行政体制的界定、功能与改革

作者：作者：薛刚凌 潘波  时间：2008-06-02   浏览次数：660 次

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　　一、行政体制的界定——从案例说起
　　（一）案例
　　国务院严肃查处江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目[1]
　　2004年4月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取监察部、国家发展和改革委员会等部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目查处的汇报，责成江苏省和有关部门对有关责任人做出严肃处理。经查明，这是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规，企业涉嫌违法犯罪的重大案件。
　　江苏铁本钢铁有限责任公司自2002年初筹划在常州市新北区魏村镇、扬中市西来桥镇建设新的大型钢铁联合项目。该项目设计能力840万吨，概算总投资105．9亿元人民币，2003年6月进入现场施工，2004年3月江苏省政府责令全面停工。铁本公司和当地政府及有关部门在工商注册、项目审批、批准用地和环境保护等方面存在一系列的违法违规问题，主要有以下几个方面：
　　1．违规审批项目。从2002年5月起，铁本公司法人代表戴国芳先后成立7家合资或独资公司，把项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。2002年9月至2003年11月，常州国家高新技术产业开发区管理委员会、江苏省发展计划委员会、扬中市发展计划与经济贸易局先后越权、违规、拆项审批了铁本公司的建设项目。
　　2．非法批准征用、占用土地。2003年以来，常州国家高新技术产业开发区管理委员会、扬中市政府在未依法办理用地审批手续的情况下，非法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组织实施征地拆迁，导致铁本公司违法占用土地6541亩，已无法复垦。有关部门在铁本公司未依法办理用地审批手续的情况下，即决定实施土地的征用和拆迁工作，导致铁本公司大面积违法用地，造成大量耕地被毁。
　　3．违反环境保护的有关规定。铁本公司报送环保部门预审登记的新建项目共8个，江苏省环境保护厅和常州市环境保护局预审登记各4个。江苏省发展计划委员会、常州国家高新技术产业开发区经济发展局、扬中市发展计划与经济贸易局等部门在环保部门未审批环保影响评价书的情况下，批准了铁本公司有关项目的可行性研究报告，违反了《环境影响评价法》的有关规定。
　　此外，本案件中还存在严重的违规贷款、偷税漏税等问题。国务院严肃处理这起案件，并责成江苏省和有关部门处理这起案件中的有关责任人员，表明了党中央、国务院严肃法纪、依法行政的决心，也是加强宏观调控、保持政令畅通的一项重要措施。中央要求，各地区各部门要从这起案件中吸取教训，落实好中央关于经济工作的一系列方针政策和宏观调控的各项措施，增强全局意识，切实维护国家宏观调控的统一性、权威性和有效性；决不允许有令不行、有禁不止，自行其是。
　　这个案例是曾经轰动全国的“铁本事件”，从表面上看，这是一个地方政府和企业联手合作，对中央宏观调控政策置若罔闻的“顶风作案”的事例，但却集中反映了我国目前行政体制中的深层次矛盾。在该案例中，地方政府及其部门在经济发展、社会管理中的职能越位、缺位和错位，地方与中央权力的博弈关系，中央对地方监控的失灵，以及地方政府之间竞争中的偏激思想和行为，都得到了淋漓尽致的体现。在对该事件发生的原因进行分析和探讨的过程中，不少学者都不约而同地指出了一个深层次问题，那就是行政体制上的原因；行政体制和行政体制改革也再一次成为社会各界关注的话题。
　　（二）对行政体制概念的解读
　　对于行政体制这一概念，理论界和实务界存在着不同的理解，但大致有两种代表性观点。一种观点是从主体的角度来界定行政体制。比如，有学者把行政体制作广义和狭义上的区分，认为狭义的行政体制特指政府体制，广义上的行政体制包括执政党在内的一切国家机关的体制；就我国政治发展的现状而言，行政体制改革应取其狭义。[2] 与此相似的是一位学者从“政府”这一概念着手把行政管理体制作了广义和狭义的区分，认为广义的行政管理体制涉及到与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系，并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容；而狭义的行政管理体制特指以狭义政府即国家行政机关为中心的行政系统。 [3]
　　另一种观点就是直接从内容或者要素的角度来界定行政体制。当然，对于行政体制应有哪些内容，大家的认识并不相同。比如，有学者认为行政体制应包括相互关联的双重含义，一是行政管理的组织结构体制，即由机构设置、人员配备、职能分工、法规制度等要素相互联结的组合形式；二是行政管理的运行机制，指按照行政管理的运行规律、特点，为实现其总体目标所采取的调节手段、方式和方法。[4] 有学者认为，行政体制是以一定的行政思想和观念作指导的，由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。[5] 还有学者认为，行政体制是制度化的行政关系及其相关的政治关系，是有关行政的“体”（行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系）和“制”（相关基本制度）的总和。[6]
　　当认真分析这些观点的时候，我们发现尽管大家对行政体制的描述或多或少有些不同，但这只是由于观察角度不同而引起的认识上的差别。实质上这些观点是基本相同的，也就是着重以政府职能、权力为核心，并结合与此相关的组织机构、运行方式等问题来构建行政体制的内在结构，以此把握住行政体制的边界。但这些研究也有一个共同的现象，那就是对行政体制的认识和界定仅仅从行政管理学或政治学的角度进行研究，缺少从法学视角展开的全方位探讨。因而这些观点也就仅仅局限在权力领域，而缺少诸如法律关系中权利义务的分析思路和内容。在当前我们已经进入“依法治国、建设社会主义法治国家”和“依法行政、全面建设法治政府”的时代，法治成为不可逆转的趋势下，这不能不说是一个极大的遗憾。
