虎方国:应明确义务教育教师的法律地位

应明确义务教育教师的法律地位

                                                                                                                       劳凯声

●对教师职业的不同法律定位，实质上涉及教师和教育的根本利益，涉及教师与政府、学校、学生的关系，涉及教师的权利和义务、资格任用以及工资待遇等。

●教师所实施的教育教学活动是一种具有公务性质的活动，具有典型的强制性、公益性、连续性和稳定性等性质。把教师纳入公务员队伍，明确教师的权利义务及其教育教学职责所具有的公务性质，有利于强化政府对教师的管理，提高教师队伍的素质，还可以为教师定期、合理交流，实现优质教师资源共享及教育均衡发展提供法律与制度基础。

前不久，国家隆重表彰为社会主义现代化建设作出贡献的先进工作者和劳模，教育系统有206人当选，约占总人数的7%，这充分说明党和国家对教育及教师的重视。近年来，国家出台了一系列举措，在义务教育阶段实施绩效工资，加大对教育工作者教书育人、默默奉献事迹的宣传，极大提高了教师的待遇和社会地位。但教师职业的法律地位却存在一些争议，并由此产生了教师在业余时间从事有偿家教、教师流动困难等问题，影响了教师的形象和发展。

新中国成立以来，教师职业曾长期被定位为国家干部，在任用、晋升、工资、福利、退休、奖惩等方面一直适用国家干部管理的相关政策法规，教师与国家直接构成了一种隶属性内部行政关系，权益由国家保障，并接受国家的指导监督。从20世纪90年代初开始，我国酝酿建立公务员制度，庞大且外延模糊不清的干部群体开始分化，由此带来的问题是如何为1000多万名教师定位。根据《教师法》的相关规定，随着国家公务员制度的建立，教师与政府之间的纵向型行政法律关系已经转化为性质不同的横向型民事法律关系。教师法律地位的变迁引发了法律调节和教育管理上的一系列问题。有学者认为，教师属于“专业人员”，在权利义务的设定上应具有自由职业者的特点；有学者认为，只有把教师的身份明确规定为教育公务员，才能从根本上解决教师权益得不到保障、师资队伍不稳定的问题；还有学者认为，教师聘用合同在性质上应属于劳动合同，因此教师身份应定性为“普通劳动者”。对教师职业的不同法律定位，实质上涉及教师和教育的根本利益，涉及教师与政府、学校、学生的关系，涉及教师的权利义务、资格任用及工资待遇等。

教师职业到底应该具有什么样的法律地位？从世界各国的相关法律看，对于公立中小学教师法律地位的规定大致有三种类型：一是公务员。德国、法国、日本等大陆法系国家，一般都把公立中小学教师定位为公务员或教育公务员。在这些国家，教师由政府任用，享有《公务员法》规定的各项权利。二是公务雇员。英国、美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家一般都把公立中小学教师定位为公务雇员。教师由地方教育当局任用，并签订聘任合同。三是雇员。新西兰等少数国家把公立中小学教师定位为雇员。教师由校长聘任，但由政府支付工资。总的来说，尽管世界各国对教师法律地位的规定各有不同，但都强调教师职业的公务性质，并把对教师的管理纳入政府的管理职能之中。

强调教师职业的公务性，必须根据我国情况和现实条件重新理解和确定教师的法律地位问题。笔者认为，在我国建立义务教育学校教师公务员制度，从理论和实践来看都很必要。由于义务教育学校教师是国家教育责任的具体担当者，教育本身所具有的公共产品属性需要通过教师的工作才得以实现，因此，教师职责具有公务性质。教师所实施的教育教学活动是一种具有公务性质的活动，具有典型的强制性、公益性、连续性和稳定性。把教师纳入公务员队伍，明确教师的权利义务及教育教学职责所具有的公务性质，有利于强化政府对教师的管理，提高教师队伍的素质，还可以为教师定期、合理交流，实现优质教师资源共享及教育均衡发展提供法律与制度基础。此外，将义务教育学校教师定位为公务员，还有利于办好义务教育阶段的学校，实现国家教育目的和教育标准；有利于提高教师经济社会地位，吸引优秀人才从教；有利于稳定中小学，尤其是农村中小学的教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。

既然建立义务教育教师公务员制度具有理论和实践上的可行性，那么该如何进行改革，赋予教师公务员身份呢？根据制度建构的难度和实施的实际可能性，解决这一问题可以有三种不同的政策选择：

一是把义务教育学校教师纳入公务员队伍。从现行法律的规定看,教师符合公务员的条件，完全可以纳入公务员队伍之中。从《教师法》的各项具体规定看，教师职业是基本符合《公务员法》规定的。当然，把教师纳入公务员队伍会产生深刻的社会影响，有可能会伴随产生一些新问题。比如，在对公立小学和初中教师实行公务员制度后，其他学校教师和相关职业群体有可能因此产生攀比。把教师纳入公务员制度，还应制定更为严格统一的准入条件、工资标准和管理办法，对目前各地已形成的工资标准及管理办法从政策上进行协调。这些情况都应在制定和实施这一方案时予以重视并有预案。

二是建立教育公务员制度。由于《公务员法》并没有把教师规定为国家公务员，因此直接将教师纳入公务员队伍的做法可能会面临立法上的困难。如果上述设想一时难以实现，则可以考虑以《公务员法》为依据，通过立法直接建立独立的教育公务员制度。教育公务员制度的基本功能在于规范和调整政府与教师之间的关系，保证教师职业公务性质的实现。建立单独的教育公务员制度，可以兼顾教育教学活动的公务性和专业性，有利于保持教师队伍的连续性和稳定性，有利于建立一支具有良好素质、结构合理、相对稳定的教师队伍。

三是把教师纳入到国家工作人员范畴。就现实情况而言，无论是将教师纳入公务员队伍，还是建立独立的教育公务员制度，都会面对无法回避的立法难题。为保证教师职业的公务性质，如果近期内还难以把教师直接纳入公务员队伍或建立独立的教育公务员制度，教育政策和立法仍应积极推动确立教师的国家工作人员身份，而不应将教师定位为普通劳动者或自由职业者。这一做法尽管不能从根本上解决有关教师地位的所有问题，但仍可从底线上保证教师职业的公务性质，而不至于把教师当成自由职业者。