西游记之大圣归来粤语:杜运巧、郑曙村 ：中西方“行政三分制”改革比较

　　“行政三分制”是西方自20世纪70年代末兴起的新公共管理运动的重要内容，十七大期间，我们党也正式提出了“行政三分制”的改革要求，并在当前正在进行的大部制改革中探索。

　　一、“行政三分制”的涵义及其在中西方实践的概况

　　一般意义上，“行政三分制”是指将政府的行政权力分解为决策权、执行权、监督权三部分，使之形成相互制约、相互协调的一种行政管理体制。它以行政权的重新划分、行政职能的优化合并、行政机构的重组为切人口，把决策、执行、监督职能按照一定的原则合理配置，构建一套新的行政运行机制【1】。其中，首要内容是将决策与执行分开，这也是新公共管理运动的重要成果和主要内容。

　　“行政三分制”在不同的国家和地区有不同的配置模式。决策与执行分离的改革首先起源于英国，从撒切尔政府开始，英国逐步推行政策制定与执行相分离的政府模式，设立执行局，享有充分的人事权、管理权和财政资源支配权。新加坡实行公共服务市场化体制，把私营部门的管理方法引入公营部门，通过机构重组推进行政决策、行政执行和公共服务分开。在新西兰，部级的主要管理权转移到司局一级，决策权与执行权完全分离，与相应的承担部门签订绩效标准，实行合同化管理。瑞典很早就建立了政治控制与执行机构自治相结合的模式，公共政策的执行，在相当程度上是由这些自治机构承担的。美国也推行了执行机构自主化改革，执行机构独立自主地承办公共事务、履行部分行政执行职能。从以上国家实行的“行政三分制”改革来看，其精力主要集中在决策与执行如何分离以及公共部门如何提高工作效率两个方面。

　　在我国，为了应对“入世”要求，在政治体制层面，中编办提出“行政三分制”的政府改革构想。2002年初，中编办在深圳等5个城市进行改革试点，其思路就是将决策、执行、监督适度分开。同年，党的十六大报告正式提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相互协调”的要求，继续推进政府机构改革。2003年，深圳市公布《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》，正式开始了以“行政三分制”为基本思路的政府管理体制创新。此后探索曾一度中止。2007年10月，党的十七大报告指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。自此，“行政三分制”改革又重新启动。2009年6月中央再次批准深圳推行“行政三分制”改革，其它一些地方在大部制改革中也开始贯彻了“行政三分制”的改革要求。以十七大为标志，“行政三分制”改革呈扩大和深化的趋势。

　　二、中西方“行政三分制”改革的异同

　　受新公共管理运动的影响，“重塑政府”成为当今世界许多国家政治生活的主题。我国在吸取西方国家行政改革经验基础上，理顺了当前改革的思路，调整和丰富了改革的内容。

　　(一)中西方“行政三分制”改革的相同之处

　　1.“行政三分制”的内容。通过中西方“行政三分制”的改革实践，我们不难发现，“行政三分制”都是在事务分析、权责分析的基础上，将政府职能分为决策、执行、监督三部分，政府的公共权力被相应的划分为决策权力、执行权力和监督权力，并分别交由不同的机构行使【2】，形成对应关系。这在形式和思路上是相同的。

　　2.绩效管理的目标。绩效是政府管理和公共服务的目标。在深化行政体制改革的过程中，中西方国家都摒弃了传统管理体制下只注重投入而忽视产出的旧观念。新一轮行政体制改革把绩效管理作为组织设计的出发点和归宿，如决策部门与执行部门签订绩效合同，主管部长以“绩效”为准则，对执行机构进行定期考核，对不合格者采取相应的惩罚措施，其目的是减少行政成本，提高行政产出和公共服务水平。

　　3.社会参与的扩大。政府在决策、执行和监督方面，打破了传统的垄断局面，扩大了公民和社会组织的政治参与，让非盈利组织和第三部门做大量的政府工作，增强了政府决策的民主性和科学性，提高了行政执行的公正性和效率，同时，广大公民和社会组织的参与意识与参与能力在整个过程中得到了实质性的锻炼。

　　4.市场理念的引入。更好的适应市场经济的要求，是进行“行政三分制”改革的目的之一，所以在改革的管理理念上，撇开了传统的官僚制思维方式，强调公务员的服务意识、效率意识和竞争意识等，将市场经济的某些规则和机制引到政府管理中，让权责明晰的两个职能环节各自创造出最大化效益。决策机构和执行部门也由原来的命令与服从关系转为以合同为基础的契约关系。