　　行政体制是一个宏观的但又有着具体和深刻内容的概念，它首先是一套涉及行政系统或政府系统而非立法或司法系统的体系和制度，而且它不仅包括各级政府自身内部的权力结构，也包括这些权力合理、有效运行的一系列制度。我们认为，行政体制的概念可从广义和狭义两个方面来界定。狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。而广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所确立的目标的配套制度——公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等——的总和。这里将主要讨论狭义上的行政体制，因为其所包含内容是整个行政体制运行的核心要素，是其他相关制度存在的基础性条件。当然，也不排除从广义上作一些探讨。
　　（三）行政体制的具体内容
　　从概念出发，可以进一步认识行政体制的具体内容。我们认为，狭义行政体制的内容包括职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等四个方面。
　　1.职能定位
　　职能一词包含了两个内容，一是职责，二是功能，职能是职责和功能的统一体。行政职能或者说政府职能是指行政机关在管理国家和社会事务，并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用。行政职能的定位是根据某个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势，确定各级政府以及政府各部门应当履行的职责和功能。由于政府的权力、机构、规模、组织形式和管理模式都主要由政府的职能所决定，所以政府职能“反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”。[7]
　　在现代社会，政府的基本职能有三项：一是安全保障职能。包括对外和对内两个方面。对外，政府要行使国家主权，积极参与国际政治事务，抵御外来侵略和侵害国家主权的行为。对内，政府要确保国家统一，防止分裂，确保公民的人身安全和财产安全，维护经济秩序和社会生活秩序，保护公共利益。二是经济管理职能。现代国家肩负着发展经济、开发资源、发展社会生产力、提高人民生活水平、提升国家综合国力的重任。在经济全球化的今天，不发展就没有任何出路，发展经济已经成为现代国家最主要的行政职能。政府对经济的管理，既要在宏观上保持经济总量平衡、产业结构优化、健全宏观调控体系和调控手段，又要在微观上制定行业政策和市场准入制度，维护行业平等竞争、保护市场主体的合法权益等。[8] 三是社会管理职能。社会管理的范围十分宽泛，包括文化艺术、科技、教育、卫生、就业、社会保障以及预警和应急机制等各方面。本书主要就经济管理职能和社会管理职能的改革进行探讨。
　　行政职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础。任何一个政府机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行，否则就有可能导致政府职能的越位、缺位和错位。在“铁本事件”中，地方政府就完全没有履行好其应有的职能，该监管的项目审批、环境保护等几乎放手不管，而不应该由政府做的却表现出极大的热情，所以铁本公司的不断扩张实际上是地方政府和该公司一起努力的结果。为了避免在实践中政府职能的越位、缺位和错位，一个重要的手段就是科学合理地设定政府职能，为各级政府界定出明确的权力范围和任务。此外，在现代社会里，由于行政不再仅仅指国家的职能、作用和活动，同时也指国家以外的、以非营利为目的，以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织——如律协、消协、村民委员会等——的职能、作用和活动。[9] 所以，现代公共行政的发展也使得政府职能定位成为调整政府与社会、与市场、与公民个人之间关系的重要内容和手段。
　　与行政职能界定相联系的是行政职能的履行方式。行政职能是完全由政府或行政机关自己履行还是在决策形成后委托社会组织或企业实施，政府主要负责决策和监督。行政职能是采用刚性手段——如行政许可、行政处罚、行政强制——还是采用柔性手段——如行政奖励、行政合同、行政指导等——来履行，以及在履行职能的过程中如何体现公开、高效——如采用先进的电子技术以实现便捷的服务等——也是行政体制的重要内容。
　　2．权力配置
　　在政治学上，权力是指一种广泛的影响力或支配力，它所强调的是事物的相互作用以及这种作用的不平衡性，也就是一定主体对一定客体的支配，通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性。[10] 而法治视角下的行政权力，则是指各级政府机关以及其他依法履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中，依照法律法规的规定所享有的影响力或支配力。
　　行政权力和行政职能是两个关系极其密切的范畴。在笔者看来，行政权力和行政职能之间实际上是手段与目的关系；行政职能的设定为各级政府确定了工作的任务方向和价值目标，而行政权力则为各级政府完成这些任务创造了条件和途径。因此，行政权力的配置应与其职能联系在一起，每一个政府机关无论拥有什么权力、多大权力，都应当是其实际职能的反映。具体说来，行政权力的配置主要包括以下几个方面的内容，一是行政权力在中央与地方各级政府之间的配置，[11] 二是行政权力在没有隶属关系的同级政府之间的配置，三是行政权力在同一级政府内各部门之间的配置，四是行政权力在具体一个部门内各个机构之间的配置。
