扶贫开发呼唤立法

                                        张 平

   发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，法律的制定是基础和保障，而立法又是法律制度建设的根本环节，也是落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的根本保证。

     发展社会主义民主，健全社会主义法制，是十一届三中全会以来，我们党坚定不移的基本方针。20多年来，特别是十五大提出依法治国基本方略以来，我国的立法工作取得了长久的进步，形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的框架。党的十六大总结了新时期政治建设的经验，强调要着加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化，规范化和程序化，这也对立法工作提高了新要求。强调立法工作必须适应人民群众当家作主的需要，认真总结人民群众的实践中的伟大创造，把那些成功的民主形式和经验进一步上升为法律制度。这样才能保证社会主义民主不断从人民群众的民主实践中获得充分发展的源泉，永葆生机和活力。

历史在发展，世界在进步，人类在觉醒。一部人类发展史，从总体和本质看，不妨认为是一部与贫困作斗争并取得逐步胜利的历史。因此反贫困是一场艰辛的持久战，贫困是历史现象和世界现象，反贫困就理所当然地成为当今历史使命和世界课题。我国是历史悠久和人口最多的发展中大国，贫困现象也是十分严重的，复杂的。毛泽东同志早在1917年就把中国的贫穷表述为“一穷二白”。“穷”是指物质贫困，“白”是指由穷而带来的精神文化贫困，两者都是对广大人民的生活水平和生活状态的描绘。邓小平对此概括为“人口多，底子薄”。实践证明，中国的历史，也就是反贫困的历史。千百年来我国人民和贫困作了坚决的斗争。中国共产党人把消除贫困作为建设社会民主的本质要求，从推翻旧制度开始到建立社会主义新中国，中国人民在反贫困的道路上取得了了不起的成就，创造了丰富的反贫困经验，这些成就和经验将鼓舞中国仍至世界人民和贫困进行不懈的斗争。而今制定科学的长远规划，加快制度建设和反贫困立法，扶贫开发呼唤立法，应该提到议事日程上来了，首先反贫困本身就是一个长期活动，解决中国农村的贫困问题，促进贫困地区的社会经济发展是短期规划无法解决的长期发展问题，其次保持一个连续持久的政策有利于稳定人心，减少因政策波动造成的损失。第三，反贫困立法可以保证行政机构依法行政，深化扶贫政策的协调能力。现行扶贫政策涉及各个方面，提高扶贫机构的协调能力，可以有效解决政策间的配合协调不足能带来的扶贫效率下降的问题。

扶贫开发呼唤立法，反贫困要有法律保障已经引起人们的广泛关注。反贫困立法事在必行。反贫困立法是对我国反贫困成就的肯定，也是对我国反贫困经验的总结，同时也是对消除贫困构建和谐社会的重要内容，更是我国法律体系建设中的重要组成部分。

一、我国扶贫开发取得的巨大成就，为世界反贫困事业做出了重大贡献，为扶贫开发立法奠定了基础

中华人民共和国成立后，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国人民不懈奋斗，取得了巨大的成就，特别是改革开放以来，我国扶贫开发工作进展之快，成就之大，为世界瞩目。20多年来，是我国经济社会发展最快，贫困人口减少最多的时期，从1978年，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2.5亿，1993年底减少到8000万人。1999年底减少到3400万，农村贫困人口占农村人口的比重由30.7下降到4%。到2004年减少到2610万人，占农村人口比重2.8%。作为世界上最大的发展中国家，中国在缓解贫困方面做出的成就举世公认。在短短的20年时间里，我们解决了2亿多农村贫困人口的温饱，这在中国历史上和世界范围都是了不起的成就，得到了国际社会的高度评价。世界银行认为：“中国政府为帮助落后的农村地区摆脱贫困作了极大的努力，这种努力比其他许多发展中国家所做的努力要成功得多”。联合国开发计划署1999年从中国《人类发展报告》中说：“在有记录的历史上可能从来没有过这种先例，能在如此短的时间里，让如此多的绝对贫困人口的绝对收入超过可接受的最低水平”，中国的扶贫开发，对全球消除贫困作出了重大贡献，在国际舞台上奏响了最强音，这也为反贫困立法奠定了坚实的基础。

二、扶贫开发的曲折过程和基本经验为反贫困立法提供可供借鉴的经验和条件

中国共产党从建立的第一天起，就为民族独立和人民解放，摆脱贫困落后，实现繁荣进步而斗争。1949年前后我国战胜贫困的过程中，经历了反制度性贫困，反体制性贫困和反区域性贫困三个主要阶段。