　　(二)中西方“行政三分制”改革的不同之处

　　1.改革的背景。西方国家之所以实行这项改革，主要是为解决官僚制政府不适应信息时代的问题，面对公众和理论界对政府效率和灵活性的普遍怀疑与批评，私营部门服务效率和质量普遍高于公共部门的现实，政府迫切通过改革以改变这种不利的局面来增强执政的合法性。我国提出行政三分制改革，本质上是适应社会主义市场经济的客观要求。在全球化竞争的条件下，特别是中国加入WTO后，政府的职能、运转机制、思想观念和机构设置等方面都面临着严峻的考验。

　　2.改革的内涵。就我国而言，提出建立决策执行监督三权分工制约的权力结构主要是针对公共权力领域，是行政系统内部三种职能的相对分离。从严格意义上讲，它所分的是“事权”，是实施法定权利过程中事务管理的权限，包括决策的权限、执行的权限、监督的权限，都是“治权”或是“职权”的分离制约和协调【3】。西方是实行三权分立的国家，它实行的“行政三分制”是宪法“三权分立和制衡”原则在政府管理中的体现和运用，分的是宪政“法权”，是资本主义国家政治权力的重新配置。

　　3.改革的重点。西方国家面临的情况是政府决策在大多数部门和领域处于垄断地位，政府是名副其实的“决策政府”。在执行方面，政府投入少，执行力度弱，是一个没有执行者的行政。所以在行政体制改革过程中，西方国家高度重视执行力的提高，通过设立独立的“执行机构”来执行政府决策。我国与西方恰好相反，行政管理普遍存在着“决策简短快”、“拍脑袋决策”等轻决策的现象，所以我国把改革的重点放在“行政决策”方面，“成立决策部门，内设咨询机构”以实现决策权的集中和统一，提高决策的科学水平。

　　4.改革的目标。从西方“行政三分制”改革的实践来看，主要侧重于解决行政权力如何配置，着重强调的是决策与执行的分开，其主要目标是提高行政效率、降低行政成本和提高公共服务的质量。由于西方国家实行三权分立，“监督”本来就独立，所以当决策权与执行权分开后，“行政三分制”也就形成了。而我国法制不健全、监督体系不完善、监督力度不够等原因，改革的目标侧重于“行政三权”的分解与有效制约，解决权力过分集中以及缺乏有效监督、执行不力等问题。

　　三、西方“行政三分制”改革的经验借鉴

　　在我国，“行政三分制”作为一种全新的政府管理体制，有待于进一步完善和探索。结合我国改革的实践，学习和借鉴西方国家“行政三分制”改革过程中的一些科学理念和运营规则，对于进一步推动我国行政改革有着重要的参考价值和现实意义。

　　(一)进一步界定决策与执行之间的权责利益关系

　　“行政三分制”改革的预期目标之一就是清晰界定管理过程中决策与执行各自的权力与责任界限。由于二者管理体制和追求目标的不同，使得在权力和责任划分上无法完全一致。前者以政绩为目标按传统公务员制度进行管理，后者则最大限度的追求效益实行企业化管理，从而造成决策部门与执行部门的推诿扯皮。我国政府存在这样的现象：执行者抱怨决策者对其行为干预过多，而承担责任过少，使得决策得不到有力执行；决策出现问题后，难以确定责任主体；实践中决策职能往往变成执行职能。很多部委不是第一决策主体，而是第一执行人，没有搞清本职工作或本职工作没有做到位，这是形成体制性、机制性腐败的重要根源。在决策与执行环节上，可以根据二者既相互联系又相互制约的内在关系，合理配置职能，建立规范的运行机制：决策部门负责决策过程并对执行部门行使监督检查、政策指导、组织协调之职权，不干涉具体的执行过程；执行部门按照专业的执行规范独立的执行决策部门做出的各项决策并向决策部门反馈信息、提出意见和建议。决策层做出决策后传达给执行机构，二者订立合同，明确界定二者的权利与责任，将权责关系落实到纸面上，并通过绩效考核保证政策的有力执行。除此之外，还应整合我国现有的行政资源，实行事业单位改革，将一些事业单位转变为执行的主体。