　　与权力配置直接相关的是政府的机构设置。由于政府机构是行政权力的具体承担者，所以在一级政府内部，究竟应当设置哪些机构、多少机构，应当赋予各类机构何种地位和权限，都主要由各个机构的权力配置所决定。当然，行政机构的设置还要遵循行政管理自身的规律。
　　3．运行规则
　　这里讲的运行规则是指行政权力的运行所要遵行的基本规则。“运行”本是一个物理学上的术语，指物体运动和行进的过程，强调物体的一种运动状态。行政权力的运行则是行政权力在各级政府及政府各部门之间进行界分和配置的基础上，行政权力在行政系统内部的运作过程；强调行政权力在上下级政府之间、同级政府之间以及本级政府内各部门之间的运动和行进。行政权力的运行贯穿于行政权力行使的所有环节，如决策、执行、监督、协调等等。
　　行政权力的运行规则是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系。如同体育比赛需要规范参赛选手的比赛规则、市场竞争需要引导和监督各类市场主体的竞争规则一样，行政机关在行使行政权力时也需要一套规则的引导、规范和制约。由于行政权力的运行涉及到资金、人事、工程项目等大量公共资源的配置和使用，所以行政权力的运行有没有规则、有什么样的规则就显得极为重要。当然，对于规则的内容，不同的人可能会有不同的理解。在笔者看来，行政权力的运行规则应当主要是以一系列法律制度为基础的，包括法律原则、法律精神等为内容的规则；也就是说，引导和制约行政权力运行的应当是一套公开、明确、理性的，能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系。
　　在计划经济体制下，权力运行规则主要以命令和服从为基础。而在市场经济深入发展的今天，传统的权力运行规则在逐渐解体，而新的权力（利）运行规则尚没有完全建立，因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现，如“跑部钱进”、“官出数字、数字出官”、“上有政策、下有对策”等。大量“潜规则”的存在只能使行政权力运行偏离正常轨道，背离设置行政权力的初衷。
　　4．法律保障
　　不少学者在讨论和研究行政体制的时候，往往总强调政府的职能、权力、机构设置等，而把法律规范排除在外。实际上法律规范也是行政体制框架内的重要内容。当然，这里的法律指广义上的概念，即不仅包括法律、行政法规、地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例，也包括法律精神和法律原则。
　　以行政法学观点看来，行政法治就是以法律规则作为政府行为的基本依据，法律规则一旦制定出来，政府不能以政策修正或改变，政府首长更不能以行政命令变更法律规则。政策或行政首长的命令与法律规则相抵触时，执法机关应执行法律规则而不是执行政策和命令。[12] 如果我们背离了“职能法定”原则，缺乏严格、刚性的法律制度规范，政府部门就很容易出现职能交叉，政府机构改革也难以走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈；如果我们缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督，“潜规则”等制度性腐败就会盛行，“权为民所用、情为民所系，利为民所谋”的执政理念也很可能成为空谈。因此，行政体制不能也不可能回避法律的价值和作用，法律保障与职能定位、权力配置、运行规则等环节一样都有着十分重要的地位，可以而且应当成为行政体制中的基本内容。
　　职能设定、权力配置、运行规则和法律保障是行政体制中四个基本内涵。其中，职能设定是基础，权力配置是核心，运行规则是关键，法律保障是手段；它们之间相互联系、相互作用，共同构成了行政体制的总体框架。 二、行政体制的功能
　　功能一般指事物或方法所发挥的有利的作用，[13] 所强调的是事物或方法积极的意义。行政体制的功能也就是指行政体制所存在的价值及发挥的积极作用，这具体体现在以下几个方面。
　　（一）促进市场经济的纵深发展
　　我国经济体制改革是在生产力水平较低、工业化程度不高、技术水平落后等条件下进行，各级政府在推进经济市场化过程中发挥了主导作用。在改革开放至今的近三十年里，与经济的市场化程度显著提高相对应的是政府职能和行政方式也发生了明显变化。在宏观上，政府开始运用经济、法律等手段调节国民经济的运行，进行产业结构调整，实现经济增长方式的转变；在微观上，政府改革了对企业的管理模式，政企分开成为经济改革的重要内容。同时，政府的市场管理职能也逐渐从直接定价转为主要以市场定价、反垄断、反欺诈、反不正当竞争等方面。行政体制的不断调整适应并有力地推动了市场经济的发展。
　　在市场经济纵深发展的过程中，行政体制也仍然是十分重要的促进力量。一方面，我国经济的市场化程度还比较低，市场机制在经济运行、资源配置方面的作用还没有完全发挥出来；加上其自身诸如信息不对称、投机率高等弊端，使得单纯的市场调节还隐藏着不少危机。所以，需要加强政府在经济运行、市场监管中的调控能力，用政府调节和监管这只“有形的手”来弥补市场机制的缺陷。要实现这些目标，就要对政府职能进行新的定位，进一步划分政府与市场的产权边界和利益分界，并探索科学有效的调节和监管方式。另一方面，政府也应当顺应市场经济深入发展的形势，特别是加入世界贸易组织后国际化趋势的要求加强自身建设，比如通过调整权力配置减少权限冲突、改革政府机构提高工作效率、减少事前审批加强事后监管等措施，提高政府在经济管理中的能力和水平，为企业和市场的进一步发展创造良好条件。
　　（二）回应利益多元化社会建构的需要
　　在实行改革开放政策前，存在于人们生活中的是计划体制下一元化的社会结构模式，“虽然我们建立了各种组织，如企业、事业单位、群众团体，但这些结构因子是同质的，都隶属于某个国家机关，都有行政级别，实质上早被同一化为行政组织。”[14] 在这样的模式下，公民或直接依附于政府，或因依附于其所在单位而间接依附于政府；他们之间的利益选择也因为这样的依附关系而在形式上表现得高度一致。在向市场经济体制转型的过程中，经济规律使得政府不得不开始放松原本牢牢拽在自己手中的权力，承认并保护企业、社会组织和公民个人的利益和价值。这种一元化的社会结构开始逐渐瓦解，取而代之的是多元化的社会利益结构；不但社会个体之间的交往可以通过市场机制和契约机制来完成，而且政府也不可能像过去那样，对社会生活事无巨细都要实施控制和管理。此外，利益多元还表现在地区利益、地方利益、行业利益的凸现，合作与竞争共存，客观上需要行政体制作出积极回应。
