软件风险管理方法:执政政策为何难以落实-中国选举与治理网

　　执政党的高层领导人最近发表了一篇题目为《关键在于落实》的文章，引起很多反响。这篇文章中历数官员群体中的种种政策不落实现象，其用词之严厉、强调之反复、文风之朴实在近年中不多见。抓落实这个老生常谈的问题，现在能进入执政党高层的视野，并成为一种战略层面要考虑的关键因素，说明“落实不下去”的危局已经形成。在当前中国政治生态下，是什么原因造成了这种危局呢?

　　高层的“执政之劲”与下层的“利益之劲”较劲

　　简单地说，这种危局是“两股劲”的较劲，即高层的“执政之劲”与下层的“利益之劲”没有扭成一股绳。高层从战略的高度在全国布局谋篇，要求下层从应该有的高度放弃各种部门利益，意图在于确保执政的平稳、有序、渐进，使执政的合法性继续得到体现;而下层主要从利益的层面思考自身的经济利益、政治利益，如果谋利与高层的要求一致，就会有落实行为的产生，反之，则会“不落实”。例如，高层要求下层按照科学发展的要求完成节能减排指标，而有的下层则以“拉闸限电”的方式去完成任务，看似落实了，实则违背了高层的初衷;高层希望建设一个和谐的社会，而下层则认为和谐目标实现不了，因为如果要和谐就会给公民更多的权利和自由，使管治公民的难度增加，进而激化社会矛盾;高层希望加快建设一个法治国家，而下层却在实际的司法操作中把权力寻租之手伸向最弱势的群体。高层的大政方针到了下层，就被化整为零，逐个变通、异化，甚至消亡。也可以说，高层良好的执政愿望到了下层就会被利益诉求逐步地蚕食、消解，成为美丽的口号。

　　官员的“本领恐慌”

　　由农业社会向工业社会的转型、计划经济向市场经济的转型、重关系能力向重知识能力、人治性思维向法治性思维的转型，使不少官员产生了“本领恐慌”。这种本领上的缺位使一些官员在落实高层的战略意图上缺乏有效的办法，虽然这些官员“心有余而力不足”，但他们又不愿意把自己的岗位让给有能力的人，导致高层意图落实不下去。如果说应对环境的能力不足是官员群体的第一大恐慌，那么，学习提高的能力不足是官员的第二大恐慌，害怕被别人取代、退出历史舞台则是他们的第三大恐慌。“三种恐慌”叠加在一起，就会以几何效应升级，那么，高层意图落实不了也就是恐慌的必然结果。

　　虽然高层也意识到了这个问题，开始使用制度性的方法大规模培训各级官员，如通过规定官员的学习课时、定期调训、请进来与送出去相结合培训等方法培训官员，但是效果并不理想。因为人的思维一旦形成，特别是那些有所谓丰富工作经验的人，很难通过短期培训获得思维能力的大幅度提高，再加上有针对性的“菜单式”培训受人力、物力、财力的限制，则使很多培训成为走马观花，进而使解决官员“本领恐慌”的问题落实不了。

　　指望官员在工作之余自学提高，更是一种美丽的童话。看看这些官员在工作之余都在忙什么?觥筹交错、莺歌燕舞、称兄道弟、利用职权相互交易等成为许多官员的常态生活方式。有的官员甚至自己都说：“你问我忙的是什么，我也不知道我在忙什么，总之很忙”。把高明的政策放在这些官员手上去落实，其结果可想而知。如2007年，浙江省原交通厅长赵詹奇因受贿罪被判处无期徒刑，他在悔过书中说自己被一些不该交的朋友给套牢了，走到了廉政政策的反面。同样，2006年，四川省南充市高坪区原区委书记、区人大常委会主任杨毓培因犯受贿罪和巨额财产来源不明罪，被判处有期徒刑十六年，在悔过书中说：人生命运，成也在学习，败也在学习。高层怎么能指望互相学习交流如何贪腐的干部去落实政策呢?

　　可以不落实

　　高层的政策、方针不落实，也没啥关系，这在一些官员中成为公开的秘密。一项政策的落实主要靠四种因素：一是压力;二是激励;三是制度;四是文化。这四种因素既有积极影响，但是也有消极影响，并且在政策落实中容易产生如下的消极结果。

　　一些官员认为他们的压力主要来自于权力的管制方，来自于上层的督促、检查、问责。官员的委任制使多数官员只是看上级的脸色行事，但是这项制度设计存在着一个问题，上级任命了下级官员，是不会轻易说下级不好的，否则就会有自毁长城之嫌。除非这种压力转化成一种公共危机，严重地损害了高层的形象、声誉了，到了不改不可的时候了，高层才会忍痛舍车保帅。所以，在很多情况下，上级政策落实不下去也就顺利成章了。

　　目前，官员的激励，最管用的就是官职晋升、工资升级。由于中国政治科层制的设计，级别越高的官职，岗位越少，工资上涨的可能性也越小，这就客观上产生了一种结果：即使一名官员落实了政策，也不一定被提拔。于是，一些官员在“官多位少”的情况下缺乏通过竞争落实政策的动力。此外，落实政策会有风险，会有成本，如果这些风险和成本大于升职带来的预期，落实的行动同样不会产生。

　　高层好的政策，要想落实得好，还得靠制度。制度的要件是制定制度的人和执行制度的人，如果其中一方面出了问题，那么都会产生落实不下去的后果。制定制度的人如果根本没有理解制度的本义，任凭他制定了一堆标语口号、文字符号，在实际工作中也不起作用。此外，执行制度中又会有领导带头不遵守、被公然地抛弃、被人为地打折扣、被反面理解等现象的产生，那么靠制度落实政策的路径就走不通。进一步说，如果官员披着制度的外衣，用人治的思维和行动去落实，那么，其结果会有两种：个人英雄主义和个人专制主义。个人英雄主义可以使一些官员靠着个人的能力去落实政策，但是附带的结果就是“人走政息”，政策落实不可持续。而个人专制主义则会使一些政策落实变了模样，更会产生权力寻租、腐败等严重问题。

　　最可怕的还是形成了一种“可以不落实”的文化。如果不落实被当做一种工作中的常态，不落实不但不被指责，反而被默许、鼓励，形成习惯，那么，不落实的羞耻感就会荡然无存，不落实就会形成一种社会风气。如果不落实，不仅没有多大的政治风险，没有被问责，甚至没有在道德上受到谴责，那么，官员就会变本加厉地不落实。“形式主义”、“官僚主义”、“形象工程”、“政绩工程”、“规模效应”、“靠开会落实开会”等现象就会成为一种文化中的必要元素。如果整个国家都有了这种文化土壤，那么，任凭你高层怎么强调落实，落实都可以变成不落实。

　　最大限度地发挥压力、激励、制度、文化因素在落实政策中的积极影响，成为整个执政党面前的一个大课题。整体设计得好，落实的效果就会好一些，但要一下子落实到位，不太现实。探索政策落实的道路还很漫长。

　　刘锋为法学博士，独立学者