一是制度性贫困。

中华人民共和国成立前中国的贫困主要是制度性的。劳动人民深受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫和剥削，普遍过着极度贫困的生活。封建土地所有制造成农村土地集中在少数地主手中，广大农民被沉重的地租负担压迫，广大农户普遍贫困。根据联合国亚洲及太平洋社会委员会统计，1949年中华人民共和国成立前夕，中国人均国民收入仅27美元，不足整个亚洲水平44美元的2/3，不足印度51美元的1/2。

二是体制性贫困。

由土地改革到人民公社，艰难曲折的反贫困斗争。新中国成立的1949年到1978年29年间，进行土地改革，彻底废除封建土地所有制，实现了“耕者有其田”刚获得了土地的大多数贫困农户，劳动热情高涨，生产迅速恢复，劳动生产率极大提高。农业生产迅速发展，贫困农户生产，生活都有了不同程度的改善。社会主义为从根本上解决旧中国的贫困问题提供了最基本的制度保证。但是1957年以后，由于长期“左”的思想影响，出现了一系列的政策失误，严重阻碍了农村生产的发展，在长达20年的人民公社时期，劳动生产没有提高，农民收入提高速度非常缓慢，农村贫困十分严重。到1978年，全国农村贫困发生率为30.7%，贫困人口数量为2.5亿元。这一阶段全国的工作重心是致力于生产关系的转移，从新民主主义革命转向社会主义革命，从农村合作化经济转向人民公社体制，尤其是从注重经济建设转向了强调阶级斗争，其间，十年文化大革命甚至以“阶段斗争”为纲。生产关系上的不断变革，工作重心偏离经济建设中心，最终到1976年国民经济已经濒临崩溃的边缘。

改革开放从体制上为大面积级解贫困提供了保证。1978年党的十一届三中全会后，改革成为农村变革的最大特色，多种形式的经济责任制实施，尤其是以农村家庭联产承包责任制，废除了人民公社体制，确定了以农民家庭为生产单位和统分结合的双层经营管理体制。使农村生产力获得了又一次大解放，成功地从体制上消除了普遍贫困的“穷过渡”。同时“离土不离乡”的乡镇企业的迅速崛起，“离土离乡”的成千上万农村能工巧匠走向城市，加上改革农产品流通体制的产业结构调整等，到80年代中期，农村非农产业产值首次超过农业产值，农民生活随之普遍提高，农村贫困明显缓解，但同时贫富差距逐步显现。90年代中期全国确定了592个国家贫困县，并划分了18个贫困带，逐步建立一套扶贫机制，出台了许多扶贫政策、规划等。扶贫工作走向了专职化、理性化、明晰化运作。

这一阶段中，从80年代以来，各地设立了专门的扶贫机构，专职进行农村扶贫开发工作。省、州、市、县成立扶贫开发领导小组及其办事机构，负责扶贫开发工作的规划、协调和检查督促。建立党政主要领导负总责的扶贫开发工作责任制，从组织上保障和加强扶贫开发工作，而且从战略的高度，把扶贫开发工作作为经济协调、持续发展、社会稳定的大事，列入各级党委、政府的重要议事日程，把扶贫开发规划纳入了地方国民经济和社会发展总体规划。实行以体制改革为主的政策性扶贫和以县域为主的体制性扶贫，制定了有利于贫困地区和贫困农民脱贫致富的优惠政策，加快贫困地区经济社会发展，推动了脱贫工作的大进展。有机构、有规划、有重点，初步形成了一套比较明晰的战略规划和目标指向，这一时期是扶贫成就最大的时期。

三是区域性贫困。

这一时期进入以区域扶贫为重点的攻坚阶段。这一时期的显著特点：

贫困人口存量仍然很大，贫困人口减少的幅度明显趋缓。到2004年底，全国农村绝对贫困人口2610万，占农村人口比重的2.8%，云南占7.4%。高于全国4.6个百分点，全国低收入人口4770万人，占农村人口比中的5·3%，云南15·9%高出了全10·6个百分点。全国减贫速趋缓。上个世纪80年代，每年减1370万90年代减640万，进入新阶段的4年多来，平均每年减150万人。