　　在我国，由于这种多元化社会结构本身就是在政府主导下的改革而逐步形成，因而以政府职能、权力、运行规则等为主要内容的行政体制的价值也因为社会结构的变迁而日益彰显。但一直以来我们对行政体制功能的理解大多是从经济角度出发，即行政体制必须不断适应经济发展和改革的需要——如加强宏观调控能力、改革国有资产管理模式等；因而在职能转变、制度创新等方面也过多地强调以经济建设为中心，以政府经济管理职能和权限的调整为重点，而忽视了行政体制在调整收入分配、缩小贫富差距、完善社会保障等社会服务方面的价值。[15]
　　实际上，经济改革带来的社会结构调整也是行政体制必须回应的重要方面。利益多元化的社会结构要求政府在社会管理理念上实现从控制本位向服务为本位的转变，为各类利益主体的崛起和博弈提供良好的发展环境、平等的竞争规则、基本的公共设施以及完善的社会保障。所以，政府的职能定位、目标选择、权力配置、行政方式、运行规则、法律制度等要正视并积极回应多元化利益主体崛起的现实，确保社会转型过程中理性、效率、稳定、公平等精神落到实处；使各类利益主体的价值在经济改革、社会转型的过程中能得到最大程度的体现，也确保社会各阶层都能及时分享改革发展带来的成果。
　　（三）服务公共行政的有效开展
　　市场经济的深入发展、市民社会的逐渐崛起和利益主体多元化的日益形成，加快了传统意义上的国家行政向公共行政转变的步伐。在此过程中，现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是惟一的行使行政权的主体，其行政权也部分地归还于社会主体。[16] 越来越多的非政府组织等参与到社会公共事务的管理和服务活动之中，这是市场机制所带来的必然后果、也是社会发展的基本规律。
　　公共行政的有效开展，要求对公权力进行重新调整和配置，以发挥社会自治的力量、保障公众在社会事务管理中的参与权利；而这些也都依赖于行政体制发挥其基础性的作用，因为没有具体的制度基础，公共行政的有效运行只能成为空谈。灵活、高效、务实的行政体制将改革公权力的行使方式，积极引入符合现代市场经济规律和价值理念的管理和服务手段，促进社会各部门的合理分工和资源的有效配置，推进公共行政的顺利开展。以公共基础设施的建设和管理为例，随着社会公众对道路、桥梁、体育场馆等公共基础设施的需求不断增加，一些地方政府开始改革原来政府垄断的做法，发挥市场机制的作用，通过竞争性招标、特许经营等手段鼓励民间资本、社会力量参与到基础设施的建设经营中。在此过程中，政府主要通过订立合同的形式与经营企业进行谈判，并负责对工程的监管；这既满足了社会公众对基础设施的需求，也避免了政府财政支出不足的尴尬，同时还有效利用了民间资本为社会服务；达到了“双赢”、“三赢”甚至“多赢”的效果。
　　（四）推进行政法治的发展
　　行政法治是现代法治建设的重要组成部分，它反映了经济社会发展对行政权力行使的全面要求，其核心的价值追求在于依法行政、建设法治政府。落实到法律制度上，就是作为国家权力体系中的政府及行政机关自身的组织结构、职能权限要有法律的依据；行政机关在行使权力中的方式、程序要受到法律的监督和制约；而一旦行政机关行使权力过程中的行为侵犯或损害了公民、法人或其他组织等行政相对人的权利，其可以通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式获得救济。在制度层面，行政法治包含了行政实体制度、行政程序制度和行政救济制度三部分制度建设。在这里，行政体制与行政实体制度相对接，在一定程度上，行政体制就是一系列行政实体制度的总称。只是传统上行政体制更侧重于政府系统的职能、权力配置、运行规则，而行政实体制度则强调承担公共行政的主体形式和法律地位，各类行政主体的权利义务和责任。行政体制更多是管理学中使用的概念，而行政实体制度则是法学中的用语。
　　在行政法治的推进过程中，合理的行政体制建构或行政实体制度建设具有基础性的地位。但令人遗憾的是，二十多年的行政法发展并没有对行政实体制度给予应有的重视，行政体制也始终没有完全纳入法治的轨道，这既影响了行政法治的发展，也不利于行政体制的完善。
三、行政体制的改革
　　（一）行政体制改革的必要性
　　当前，我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的关键阶段，在经济体制改革进一步深化，多元化社会结构日益形成的时期，加快行政体制改革显得极其紧迫和必要。
　　1．是提高政府管理和服务能力的必然要求
　　改革开放以来，我国各级政府管理国家和社会事务以及提供公共服务的能力显著提高。但计划体制的影响还没有完全褪去，政府在能力建设方面还存在不少问题。尤其在经济管理上，一些地方政府习惯于采用行政命令的方式管理经济事务，而运用经济、法律等手段间接管理经济活动、营造公平的竞争环境的能力依然十分薄弱。同时，由于政府过多地关注微观经济活动，为社会提供公共物品和服务的能力还比较欠缺。而行政体制改革就是要通过积极转变政府职能，使政府从一些领域主动退出，把一部分技术性、具体性的事务，特别是那些原本就不应该由政府承担的微观管理职能移交给社会组织或企业本身来承担。同时，要积极引导社会力量参与公共物品或服务的提供，政府只负责引导、监督和管理；使政府能把有限的资源更多地投入到教育、卫生、环境保护、社会保障等公共服务领域，提高政府社会管理和公共服务的能力。
　　2．是规范行政权力配置和运行的必然要求
