西安中兴科技产业园:南京模式：官民联合孵化社会组织

南京爱德社会组织培育中心

　　官民联营

　　南京独创政府与NGO联营模式，南京市民政局、建邺区政府和爱德基金会联合筹办“爱德社会组织培育中心”，2009年10月挂牌，4家组织首批入驻孵化。

　　政府和民间组织的合作（培育社会组织），可以发挥强强联合的优势，还需要跨越观念、资金和制度缺失的障碍。

　　——— 王正海

　　（南京市民政局民间组织管理处处长）

　　南京市民政局民间组织管理处处长王正海的角色颇有点像“掮客”。

　　这短短的一年来，他和民政局副局长赵军渐渐清晰地看到自己正位于一个杠杆的中心，一边是职能正在缓慢变化的政府，一边是数量渐涨但需提升专业化程度的社会组织。

　　1月17日，他们去北京领“地方政府创新奖”，中央编译局副局长俞可平在演讲中指出，“政府从更多的管理领域中撤出来，让民间组织或公民自己去管理，这也会从根本上提高政府管理的效益。”

　　南京和其他很多经济发达城市一样，正处于一个新旧体制转换的历史夹缝之中———越来越多的社会服务从无到有，而行政管理体制改革和事业单位改革，却在朝机构精简方向转变。南京市民政局和爱德基金会合办的南京爱德社会组织培育中心，就是在这样的背景下诞生。

　　但南京注定要比深圳和上海这样的“综合配套改革试验区”付出更高的创新成本。“政府和民间组织的合作，还需要跨越观念、资金和制度缺失的障碍。”王正海说。　　　　　　　　

　　□采写/摄影：本报记者　吴珊

　　民政局撬动杠杆平衡

　　在理想蓝图里，甚至大胆预设社会组织的党建和政治待遇

　　2009年10月15日，南京爱德社会组织培育中心挂牌。这是江苏省首家社会组织培育中心，由南京市民政局、建邺区政府和爱德基金会联合筹办。在模式上，它既参考了上海的社会组织孵化基地，又有鲜明的南京本地特征。

　　首批入驻该中心的4家孵化组织之一———南京允德乐龄老年管理服务中心，主任丁渝平“做梦也没有想到，进入中心之后在资源管道上可以迅速达到这样的高度”。

　　在培育中心，他几乎每个星期都能接触到英、法、美、德等各国领事馆及使馆的代表，中心有意识为他们建立沟通管道，让孵化机构的人力和项目设计和这些国家能够提供的经验和资金等对接。

　　南京市民政局民管处的一位副处长也被请来给孵化机构做了一次社会组织管理的培训。丁渝平在培训结束后趁机和其详谈，“这里面有很多N G O看不到的文件调整之后的新政策、管理上的新规定。”比如在年检环节，新政策精简了哪些手续，再比如在不同的区注册，可以享受哪些不同的优惠政策。

　　在创建“允德乐龄”早期也和爱德基金会合作过的丁渝平的体会是，“过去是项目中心的支持，现在是一个完整的组织中心的支持，对于机构全方位的提升，影响是巨大的。”

　　从2008年12月的第六届中国地方政府创新论坛，到2009年1月的第五届“地方政府创新奖”，“民间组织与社会管理”都是最为引人注目的话题。

　　在这一年里，立意改革的南京市民政局将一支触角伸进体制内去争取政策、资金和智力支持，另一支触角同时直接伸向体制外的各大社会组织，集中发力撬动杠杆的平衡。

　　获得第五届“地方政府创新奖”的《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》，从2006年出台开始，就授权社区居委会或其他具备条件的组织作为社区社会组织的业务主管单位，在街道办备案，并由街道办负责日常管理工作，所谓“两级登记、两级备案”管理体制。

　　进入2009年，南京市民政局进一步寻求以市政府文件出台的形式打开局面。他们联合市发改委、财政局等几个部门做了全市社会组织的调研，并向市委市政府递交了调研报告。

　　调研报告建议市委市政府抽调市发改委、财政局、编委和民政局的干部等，成立一个社会组织工作领导小组，专门负责向社会组织购买服务等的制度设计和执行，并设立社会组织培育基金吸纳政府拨款和社会资金。