由于自然条件恶劣，生态环境恶化，导致贫困面大，贫困程度深，扶贫难度大。自然条件导致贫困的原因是指包括气候、地形地貌、地理位置等诸多自然因素。近海大陆多台风，内陆多寒潮，西北华北多沙漠。南方雨多泥石流多，河流雨季洪水多。全国灾害性气候多，，旱、涝、冻、风等灾害不断。贫困地区多处于自然条件差的区域呈块状，片状分布在西北西南的高原沙漠，石山，沟等地区。有些地区甚至被国际组织认为不适合人类生存。据统计，2002年和2003年连续两年在贫困线以下的农民，76%居住在山区，46%人耕地不足1亩，28.1%的贫困人口是文盲。解决这部分人口的温饱问题，难度很大。由于自然条件差，灾害频繁，已解决温饱的人口的返贫率高，根据国务院扶贫办对国家贫困县的调查，正常年景返贫率在10%--15%，重灾年份达20%以上。非正常年景局部地区高达50%。简而言之就是条件性贫困带来了素质性贫困，素质性贫困带来了观念性贫困, 观念性贫困带来了经济性贫困。

少数民族集聚地区贫困现象严重。由于历史的原因，生活在祖国西南和西北地区的一部分少数民族社会发展程度低、经济落后，贫困程度比汉族地区严重，30个民族自治州中，22个在西部地区。国家重点扶持592个贫困县，少数民族贫困县为257个，占总数的43.4 %。尤其是边疆人口较少的民族有50%还处于贫困状况。

社会收入差距不断扩大，贫困人口和其他人群收入差距较大。根据国家统计结果表明，2003年国家扶贫重点县人均GDP为3294元，仅为全国县域平均水平的45%，涉及全国100最发达县市的八分之一。2003年的人均GDP比上年增加451元，全国县域平均水平比上年增加936元。扶贫重点县人均GDP的增长速度略高于全国县域平均水平，但绝对数量与全国平均水平的差距还继续扩大。

扶贫投入与实际需要差距比较大。资本投入是扶贫开发重要的基础条件和内容，在很大程度上决定着扶贫开发的成效。2003年国家扶贫重点县得到的与扶贫有关的资金达277亿元，比上年增加28亿元。增长10.4%。以县为单位，平均每个县的扶贫资金为4679万元。有些县高达上亿元，最少也有2000万元。尽管国家投入很大，但已实际需要还有很大差距，目前的投入与实际需要在20—30%左右。

国际反贫任务重， 中国扶贫开发任重道远。据世界银行测定，所有发展中国家处于贫困线以下的人口数量，1985年为10.51亿，1995年增加到13亿，到2000年还有11亿以上人口不脱贫。1996年底，安南透露，目前世界上60亿人口中，有1/6的人食不裹腹，衣不遮体，温饱问题尚未解决，有将达2亿的5岁以下儿童极度营养不良症，近1/5的人还没有饮不卫生合格的水。据有关报告统计，目前世界上有28亿人口每日生活费不足2美元，其中有12亿人口不足1美元，处于入不敷出。报告呼吁全球共同合作，各国政府和所有相关机构都要努力为减贫创造条件。同样，我国的扶贫开发工作形势也不容乐观，国际性贫困尤其是亚州周边国家的贫困对我国的扶贫开发产生着不同程度的影响，从我国的实际情况看，贫困面大，贫困程度深，扶贫难度大，区域性反困的任务十分艰巨，扶贫开发任重道远。

到2000年底，《国家“八七”扶贫攻坚扶贫计划》完成，中国农村绝大部分群众的温饱问题已经解决，中国的扶贫开发进入了一个新阶段，国家制定出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。工作对象从扶持绝对贫困人口为主转向以扶持低收入的相对贫困人口为主，工作内容从解决贫困人口的温饱问题为主转向以增加贫困人口收入为主，工作目标是在稳定解决温饱的基础上，提高贫困人口的生活质量。扶贫工作进入全局规划，重点突出，统筹兼顾的新阶段。

