西安解放军451医院:户籍制度改革的多赢方案--中国共产党新闻--人民网

  户籍制度改革的多赢方案  复旦大学经济学院和中国社会主义市场经济研究中心教授  陈钊  陆铭 2011年03月28日08:38   来源：《文汇报》          随着城市化进程的推进，以及跨地区劳动力流动规模日益增长，户籍制度改革的方向和方式成为社会各界关注和争论的焦点。当前户籍改革的做法主要是放松中小城镇的落户条件，但大城市仍然在用户籍政策限制人口规模的增长，而限制的对象主要是低技能劳动力。我们的核心观点是：以加快降低大城市落户门槛为导向的户籍制度改革是推动经济持续增长与社会和谐发展的双赢战略。

　　一、科学认识合理的城市规模与布局

　　1、城市规模应主要由经济社会发展的规律来决定

　　城市规模扩张是把双刃剑。从好的方面来讲，城市（特别是大城市）给人们带来更为丰富的消费品和服务的种类，满足人们对多样性的需求。同时，城市也能够借助于人与人之间的学习效应，有利于提高劳动生产率。从负面效应来看，城市扩张也可能带来拥挤、污染和犯罪等问题。城市的最佳规模就是在城市扩张的正反两方面效应的共同作用下，借助个人的理性选择而决定。城市的生活成本是“控制”城市人口规模的一个重要机制。值得强调的是，城市最优规模将随着服务业比重的提高而相应增长。不能简单地通过行政力量来控制城市的规模，因为政策制定者不可能事先正确判断城市的最优规模。在经济高速增长时期，城市人口的相应快速增长是正常的，这也曾经是东京等世界级大都市经历过的。当经济进入相对低速增长时期，大城市的规模效应充分发挥之后，城市扩张速度就会自动趋缓。

　　2、城市布局主要由不同城市的功能和区位决定

　　一个国家的城市因为功能和区位的差别具有不同的规模，从而形成相互依存的城市体系。在中国，长三角、珠三角和环渤海湾三大都市圈是国家级甚至是世界级的都市圈，而在中西部地区则又有若干个以区域性大城市为核心的区域性都市圈。大城市的功能主要以服务业为主，而中小城市相对更多地发展制造业，小城镇则更多地连接农村和城市。对于生产者来说，虽然离大城市近可以更靠近市场，更能享受规模经济效应，但通常也面临更高的地价和劳动力价格。对于劳动力来说，在大城市生活丰富，学习效应更强，收入更高，但生活成本也更高。在城市发展的过程中，不同的企业和劳动者分别根据自己的需要来选择生产和生活所在地，从而决定了不同城市的规模以及城市的合理布局。由于存在户籍和土地制度对城市化和劳动力流动的制约，当前中国的城市规模总体来说不够大，不仅规模未达到最优水平，而且大城市数量也偏少。

　　3、城市的承载力主要由科技水平和管理能力决定

　　城市的承载力并不是一个事先可以预测的变量。如果人口增加形成了对城市资源的竞争，那么，一定会带来城市资源的价格上升，这自然会成为阻止人口进一步进入的屏障。即使如此，只要城市扩张仍有益，那么就可以通过技术革新和管理改进来进一步提升城市的承载力。合理的人口扩张有利于转变城市的职能，通过服务业的发展降低单位GDP的污染排放。从发展的角度来看，正是城市所出现的各种问题才推动了技术和管理的创新，提高了城市承载力，为城市进一步发挥其规模效应创造了条件。

　　4、城市发展需要不同技能劳动力的和谐共赢

　　任何城市的发展都需要不同技能的劳动力。高技能劳动者是一个城市的竞争力来源，而相对较低技能的劳动力则构成制造业和服务业的劳动供给。优秀的人才之所以聚集在大城市，也是因为大城市比中小城市有更强的相互学习的效应。与高技能者相比，低技能劳动者在城市中从其他人那里所获得的相互学习效应更强。当前中国各大城市几乎都将技能水平作为落户的条件。这种做法表面上能够保持城市的光鲜亮丽，但却削弱了城市创造就业、提升技能和增加收入的功能，同时，也势必减少城市制造业和服务业的劳动力供给，提高劳动成本。实际上，只要有就业和收入的机会，很多劳动力还是会在城市寻求发展，这样，户籍的严格控制就一定会导致城市内部无户籍常住人口数量日益增长，形成城市内部的社会分割与矛盾，给城市管理带来大量问题。相反，如果能够降低获得城镇户籍的技能门槛，就可以促进城市经济增长，可以减少城市管理中用于处理社会矛盾的资源消耗，扩大城市公共服务的资源总量。
　二、户籍制度改革的步骤及措施

　　1、户籍制度改革的方向是减少户籍造成的公共服务差异

　　当前中国存在着由历史原因和经济发展水平共同造成的城乡间和地区间公共服务差异。由于存在着大量农村向城市以及跨地区的劳动力流动，在城市内部形成了因为户籍身份差异而造成的公共服务差异。户籍制度改革的方向应是减少由户籍身份造成的公共服务差异，促进社会和谐，并且在此过程中推进城市化，并进而推动经济增长。从这一意义上来说，平等（和谐）与效率（增长）这两方面的目标是可以同时实现的。推进户籍制度改革应从两个方面推开，减少户籍与城市居民福利的联系，从而减少仅仅为追求更好的公共服务而出现的劳动力流动。一方面逐步降低外来人口获得本地城镇户籍的门槛，另一方面，应通过中央政府的财政转移，推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化。