　　(二)引入竞争机制，实现行政执行的市场化和社会化

　　将市场竞争机制引入政府管理，用市场竞争的方式降低执行成本，用合同方式管理执行机构，在给予最大限度权力的同时令其承担边界非常清晰的行政责任。通过绩效评估和专门审计保证执行目标的实现，从而把决策与执行置于两套性质完全不同的制度结构中运行，实现两者实质性的分离。行政执行社会化的目的，是在政府部门不放弃公共政策制定的前提下，通过引入市场机制，调动一切可以利用的社会资源来提高政府输出公共服务的能力。政府部门做出决策之后，确定公共物品和公共服务的供给数量和质量标准，以市场机制为杠杆，调动私营部门、非盈利部门等多种组织在竞争中完成公共物品的生产和公共服务的供给，执行机构打破了官僚体制的垄断，拓展到了政府部门之外的其他组织。借鉴国外经验，我国政府应抓紧培育和发展社会中介组织，着重培养“第三部门”，完善公共服务的招标和投标制度，通过社会招标，确定承包者，使公共权力回归社会，实现政府职能的转变。公共服务市场化政府职能的转变是以社会组织的大量存在和相对活跃为基础的，缺少高度发达的非盈利组织和第三部门，公共服务的市场化便会失去强有力的力量支撑。忽视了这一点，我们就无法把握西方国家公共服务市场化成功的真正要件。

　　(三)完善监督体系，设立独立的监督机构

　　建立健全监督机制是保障政府执行力的重要关键，也是我国进行“行政三分制”改革的难点所在。我国传统的行政系统内依靠行政权力的授权是一种内部监督机制，是对行政权力的负责任，而不是对法律的负责任，这就极大地削弱了行政监督的有效性和权威性。借鉴国外行政监督的做法，在整合现有监督资源的基础上，设立统一的独立于行政系统外的监督机构，巩固“行政三分制”改革的成果。重组原有的纪检、监察、审计监督机构，组成“大监督”部门，按照职能相近、业务相关、工作数量相当的原则，根据机构的大小和规模，设立若干派出机构，如纪工委和监察分局等，实行分片集中派出与分部门派驻结合的方式，负责整体纪检监察工作。将那些垂直管理单位、上级派驻单位分别划分到这些派出机构的管辖范围内，改革纪委、监察原有的“双重领导”变为由上级纪委、监察直接领导。还应当鼓励和引导广大人民对政府行政机构进行职能监督和反馈，在国外人民是很好的监督力量，在我国大部分公民还没有形成一种良好的监督意识，而且政府提供的监督表达门路也不够便利与通畅，人民大众被挡在监督的门外。此外媒体监督和第三部门的监督也很重要，努力实现监督主体的多元化与综合化，健全监督体系。

　　(四)加强对执行机构绩效结果的控制

　　西方国家设立执行局的做法，一方面是为了加大执行机构的自主性，从而提高效率，另一方面，也不完全放弃对执行机构政策执行的监督和控制，它意味着对行政执行由过程控制变为结果控制，由规则控制变为绩效控制。英国提出了提高透明度和“保持外部压力以推动持续性改革”的原则，内阁办公厅每年对执行局的运行、发展、绩效进行总结评价，并以一定的书面形式公布于众。借鉴英国的这种做法，决策局与执行机构明确分工的前提下，两者之间签订明确的绩效合同，对执行机构设定绩效标准，并在确定的周期内对绩效的实际情况进行仔细考核，把对执行局的过程控制转为对执行局绩效结果的控制。其次监察机构不仅要对政策制定人员和行政执行人员的行为进行合法性监督，还要对执行机构政策执行的过程与程度进行监督，鉴定执行机构是否完成了绩效合同订立的绩效目标。再次积极吸收社会中介组织、公民、立法机关相关部门的评估，实现评估过程和评估结果的公开化、透明化。最后，政府主管部门要对执行机构的工作状况实行政务公开，公布的内容包括政府工作的达标情况绩效状况，哪些工作做得还不到位，下一步将如何进行等。通过政务公开，可以让公众了解政府，形成对政府工作的新闻监督和公众监督，也可以让政府知道公众的需求，确定下一步工作的开展方向。

　　【参考文献】

　　[1]胡筱秀.行政发展与国家治理结构现代化——我国“行政三分制”改革试点的生态分析[J].江苏社会科学， 2005，(3)

　　[2]蔡小慎、潘加军.中英“行政三分制”改革的比较与借鉴[J].行政论坛，2005，(4).

　　[3]马敬仁.三分不是三权分立[N].南方都市报，2003/01/24.

　　(杜运巧系曲阜师范大学政治与社会发展学院研究生；郑曙村系曲阜师范大学政治与社会发展学院教授、博士生导师)