在扶贫开发的伟大实践中我们创造了许多独具特色的扶贫方式，积累了不少的成功经验。走了一条符合中国国情“政府主导，社会参与，自力更生，开发扶贫”的道路。在政府的大力倡导和带动下，社会各界积极参与扶贫开发工作。中央和地方的党政机关带头参加的定点帮扶，东部发达地区帮助中西部贫困地区的东西协作扶贫，民主党派开展的智力扶贫，共青团中央组织的希望工程，全国工商联主办的光彩事业。全国妇联组织的巾帼扶贫行动，中国扶贫开发协会实施的甘泉工程和健康扶贫工程，中国扶贫基金会创办的天使工程等一系列活动，形式多样，有声有色，形成了全社会齐心协力，共同扶贫的可喜局面。为缓解和消除中国贫困现象，促进贫困地区的发展做出了突出的贡献。这不仅有利于推动了农村脱贫致富，而且增强了全体社会成员的责任感，发扬了中华民族扶贫助困的优良传统，充分体现了社会主义制度的优越性。也为反贫困立法提供了有利条件。

综上所述，扶贫开发具有广泛性，它是一个全球关注的问题，具有社会性，涉及社会的方方面面，具有艰巨性、扶贫难度大，而且具有很强的复杂性。扶贫开发不是一段时间就能解决的，它还具有长期性。从我国的实际看，它要贯穿社会主义初级阶段的全过程，基于扶贫开发的广泛性、社会性、艰巨性、复杂性、长期性的显著特征。做好扶贫开发反贫困的立法工作意义重大。

三、社会主义市场经济条件下，扶贫开发运作必须以法律、法规作支撑

在现代社会主义市场经济条件下，扶贫开发的责任主体是国家和政府，目标是贫困人口的脱贫，扶贫开发得以更加顺利实施，根本保证和依据是相应的社会立法。胡锦涛总书记指出“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。为完成扶贫开发这一历史任务，我国人民进行了不懈的探索。有计划、有组织、有专项资金支持的扶贫工作已达20个年头，至今尚未有一部专门的扶贫工作法律（条例）以对应依法治国的社会要求。事实证明，扶贫运作作为一个公共政策的实施，没有法律的规范、保护、支撑就难以切实保障其有序和有效地长期运行。立法是保障扶贫工作有效机制的建立和工作机制顺利运行的基础，是保障资金项目到位、运作到位、监督到位的铁定规范，以避免地区、部门受利益驱使，而使扶贫资金、项目偏离扶贫主体而无法追究责任，从而影响扶贫的质量和效果。为此，扶贫工作的国家立法与扶贫工作的地方法规的建立必须提到议事日程并进入程序，使我国的扶贫工作进入有法可依、有法必依、依法扶贫、遵法行事的轨道。才能使保障扶贫资金合理使用的监督机制；定期公布扶贫资金使用效益的激励机制、公开项目招标和项目监督的管理机制、资金投入和项目实施的成效评价和奖惩机制等以法律的形式得到保障。

目前，就扶贫开发立法工作来讲要做好三项工作。一是建立和完善作为扶贫开发主体（政府）职能部门和机构。扶贫工作事关社会主义优越性的体现，关系到小康社会和和谐社会的建设，关系科学发展观的落实，关系到社会主义新农村建设能否实现，关系到共产党的执政地位的巩固，关系到我国在国际上的威望，因而作好扶贫开发工作让贫困人口早日脱贫致富意义重大，而扶贫开发立法、用法来保障扶贫开发，又是做好扶贫开发的重要保证。有一个职能性质明晰，机构健全的扶贫开发体系，是做好扶贫开发的关键所在。但现在依然存在着扶贫机构职能五花八门，有些办事机构办不了事，议事机构形同摆设。有的为领导小组下的办事机构，有的是议事协调机构，有的是政府组成部门，有的是部门管理机构，有的是内设机构，有的是挂靠机构，有的是临时机构。性质不明晰，“名不正，言不顺，则事难成”，影响了职能作用的发挥。所以当务之急要明确职能，完善机构。将原有的议事协调机构变为政府职能部门和代表政府行政执法主体的部门，将国务院扶贫办改为国家扶贫开发署或国家扶贫开发管理局，或国家扶贫开发部。真正代表国家政府行使扶贫开发的权力，省、州、县也应建立完善相应的职能和机构。二是深入调查研究，做好立法的前期准备工作。从过去的情况看，“七七”扶贫攻坚，“八七”扶贫攻坚计划、《中国农村扶贫开发纲要》等政策性文件代替不了法。建议首先制定《中国扶贫开发条例》试行，随后逐步完善，进入立法程序，最后形成《中国扶贫开发法》。三是扶贫开发的立法涉及到扶贫开发的主体（政府），整体（人、社会）、体制、方法、规则、秩序、责任、投入、实效等问题，涉及面广，在实际工作中要深入调研，稳步推进。

                                     云南省政府扶贫办

2005.12.30