　　行政权力的配置和运行，是行政体制中十分关键的内容，因为在实践中政府运转的所有环节几乎都是围绕着权力的配置和运行展开的。而目前在权力配置和运行方面存在的问题——比如政府之间权力不匹配、运行规则缺失、权力运行程序不透明等——不仅导致了政府工作效率的低下，更为一些腐败现象的滋生创造了条件。[17] 而要解决这些制度供给不足带来的问题，最根本的途径就是制度的建构和完善。行政体制改革就是要对原有的权力配置模式进行调整、对原有的权力运行规则进行反思，根据市场经济条件下民主、法治、理性、效率的精神调整各级政府之间、政府各部门之间以及政府与市场与社会之间的权力（利）配置；并在此基础上确立一套科学有效的权力（利）运行规则，明确政府的责任和义务，加强对政府机关在决策、执行、监督、协调等行政权力各环节的制约和威慑，使各级政府真正做到依法行政，从而减少和消除腐败生存的空间，防止和遏制腐败现象的蔓延。
　　3．是降低行政成本的必然要求
　　效率一般是指投入和产出之间的比例，政府工作效率就是指政府在履行其职责时在人力、物力、财力方面的投入与其所完成的工作任务之间的比例。目前行政体制中存在的不少问题直接影响着政府行政效率，其中有些问题是显而易见的，如政府机构臃肿、人员编制过多、人浮于事等；但有些问题是不太明显但又十分关键的，如政府各部门之间权限交叉重叠现象严重，使得政府行政中很多时间精力耗费在各部门权限的梳理上；又如，地方政府的层级设置过多也导致了政府工作效率低下、行政成本增加。行政体制改革就是要全方位、多层次地审视和研究目前行政体制中存在的问题，并积极探索新的做法和经验——如推广电子政务、行政审批大厅等先进行政方法，推进行政区划和政府层级设置的改革等——提高政府机关工作效率，降低政府运作成本，这也是目前改革的当务之急。
　　4．是促进社会和谐发展的必然要求
　　随着经济社会的发展，政府权力的不断扩张是世界各国行政体制发展的共同规律。政府在掌握着越来越多经济社会资源的同时，其侵犯行政相对人权利的可能性也大大增加。依法保障行政相对人的合法权益，除了要积极完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济制度外；更重要的是从行政权力的源头加强对行政权的制约和监督。而行政体制改革就是对政府职能、权力配置、运行规则以及法律保障等行政权力的源头问题进行梳理和审视的过程。通过改革和调整，使各级政府及政府各部门的职能定位更为科学、权力配置更为合理、权力运行规则更为科学、法律保障更为完善，从而减少因为政府职能交叉、权限推诿等给行政相对人带来的利益损失。同时，行政体制改革也是一场从思想观念到具体制度等各个方面的深层次、全方位的改革过程。改革的进一步深入将继续回应以多元化为主要特征的社会利益崛起的现实，使已经开始瓦解的行政权力至上、政府无所不包的观念和做法彻底被打破。在这场深刻的革命中，权利本位、公民本位、社会本位将成为政府行政的价值选择，使政府要和普通公民一样恪守法律规范、维护法律尊严并承担因违法而带来的责任；从而促进政府与社会、与市场、与公民的关系朝着更加和谐的方向发展。
　　（二）行政体制改革的内涵
　　行政体制改革的内涵，是关于行政体制改革中改什么、怎么改的问题。我们以为，行政体制改革的内涵主要包括政府职能的转变、权力配置的调整、运行规则的确立和法律保障的完善等四个方面。
　　1．政府职能的转变
　　政府职能的转变是指政府在管理国家、社会事务并为社会提供服务中职责和功能的转型、变化和发展，是在经济社会发展新形势下对原有政府职能的重新审视和认识。通俗地说，政府职能转变就是“根据社会发展的要求来判断、选择和确定原有的行政职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少；原有的行政功能哪些需要强化和弱化，哪些需要开发或取消等等”。 [18]
　　长期以来，计划经济体制下形成的以权力高度集中和统一为主要特征的行政体制下，一元化的权力格局使各级政府成为国家、社会的焦点，政府几乎就是一个无所不包、无所不管的全能政府。在向市场经济转变的过程中，多元化格局的形成，各种社会利益的崛起增强了各类社会主体的博弈能力，市场经济规则和价值规律要求政府从越来越多的领域里退出，转而为市场主体和社会公众创造良好的发展环境，提供科学的竞争规则和优质的公共服务。自1988年国务院机构改革第一次明确了政府职能转变这个关键性问题之后，我们党和国家的历次重要文件都强调了政府职能转变在经济体制改革过程中的重要地位。2002年党的十六大报告正式提出要完善经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能，为我国政府职能的转变指明了方向。在这四大职能中，经济调节和市场监管属于政府经济职能，社会管理和公共服务属于政府社会职能。这样的表述把政府管理和服务的两大职能摆在同样的高度，改变了以往重管理、轻服务的理念，体现了现代市场经济对政府职能转变的客观要求。
　　政府职能的转变涉及政府与市场主体、与社会组织、与公民个人之间权力（利）的调整。市场经济的发展、社会结构的变迁所带来的一个重要影响就是公共管理的社会化，“公共管理社会化的过程就是公共管理与服务主体由一元走向多元、由单一政府管理变换为政府与社会共同治理的过程。”[19] 在政府职能开始转变，一些事业单位、社会组织开始承担越来越多的公共行政职能的趋势下，政府部门、社会公共组织、市场主体以及公民个人应该拥有什么权力（利）、多大权力（利）都应当进行审视、梳理和调整，以更好地适应经济社会发展的新形势，实现管理和服务的既定目标。所以行政体制改革的过程，也是一个将政府权力还权于民、还权于市场、分权于社会的过程。
　　政府职能的转变还涉及政府职能履行方式的调整。一方面，政府要打破传统由政府垄断所有事务的做法，尽可能让社会、民间参与管理和服务，如采用委托承包的手段让更多的组织直接参与公务的履行，采取公私合作的方式吸收民间资本和技术，提高政府的公共供给能力。另一方面，要变刚性的管理手段如行政许多、行政处罚、行政强制为柔性的管理手段如行政合同、行政指导和行政奖励等，从过去的命令服从转变为沟通合作。
　　2．权力配置的调整
　　权力配置的调整是指根据政府职能转变的要求和完成政府任务的需要对原有行政权力主体所掌握的行政权力重新进行整合与配置，其目的是为了使政府所拥有的权力能更好地与其所承载的职能相匹配，为政府履行这些职能创造条件。