　　2、大城市的户籍制度改革应作为未来重点突破的方向

　　当前，由于中小城镇落户相对容易，而大多数跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地，因此，当前户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。由于城市规模扩张是必然趋势，如果不加快户籍制度改革，那么，大城市的非本地户籍人口比重必然持续上升。其结果是，这一代在城市打工的农民工，特别是在城市生活着的二代农民工，他们既难以在城市定居，又很难再回到农村务农。他们在未来将面临越来越严重的家庭分居和难以融入城市的问题，这将给社会造成日益严重的矛盾甚至危机。因此，未来的户籍制度改革必须以促进劳动力在就业地落户为方向，而这就更要求大城市在户籍制度改革上有所突破。

　　3、未来应科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准

　　只要公共服务与户籍存在一定程度的挂钩，未来的改革就不可能立即完全取消户籍，或采取自由登记制度。如果改革过于激进，将会导致短时期内大量外来人口涌入，给城市带来不可承受的压力。只要户籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先获得户籍的权利。因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为给予户籍的排序条件。对于大学生群体，应以其事实的就业情况为落户条件，而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。

　　4、应在社会保障和公共服务等方面采取一系列配套改革

　　为了配套上述户籍制度改革，应尽可能地减少仅为获得较发达地区的福利而进行的人口流动。不久，全国的社会保障体系将可跨地区接续，有无本地户籍与是否享有社会保障之间的联系将减弱。在教育方面，大城市的户籍所附带的福利主要体现在优质的幼儿园、中小学教育的获取权，因此，未来既要缩小有无本地户籍的常住人口在享有本地基础教育资源方面的权利差距，同时又需通过中央财政转移支付的方式推进城乡间和地区间教育资源的适度均等化。同时，为了缓解城市扩容给优质教育资源集中的城市中心地区造成的人口压力，也应更为重视在大城市内部不同地区之间的教育资源适度均等化。教育部已经提出，要将高校招收本地生源的比例逐步降低，这一改革方向也有利于减少户籍与福利的联系。此外，减少优质教育资源供求矛盾的正确做法是增加供给，而不是减少需求。
三、土地与户籍制度联动改革是可行的方案

　　1、土地与户籍联动改革是最有效的改革方案

　　中国的城市化伴随着大量农民跨地区地进入城市，在这一进程中，最为突出的问题集中在两点：一是如何扩大人口流入地的公共服务资源，不至于在城市扩容中引起原城市居民的反对；二是土地制度如何改革，进城农民在家乡的土地（包括承包地和宅基地）如何处置，城市扩容过程中近郊农民的土地增值收益如何分配。

　　“土地与户籍制度联动改革”的核心思想是，允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量。同时，放弃宅基地使用权的农民能够有条件获得城镇户籍，借助于这一建设用地指标而实现的城镇近郊土地增值收益还能够为进城农民获取公共服务和社会保障而筹集新的资金，有利于实现城市扩张进程中原住民与新移民的和谐共赢。

　　2、土地与户籍联动改革是多赢的方案在土地与户籍联动改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在当地近郊农民、进城农民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之间共同分享。人口流入地的近郊农民和进城农民都应获得城市户籍和各自的合理补偿，城郊土地使用方获得新的用地空间，人口流入地政府代表当地居民获得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用于被放弃的宅基地的复耕整理，以及未流出人口的公共服务提供。

　　3、土地制度改革应立足于中国的现实土地与户籍制度联动改革方案本质上是一个土地使用权的交易过程，在这样一个过程中，多方主体共同谈判机制的交易成本太大，仍需政府出面承担模拟市场的作用。而在城市近郊的集体土地转化为城市建设用地的过程中，应避免强征和强拆，在充分保障失地农民利益的前提下，能够将土地增值收益合理地分享给进城的新移民。

　　土地与户籍制度联动改革方案对既有的土地制度仅是边际意义上的改革，只需明确将农村土地使用权（特别是宅基地使用权）界定给农民即可，而不需要更改土地所有权的性质。

　　在当前的中国，户籍和土地制度的改革非常紧迫。中国的实际人口城市化水平比当前发展水平下应该有的水平至少低了10个百分点，而且，城市化进程没有充分发挥其缩小城乡收入差距的作用。这些现象在本质上都与中国的户籍和土地制度限制了农民进城工作和生活有关。未来，在经济总量上，中国将缩小与美国的差距；在人均水平上，中国将努力跨越“中等收入陷阱”。这两件大事，如果离开城市化，都绝不可能完成。当然，我们需要的城市化不再是过去那种简单的面积扩张，而是要让进城的农民有就业，有保障，有足够的补偿，有体面的生活。以加快推进大城市降低落户门槛为导向的改革应有所突破，而户籍和土地制度的联动改革正是推进城市化、实现经济持续增长与社会和谐发展的有效途径。