　　在这个理想蓝图里，甚至有对社会组织的党建和政治待遇等做出大胆预设，如在市人大、政协中设立专门的社会组织界别。

　　“强政府”之下的联营

　　这种模式也必然带来组织碰撞之后的分歧

　　上海N PI公益组织发展中心的先孵化后注册，再竞标政府购买服务的模式，目前已在深圳、北京、成都开设分支机构。而南京独创的政府与N G O联营培育中心的模式，虽是对N PI模式的借鉴，却先天具有强政府和培育中心非独立的特征。

　　“爱德基金会也是第一次做培育项目，和政府合作，可以发挥强强联合的优势。”南京市民政局民间组织管理处处长王正海说。他把培育中心看做一种新型的民间组织，没有走人事部门批编制、设立事业单位的老路，很吻合机构改革的初衷。

　　在选择入驻组织的标准上，民政局有发言权。“社区群众有需求，政府的工作职能没覆盖到，企业又不愿意做的公益性社会组织。”王正海用三句话概括这个“内部共识”。

　　中心每周四的例会，市民政局、区民政局的两位科长，爱德基金会培育中心项目的负责人，4个孵化组织的代表都会出席。民政局的干事不仅会给中心带来一些政策信息，还参与日常的策划活动。

　　培育中心的最终目的就是让草根组织通过孵化成为独立法人的民间组织。在民政局注册之后可以接受政府转移项目，也可以独立开展活动。而备案的只能承接政府费随事转的一些服务，不能接受捐赠，没有独立性。

　　在这个过程中，民政局和爱德基金会都在明确自己“资源提供者”的角色，积极为第一批入驻的4个孵化组织搭建资源网络。

　　“允德乐龄老年管理服务中心对应老龄委、萤火虫助残社对应残联，需求调查时发动各街道居委会，由民政局牵线都特别高效。”爱德社会组织培育中心副主任周立婷说。

　　王正海也明白自己的角色主要就是“找钱、找项目”。他也更看重这些组织“找钱能力的培养，如何找对人家，跟政府的某一个业务对接”。培育中心的揭牌仪式，他特意邀请了市财政局的两个科长参加。2009年年底市财政局给民政局追加了10万元经费时，民政局把这笔钱补贴给了培育中心。

　　事实上，帮助孵化组织与政府部门对接已明确成为民政局的“培育中期计划”，“对中心的支持将渐渐转移到购买服务上去”，王正海说。

　　而政府和NGO联营的模式也必然带来组织碰撞之后的分歧，周立婷把这看成是一种博弈。

　　为了体现资源优势，爱德基金会在培育中心的揭牌仪式上请来了欧洲和美洲的两位外宾并设置其发言环节。民政局对此有顾虑。经过双方协商，爱德最终保留了一位外宾的发言时间。

　　培育中心在发出招募通知之后，一个月内只收到了20份左右的申请，没有达到预期。民政局希望中心一年就能够培育出几十家注册机构，甚至提出每个社区发展10个以上服务类社会组织的目标。爱德基金会不以做量为目标坚持原则，最终只选择了4家孵化机构。

　　“政府的工作方式是首先要看成果。”爱德培育项目的负责人在给孵化机构的培训中说，“最终能否合作，要看这个成果是否符合自己机构的原则。”

　　“允德乐龄”成长史

　　在某些行政和商业手段“失灵”的领域，民间公益组织的定位过程

　　2005年南京继上海、北京、天津之后进入老龄化社会。“允德乐龄”借助南京各级政府和爱德基金会等的扶持所实现的成长，充分体现了在某些行政和商业手段失灵的领域，民间公益组织所应扮演的角色。

　　在1月14日培育中心的专家评估会上，丁渝平把“允德乐龄”的发展历程清晰地划分为三个阶段：2004年8月在白下区民政局注册之后，自己租房为老人开展服务，艰难的第一阶段；获得下关区福利院托管服务、雨花区政府购买居家养老服务，以及承接全南京市的居家养老服务员培训项目的第二阶段；以及现在进入爱德培育中心，获得第三方物质、智力、理念全方位支持的第三阶段。