　　政府权力配置的调整主要指行政权力在各级政府以及政府各部门之间的重新配置与调整。在经济社会不断发展变化的形势下，各级政府以及政府各部门的职能开始转变，这是对政府机关任务目标的一种重新安排；与此相适应的就是为履行职能而所拥有的行政权力在各级政府以及政府各部门之间的重新布局和调整。这种权力的重新布局和调整包括中央与地方政府权力（利）的调整、地方各级政府之间权力（利）的调整、地方政府横向之间权力（利）的调整以及同一政府内各个部门之间的权力调整等。权力配置调整的基本目标是实现政府权力和职能的匹配，确保政府及时有效履行自己的职能。
　　权力配置的调整通常表现为政府机构的裁并，是行政改革的内容。因为政府机构是行政权力结构的组织载体和组织形式，机构改革是在权力结构调整基础上所进行的组织形式的变动。[20] 1982年以来，我国政府机构进行了五次较大规模的改革，[21] 目前已初步形成了基本适应市场经济体制发展需要的政府机构体系。但也还存在不少问题，比如政府间的关系没有理顺，上下级政府之间强调机构设置的“上下对口”，造成机构臃肿；同时，一级政府内各部门之间的关系也没有理顺，部门间分割管理、职能交叉的局面依然存在。[22] 要解决这些问题，一个重要的思路就是把政府机构改革放到整个行政体制改革的大框架内进行通盘考虑，把政府机构改革与政府职能转变、行政权力配置调整等结合起来；比如，可以考虑把职能相近的一些部门合并，实行大部制的机构设置模式。[23] 此外，要积极推进政府机构编制的法治化，把机构改革的成果用严格的法律规定下来，非经法定理由和程序不得变更。
　　3．运行规则的确立
　　行政体制改革的重要任务之一就是要建立健全行政权力的运行规则。目前在行政权力的运行方面我国还没有建立一套明确、科学、有效的规则，即没有一套引导和监督行政权力运行的制度。以中央和地方关系为例，尽管改革开放后中央的放权让利调动了地方的积极性和主动性，也对传统计划经济体制下以高度集权为特征的中央与地方关系产生了冲击，但客观地说，中央与地方之间科学理性的权力运行规则仍然没有建立起来。一个重要的表现就是改革过程中中央对地方的不平等放权。地方能有多少权力，能有哪些权力，能获得哪些资源等并没有明确的标准，几乎完全取决于中央态度，取决于地方与中央讨价还价的能力。这就使得行政权力的运行变得十分随意和模糊，也为诸如“跑部钱进”、 “感情投资”等潜规则的存在创造了条件；而由此带来的权力寻租、集体行贿受贿等制度性腐败也就在所难免。
　　行政体制改革必须重视行政权力运行规则的确立；要通过科学研究和论证，制定引导和规范行政权力运行的基本原则和制度。不仅要确立民主、法治、效率、公平等原则，更要加强实体和程序两个方面的制度建设，把各级政府及其部门在权力运行中各自的权利、义务、责任都明确下来，使行政权力的运行更加透明和规范，也更加具有可操作性。同时，还应当确立一套行政权限冲突的解决机制，把实践中各级政府之间、同级政府之间以及政府各部门之间权限冲突的解决方式纳入法律调整的范围，通过制度建设减少和消除暗箱操作、推诿扯皮等现象的发生。
　　4．法律保障的完善
　　长期以来我国行政体制改革游离在法律之外，也没有得到法学界应有的重视。甚至有人认为，在改革年代里，经济社会变动频繁，法律无法适应这样的变革，凡事都由法律来规范会束缚自己的手脚，阻碍改革进程。在行政体制改革过程中，主要采用的是以权力（power）为本位的改革思路，对权力关系的调整既是改革的全部内容，也成为改革的基本手段。具体说来就是以行政权力为主导，实行自上而下推进的模式，改革的提倡者、决策者和执行者都是政府自己，而改革的成果也基本上用政府内部文件——如“三定方案”——的形式规定下来，一旦遇到形势变化就再发一个内部文件推翻原来的决定。然而，近二十年来行政体制的发展变化和政府机构改革的实践告诉我们，缺乏相对刚性、理性、严格的法律制度保障，行政体制改革难以有较大的作为；即使取得了一定进步也可能因为缺乏法律的刚性约束而出现改革的倒退。
　　行政体制改革的过程中，无论是政府职能的设定、权力配置的调整，还是权力运行规则的确立，都是对原有体制和模式的修正，也是对各种权力、利益关系的重新洗牌。而新的权力、利益关系确立需要有一套科学、刚性、严格的制度来保障，以确保改革成果的巩固，并为下一个阶段的改革创造条件。因此，我们主张在行政体制改革过程中，充分发挥法律的作用，把改革的方式、步骤和成果都纳入法律的调整范围。最关键的是以权利（right）为本位设计改革的目标和进程，用法律来指导行政体制改革。具体上说，就是把各级政府及政府各部门自身的职能权限、权力运行的规则等都以法律的形式固定下来，同时明确各级政府及政府各部门的权利义务和责任；一旦违反了法律的规定，就必须承担相应的后果。通过法律手段推行改革有着重要的价值，一方面，法律强调改革自身的理性要求，因为立法的过程本身就是理性论证的过程；另一方面，改革的方案或基本精神一旦为法律所规定，就具体有刚性约束力，任何人不得突破，有利于改革目标的实现。[24] 从这个意义上说，法律不仅是行政体制改革的基本内容，也是推进行政体制改革的重要手段。需要强调的是，除了对改革程序和结果的法律支撑和保障外，法律保障最后要落到行政实体制度的建设。（三）行政体制改革与相关改革的关系
　　我国在走向现代化的过程中，面临着全面改革，即由经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革等构成的改革系统工程。这些改革既相对独立，又相互关联，因此，在探讨行政体制改革的同时，也有必要对其与经济体制改革、政治体制改革的关系进行探讨，从而加深对行政体制改革的认识。
　　1．行政体制改革与经济体制改革的关系
　　经济体制改革一般是指社会主义国家对束缚生产力发展的计划经济体制进行根本性变革，使之转变为市场经济体制的过程，[25] 因此，经济体制改革是一个有着鲜明中国特色的现象。
