了！”老人还以为小孙子说梦话，次日一早，发现牛栏空了，原来是小偷用吊车把几头牛偷走了。

　　创造良好的治安环境，提高群众安全感，汶南镇一度力不从心：一是警力不足，当时汶南派出所的正式民警只有11人；二是经费不足，成为社会治安综合治理的“卡脖子”问题。

　　人心思安，民心可用。2006年2月，汶南镇平安协会成立，辖区内55名民营企业家和个体户自愿出资入会，运行3个月，全镇可防性案件同比下降80%，社会秩序明显好转。一花引得百花开，新泰20个乡镇街道陆续建起平安协会。

　　5年来，从最初的看家护院、协助治安防范，到化解社会矛盾、调解纠纷，再到协助处置突发事件，平安协会的功能深入，如登泰山，渐入佳境。正是依托平安协会，群众逐步形成了高度的参与感、责任感和主人翁感。

　　“社会事务，千头万绪，政府包揽一切，既做不好，也行不通。怎么办？就得整合社会资源，依靠群众力量。”泰安市政法委副书记闫远东说。

　　按照党委政府领导、群众自愿参加的原则，泰安在全市层层建立平安协会这一群众自治组织。全市6个县市区、87个乡镇街道发展各类平安协会168个，平安分会2079个，会员达12万人。仅2010年以来，各级平安协会就化解矛盾7600多起，有效预防群体性事件苗头32起。

　　在新泰市平安协会的每一个说事室，都摆放着一个立体三角水晶模型。“塔尖”是党委、政府，在前面打头阵的是平安协会，后面是公安机关，再后是基层党群组织迅速跟进。这就是“新泰版”以平安协会为载体的“立体三角架构处理突发事件模式”。新泰市平安协会副会长陈孝柱说，由于这一机制能有效重新整合资源，实现社会如同金字塔一样的稳固与和谐，它又被称作“和谐塔”。

　　平安协会化解矛盾，处理突发事件为什么灵？新泰市平安协会会长王业民的答案是，平安协会会员，都以当地德高望重的“三老”——老干部、老党员、老模范为主体，他们具有联系面广、信息灵敏、熟知情况的优势，带着感情、信任和友谊去做工作，为党委政府化解纠纷、处置突发事件赢得了宝贵时间。

　　创新方式，搭建社会管理“连心桥”

　　特殊人群特殊关爱，助其融入社会生活

　　怎样对特殊人群实行特殊关爱，使他们更好地融入社会，一直是社会管理难点。泰安迎难而上，针对以五类重点青少年和刑释解教人员等为主的重点人员，积极探索服务管理新举措。

　　作为团中央确定的五类重点青少年教育帮助和预防犯罪工作试点城市，泰安创造性地提出重点青少年群体教育帮助和预防犯罪“青春护航”——“12355”工作模式。

　　一个工作目标：创新社会管理，引领健康成长；依托两个工作平台：青少年事务办，青少年服务站；打造三支队伍：专职维权、社会志愿者、指导专家队伍；创新五大机制：部门联动、舆情监测、分类管理、跟踪帮教、动态管理机制；实施五类工作项目：关爱类、救助类、司法类、帮教类、服务类项目。

　　泰安市委常委、政法委书记辛显明介绍，作为著名旅游城市，泰安人流、物流集中，青少年群体分布广，预防未成年人犯罪，尤其是针对重点青少年群体教育帮扶的组织、机制还不够完善，“都管又都不管”。只有把青少年教育管理工作纳入社会管理大局，才能有效破解这一难题。

　　泰安先后实施了3次调研排查，彻底摸清了全市五类重点青少年的底子。截至今年3月，全市有闲散青少年15654人，不良行为或严重不良行为青少年5100人，近3年受民政部门救助流浪乞讨青少年4204人次。

　　泰山区委常委、政法委书记李殿勤介绍，调查发现，18至25岁的重点青少年群体中，92%以上都存在就业问题，“实现重点青少年成功转化并融入社会生活，当务之急是解决就业问题。”

　　不抛弃，不放弃，对特殊群体给予特殊关爱。

　　去年以来，泰安市共救助流浪未成年人560名，免费举办培训班8期，对820名社会闲散青少年开展劳动技能培训，帮助1680名社会闲散青少年实现就业，对1980名家庭困难的青少年给予救助，降低了青少年犯罪率，青少年犯罪和未成年人犯罪均同比下降45%。

　　除了五类重点青少年，泰安市不断完善其他特殊人群管理和服务政策。

　　他们对刑释解教人员，重点完善提升信息联通、过渡安置、社会保障、接茬帮教等工作机制；对全市460余名肇事肇祸精神病人给予专门治疗，做到应收尽收；对流动人口，重点完善四级出租房屋和流动人口服务管理“一证通”。

　　泰安各界协力营造着让不同人群融合共进的和谐氛围。

　　创新机制，构筑社会管理“防火墙”

　　筑牢“第一道防线”，率先建立非诉调解司法确认机制

　　人民调解是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，以方便快捷等独特作用被誉为“东方经验”，但也一直面临着法律效力困扰。

　　“由于人民调解、行政调解等调解组织主持达成的协议仅具有合同效力，当事人反悔拒不履行义务的情况时有发生，部分纠纷重新进入诉讼程序，权利人饱受诉累，有的甚至走上了上访缠闹的道路。”东平县人民法院院长周辉说。

　　如何突破社会矛盾化解瓶颈，实现诉讼与非诉讼调解的有机衔接？2009年9月，依据最高人民法院相关规定，东平县率先建立了非诉讼调解司法确认机制，对行政机关、人民调解组织等调解达成的协议，经当事人申请，法院审查认为合法有效，出具司法确认决定书，赋予其强制执行效力。这一做法，以生动的司法实践为国家立法提供了鲜活经验，比全国人大常委会审议通过人民调解法早了近一年。

　　东平县委常委、政法委书记张昭印说，司法确认是道“防火墙”，赋予调解协议强制执行效力，激活了非诉讼调解的生机和活力，大大减少了当事人的诉累，节省了司法资源，缓解了法院的诉讼压力和信访压力，筑牢了人民调解、行政调解化解社会矛盾的第一道防线。

　　司法确认机制实施以来，东平县各级成功调处各类矛盾纠纷2268件，实现了多元矛盾纠纷解决机制的良性循环。来自东平县100余个村委会的调查显示，群众选择人民调解、行政调解等非诉讼方式解决纠纷的意愿比以往提升了10个百分点。

　　法院也是司法确认工作的受益者。周辉说，2009年以来，东平县法院共办理确认案件653件，极大地缓解了法院案多人少的矛盾，提高了办案质量、效率和效果。

　　司法确认机制迅速在泰安市推广，70%以上的纠纷当事人选择了非诉调解组织处理，调解成功率达到80%以上。以此为载体，泰安市深入开展“无讼村居”创建活动，实现小矛盾不出村、大矛盾不出镇的目标。

　　创新没有止境。在泰安，公安机关推行“人民陪裁员”制度、岱岳区建立“讼调联动”机制、肥城市设立矛盾纠纷排查调解中心……这些来自基层的成功经验在全市迅速推开，不断推动社会管理上水平。