　　第一阶段“允德乐龄”一边跑社区，一边跑外来劳务工市场。他们发现社区里的失业人员大多只愿意做家政，老人服务尤其是卧床或有功能性丧失的老人服务便只能靠培训外来劳务人员来做。

　　在这个过程中，没有街道办和居委会的协助，他们也发现很难掌握社区老人的需求。“没有街道或居委会的人领着上门，老人家不给开门的。”做培训他们也没有经验，“需要爱德的支持”。

　　于是策略改成一边跑劳务市场，一边跑政府。丁渝平直接找到区民政局局长和爱德基金会秘书长讲述机构的理念，竟然都很顺利地获得支持。2005年，白下区民政局委托“允德乐龄”做10户特困老人的居家养老服务，并获得白下区政府和爱德的共同资助，成为该机构最为关键的一笔订单。

　　不久，白下区政府把高龄、独居、特困、孤寡等老人的居家养老服务全部委托给“允德乐龄”。有了政府的支持，社区居民也开始接纳这个机构，社区自购服务也就逐渐形成了。

　　进入爱德培育中心之后，“允德乐龄”在建邺区的业务拓展已经不再像过去那样必须依赖政府的支持，他们可以直接通过召开老人团队领袖座谈会来了解需求。

　　而作为老年福利服务协会的副会长，丁渝平已经有了参与南京市养老机构评估标准、操作手册等政策制定的权力，和爱德的接触也让他具备国际视野。“阿姆斯特丹的慰老服务志愿者调配系统，我们可以直接拿过来用。”在今年的南京“两会”期间，他还建议政府用欧洲的楼梯滑轮拉索设备，来代替在老式楼房增建电梯的计划。

　　在丁渝平做这些事情的同时，南京市民政局也在主动地“走出来”。副局长赵军和王正海在上海的地方政府创新论坛听到了《海口市转变政府职能促进社会组织发展的决定》，随后便走访海口、深圳市民政局；后来又赴上海走访N PI公益组织发展中心和三林世博家园市民中心。

　　重重障碍

　　仅依靠民政局推动太难，身后是观念、资金、制度方面的种种障碍

　　让南京市民政局艳羡的是，海口市发展社会组织的纲领性文件能够在市委市政府的层面获得突破，“这为他们将来制定‘1+X文件’打下了基础，仅仅依靠民政局去推动太难”。他们身后，是观念、资金、制度方面的种种障碍。

　　王正海很难跟市委市政府的领导解释什么叫孵化器。“这个概念放在工业园区领导明白，放在社会组织身上他们就比较陌生。”

　　交上去的调研报告至今还没有回音。而海口市的文件通过了市委全委会的决议，也并没有在执行层面落实。“政府转移职能涉及机构改革，估计难度会很大。”王正海说。

　　2009年年底，作为“综合配套改革试验区”的深圳和成都，都传来了预备建立政府购买社会组织服务制度的消息。

　　酝酿之中的《深圳市推进向社会组织购买服务工作的实施方案》，将在工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社区社会组织等近期重点发展领域的优先扶持项目进行试点。

　　而成都市政府下发的《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》显示，到2010年，成都市将初步形成政府购买社会组织服务的制度框架。到2013年，在准公共物品领域基本建立政府购买社会组织服务的机制。

　　2009年年底，王正海向市财政局申报了200万元社会组织培育发展资金，最终没有被列入2010年的财政预算。他还有三条其他渠道：上海和深圳市民政局各从福彩公益金中拿出了5000万元和4000万元投入公益创投和公益招标，王正海正在积极收集这方面的资料给领导；南京市慈善总会已经答应从慈善公益金中划出一部分资助培育中心；从民政系统的社区建设经费中拿出一部分做社会组织的培育。

　　上海N PI公益组织发展中心的一份调研报告显示，由于中国目前财政管理体制中还没有将政府购买公共服务纳入法定程序，因而在政府购买服务领域很难直接建立政府部门和社会组织的购买关系。这有待财政管理体系的相应改进，从而将政府购买公共服务纳入制度规范。

　　好消息还是有的，在2009年年底区县民政工作务虚会上传出，玄武、白下、雨花、浦口等几个区明确2010年也要开始做孵化器。王正海相信，“伴随着政府职能转移和管理方式的转变，发展社会组织在南京市获得最高认可的那一天迟早会到来。”