　　我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制发展的实践表明，经济体制改革的深化，在很多方面都要触及到行政体制。经济体制改革能否达到预期的目标，在很大程度上取决于行政体制改革目标的实现；因而行政体制改革的步骤与经济体制改革的进程是紧密结合在一起的。以行政体制改革的目标为例，如果没有1993年以来财政、税收、金融、物价、外贸等一系列经济体制改革的推进，那么就不可能在二十世纪末基本建立宏观经济调控框架和初步建立社会主义市场经济体制，从而也就不可能在1998年政府机构改革时提出 “行为规范”的目标要求；如果没有2001年底加入世界贸易组织的新形势，也就不可能在2003年政府机构改革时提出“公正透明”的目标要求。[26] 因此，经济体制改革与行政体制改革是紧密结合、相互促进的。之所以说两者相互结合，是因为经济体制改革处于更优先的地位，是行政体制改革的先导和基础；而行政体制改革是经济体制改革的要求和保障。而之所以说两者是相互促进的，是因为经济体制改革的进行加速了行政体制改革的进程，而反过来，行政体制改革也促进了经济体制改革朝着纵深方向发展。
　　2．行政体制改革与政治体制改革的关系
　　谈到行政体制，我们难免要涉及到一个关键词 ——政治体制。政治体制与行政体制之间究竟是一种什么样的关系，值得我们思考。在美国学者古德诺看来，政治的功能在于国家意志的表达，具体包括制宪、立法、政府官员选举以及对国家意志执行功能的控制；而行政的功能则在于对国家意志，特别是法律的执行，这些工作是具体的，需要有一套尽可能高效率的而不受政治影响的政府机构来承担。[27]
　　我们认为，政治体制一个是关于整个国家权力体系和制度的范畴，涉及立法、行政、司法、军队、政党等诸多权力主体之间的关系；从法律层面上说，政治体制是一个涉及国家宪政体制的问题。其内容包括各类政治主体权力的来源和归属、权力的合法性、权力的效力、权力行使的方式、权力之间的相互关系和作用等。而行政体制则是一个相对具体的概念，涉及的是行政系统内部各级政府之间以及政府各部门之间的职能设定、权力配置、运行规则和法律保障等内容，当然这些不完全是政府内部的问题，也涉及到政府与社会、与市场、与公民的关系，但主要是围绕着行政职能和权力而展开的。
　　行政体制改革强调对政府内部权力关系的调整，如政府职能转变、行政方式的改进、政府机构改革、人事制度改革等等。相比之下，政治体制改革的内容则要宏观得多、丰富得多，其主要目的在于通过对整个国家权力结构和关系的调整，使立法、行政、司法、军队、政党等权力主体之间建立一种合理的权力结构和运行秩序。应该说，政治体制改革与行政体制改革有部分重叠，但行政体制改革仍然可以相对独立存在。如果说政治体制改革要解决的是最高层面的权力配置，要解决民主与秩序的问题，行政体制改革更侧重于从确立公共行政的边界、行政权力的配置和运行，要解决的是公共行政对社会的回应和管理的科学性问题。
　　（四）行政体制改革过程中必须认真考虑的几个因素
　　行政体制改革是对原有体制和模式的梳理、调整、甚至否定，改革的内容和目标决定了改革是一个艰难的转型过程。在这个过程中，我们必须认真考虑以下几个相关因素。
　　1．传统行政文化对我国行政体制的影响
　　我国是一个有着两千多年封建专制历史的国家，行政权力至上传统观念下形成的行政文化对行政体制的影响极其深远。这不仅表现在对政府工作人员的行政理念、行政方式和行政行为等方面的影响，而且也深深地影响着政府及其工作人员与社会公众的关系，从而制约着整个行政体制的运行和发展。虽然传统行政文化中不乏爱岗敬业、清正廉洁等优秀思想，但一些封建性极强的落后观念，比如官本位意识、特权思想、重人治而轻法治的传统在当前仍然有很大的市场，成为行政体制改革进一步深化的严重障碍。尽管近些年来我国各级政府开始逐渐重视对行政文化的建设，也采取了一些积极措施，但我们也必须清醒地看到，克服传统文化中的糟粕是一个长期的过程。要探索与市场经济条件下行政体制相适应的先进行政文化，就应当充分重视和发挥法律制度的作用，通过不断建立健全相关制度，引导行政文化朝着民主科学的方向发展，为行政体制改革的不断深化创造有利的主客观环境。
　　2．社会公众在行政体制改革过程中的作用
　　尽管行政体制改革主要是对行政系统职能、权力的调整，但从政府本身的性质上看，无论政府作了什么样的改革，其根本目的还是为了更好地适应经济社会的发展，为社会公众提供更多更好的服务。所以，行政体制改革的成功与否“并非是由行政系统自身在封闭状态下进行的自我设想和评价，而是要在改革实践和结果上检验，看是否满足了公众在旧体制下未能得到的应有利益需求”。[28] 而要实现这样的目标，就必须在改革过程中充分发挥社会公众的参与决策、评价、监督作用。通过一系列的民主制度建设，真正赋予社会公众在政府职能转变、机构改革、制度创新等方面的知情权、参与权和监督权，使政府所实施的每一项制度和政策都反映最广大人民群众的要求，体现他们的意志和利益；从而也进一步理顺政府机关与社会公众的关系，为行政体制改革的顺利进行创造和谐的社会环境。
　　3．改革、发展、稳定三者之间的关系
　　如何应对和处理行政体制改革过程中改革、发展和稳定三者之间的关系是我们必须认真思考的问题。在我们看来，改革是实现发展的必然选择和途径，发展是改革的动力，而稳定既是改革和发展的基础，也是它们的终极目标。在三者的价值排序中，稳定是首要的。没有稳定，没有秩序，改革难以推进，改革的成果容易流失。因此，在行政体制改革过程中，必须始终立足于我们目前所处的条件和环境，坚持政府主导、专家论证、人民参与相结合的方针；从当前行政体制的现状出发，深入研究目前存在的问题，科学设计改革的目标和方案。既要使改革有所突破，又要考虑到整个社会的承受能力；特别是要针对当前行政体制中存在的突出问题——比如政府职能交叉严重、工作效率低下、腐败案件频发等——找准改革的着力点，有目的、有重点、分阶段、分步骤地推进行政体制改革。
　　4．国外行政改革经验的合理借鉴
　　20世纪70年代以来，一些西方国家开始了大规模的行政改革，这种浪潮迅速席卷了整个世界。改革的动因主要在于行政机构的运行、行政权力的行使与人们的期望有着较大的差距；因而缩小这种差距也就成为改革目的所在。[29] 由于国情不同，各国在行政改革方面都有自己的侧重点，但也有许多共同点。比如，大部制的推行，已成为许多国家的共识。如日本在行政改革中大规模撤并、精简、调整政府机构，在内阁中推行大部制，提高政府机关的工作效率。国外行政体制改革中一些好的做法和经验是人类社会的宝贵财富，我们要以一个开放的胸怀去学习、去借鉴。尽管我国行政体制改革在历史背景、时代意义、主要内容、具体途径等方面都与西方国家的行政改革都有很大不同，但是我们仍然可以参考一些已经被实践证明是科学的基本规律和经验。但也不能完全照搬国外的做法，因为一项制度能否有效运行、一项改革能否取得成功，除了制度、改革自身的合理外，更在于制度、改革背后的文化条件和社会环境。因此，对国外改革经验的借鉴必须立足我国的国情，以真正推进经济社会的快速发展。
　　* 目前学术界往往将行政改革、行政体制改革以及行政管理体制改革三个名词短语混用，为简练明了起见，本文采用行政体制和行政体制改革的提法。
　　[1] 摘自新华社北京2004年4月28日电，《国务院严肃查处江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目——切实维护国家宏观调控的统一性、权威性和有效性》，载《人民日报》2004年4月29日。
　　[2] 胡伟著：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第292页。
　　[3] 张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第599—560页。
　　[4] 汤庭芬：《行政管理体制改革应把握和处理好的几个问题》，载《求是》1998年第18期。
　　[5] 张立荣：《行政制度的涵义、特征及功能分析》，载《社会主义研究》2002年第3期。
　　[6] 颜延锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第10页。
　　[7] 金太军等著：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第1页。
　　[8] 应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第145—146页。
　　[9] 参见姜明安：《行政的“疆域”与行政法的功能》，载《求是学刊》2002年第2期。
　　[10] 李景鹏：《试论行政系统的权力配置和利益结构的调整》，载《政治学研究》1996年第3期。
　　[11] 在地方利益日益凸现的今天，中央与地方行政权力配置的背后涉及到对地方的权益的认可。
　　[12] 参见姜明安主编：《行政法学与行政诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第47页。
　　[13] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第438页。
　　[14] 张树义著：《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年版，第7页。
　　[15] 目前，这一问题已经引起了中央和社会各界的重视。2006年5月，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序，使该话题再次成为全社会关注的热点。
　　[16] 郭道晖：《法治行政与行政权的发展》，载《现代法学》1999年第1期。
　　[17] 以对行政权力的监督为例，目前行政体制中的一个重要弊端就是对权力运行的过程特别是决策过程缺乏有效监督。比如，我国目前设立的各种开发区虽然履行着政府的职能，但对其却没有一套明确的监督机制。为了推动开发区的建设，各地政府纷纷出台优惠政策，如在税收、土地、人才、产业政策等方面建立相对的政策优势，开发区也因此成为“政策高地”。在这样的政策高地里，很多地方开发区管理委员会主任手中都掌握很大的权力，企业的准入、开发区土地的分配和使用、土地出让金的多少几乎都在管委会主任的一笑一颦之间。正是这样的政策高地“成就”了大批腐败分子。参见谭雄伟：《警惕“政策高地”成为“腐败高地”》，载《法律与生活》2005年第15期。
　　[18] 刘瑞宁：《政府职能转变的内涵刍议》，载《理论导刊》2002年第8期。
　　[19] 石佑启著：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第79页。
　　[20] 张德信、薄贵利、李军鹏著：《中国政府改革的方向》，人民出版社2003年版，第162页。
　　[21] 以改革开始的时间为标志，这五次机构改革分别是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年政府机构改革；改革一般从国务院开始，自上而下推进。
　　[22] 比如，国务院的农业主管部门是农业部，但农业部仅管农业，不管农村，而且只负责管理狭义上的农业，林业、水利则由国家林业局和水利部负责管理。在农业产前、产中、产后的管理上则涉及到14个部委（局）。参见杜青林主编：《中国农业的农村经济结构战略性调整》，中国农业出版社2003年版，第443页。
　　[23] 2003年机构改革中，在原国家经济贸易委员会和原对外贸易经济合作部基础上成立综合管理国内贸易和对外贸易的商务部就为我们提供了经验。
　　[24] 薛刚凌主编：《〈全面推进依法行政实施纲要〉辅导读本》，人民出版社2004年版，第97—98页。
　　[25] 参见中国社会科学院经济研究所编：《现代经济辞典》，凤凰出版社、江苏人民出版社2005年版，第560—561页。
　　[26] 夏海著：《政府的自我革命——中国政府机构改革研究》，中国法制出版社2004年版，第80—81页。
　　[27] [美]弗兰克·J·古德诺著：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第25页、第41—51页。
　　[28] 方世荣：《试论公众在行政体制改革中的权利》，载《国家行政学院学报》2002年专刊。
　　[29] 王学辉、宋玉波等著：《行政权研究》，中国检察出版社2002年版，第85页。