芜湖大发搬家:中国的地方债危机研究 【三星经济经营研究所】

发表于 2011 年 01 月 28 日 由 未来银行家

《摘要》

中国的地方政府债务的积累，经历了改革开放初期的孕育期， 94年分税制改革的初创期，97年亚洲金融危机以后的成长期，以及自 2008年以来的爆发期。据不完全统计，各级地方政府在危机爆发后建立的各种融资平台多达８０００多个，单在 2009年一年内就通过遍布全国的各类融资平台融资达 3万亿元之巨。导致地方债快速攀升的因素主要有以下几点：首先，地方政府各级官员的政绩观决定其不惜一切代价发展经济的冲动，遏制地方投资冲动是多年来中央政府的调控重点，而金融危机的爆发使中国政府不假思索地快速出台了 4万亿投资刺激计划，并配合以极度宽松的货币政策，而中央政府的刺激计划使这种冲动顺理成章地转化为行动，同时大量充裕的银行资本使地方政府如鱼得水，快速上马大量并没有经过收益、风险论证的各类项目。其次，近年来房地产市场泡沫的快速膨胀 ,带动地价的快速上涨 ,使得以土地出让为抵押的地方府可以获得更多的银行信贷授信 .再次，中央和地方政府财政收入的分灶吃饭，使得中央和地方政府出现“事权”和“财权”的不匹配现象，导致地方政府预算内财政入不敷出，客观上使地方政府更多的依靠地方举债来上项目 .这也是中央政府对地方政府的“土地财政”这一急功近利发展模式睁一只眼闭一只眼的原因之一。最后，中国银行业本身的高度依赖利息差的盈利模式，在货币供应泛滥的背景下，客观上也给地方政府融资平台的融资创造了便利条件。

快速膨胀的地方债在短暂拉动地方经济快速增长的同时 ,其弊病正逐步显现：一是地方债务的大量积累 ,给整个金融系统的稳定和安全带来极大的风险。二是地方债的积累是以土地财政为基础的，中国房地产行业近十年的发展已经导致房地产泡沫高度积累，也使地方政府对土地财政的依赖欲罢不能。但随着中国经济面临的日益严重的通货膨胀压力，也使房地产市场的发展面临调整，多米诺骨牌效应的发展将使地方债务风险暴露出来。三是地方债务的快速积累拉动资产泡沫发展，使得大量的社会和居民资本沉淀到房地产市场，从而使居民消费能力萎缩，不利于中国政府的“内需拉动型”经济模式的转变。

地方债发展现况

地方债的产生经过

地方债的背景及定义

地方政府平台，是指地方政府发起设立、通过划拨土地不动产、股权、管理资产来组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业和企业集团 .

• 融到的资金一般用于投入基础设施建设、公共事业领域

目前法律法规明确规定地方政府不能举债，考虑到地方发展财政收入不足的问题，地方政府一般通过组建各类地方融资平台筹集所需资金

• 《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字

• 第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券

通过融资平台融资的发展历程大致可以分为4个阶段

第一个阶段是地方融资平台雏形期（20世纪80年代初～1994年）：地方政府首先通过集资贷款建桥修路的模式，开地方融资先河

• 广东省处在改革开放的前沿，在上世纪80年代初推行了“贷款修路、收费还贷”政策，这类政府借钱发展当地基建的模式是融资平台的前身

• 1988年交通部下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》进一步规范了此类贷款，该模式也逐步在全国推开

第二个阶段是融资平台初创期（1994～1997）：地方政府融资平台的真正开端始于1994年的分税制改革，中央和地方政府开始“分灶吃饭”

• 尽管此阶段政府融资的目的主要局限于城市基础设施建设，且铺开的范围不大，但在基建项目上积累的经验为后期政府融资平台的发展奠定了基础

第三个阶段是融资平台推广期（1997～2008）：1997年亚洲金融危机的爆发，使政府重操积极财政政策刺激经济的法宝，地方融资平台迅速推广

• 同当前面对的问题一样，地方政府为了安排配合中央政府的资金，同时又受到《预算法》对地方政府发债的限制，地方政府开始更多地依赖融资平台
• 从政府融资平台的组织结构上看，也从原来的各种建设“领导小组”，逐步演变为城市经营管理委员会，以及在此基础上组建的各类建设投资发展公司

第四个阶段是融资平台爆发期（2008～现在）：4万亿的经济刺激政策和对地方举债发展的鼓励，导致地方融资平台的井喷式发展

• 四万亿刺激计划要求地方上拿出至少同等数量的投资刺激方案，使本来就热衷于搞基建的地方政府如鱼得水，公路、铁路、机场、电厂、旧城改造、地铁等等一窝蜂上马 地方债的近期累计进度大大加快

全球金融危机的爆发给地方政府借机举债 地方债务迅速窜升

在不足两年的时间内大大小小融资平台数量达到8000多家，其中县级平台高达4907家

• 贷款余额按官方的统计口径，2009年高达7.38万亿 1，约占银行系统一般贷款余额的 20.4%，其中， 2009年一年内就新增贷款 3.05万亿元，占全部新增一般贷款的 34.5%

由于受到《预算法》的制约，地方政府目前尚不能单独发行债券，故由财政部代理发行2000亿元债券，列入省级预算管理

• 中央代发地方债券的方式是继国债发行后政府举债的一种新的尝试，预期未来在成熟后会以制度化的模式存在

今后两年地方债务的积累仍然会维持在很高的水平

今明两年，鉴于地方融资平台 2009年的过度借贷和大举投资，地方融资平台的债务会持续增加

• 如果预计2011年贷款增长将回落至15%至17%的正常区间，届时新增贷款或再达7.5万亿元，地方融资平台负债或将再添2.5万亿元
• 估计到2011年末地方政府债务总额将至12.5万亿元左右，此估计并未将地方融资平台再次发行债券或中央再次代地方发行债券的可能性考虑在内

地方债快速积累的原因

中央和地方分税制改革导致的地方财权和事权的不匹配

分税制财政管理体制于1994年实施，是指根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税（即国税）、地方税（即地税）和中央地方共享税

• 目前，中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税（金融保险等部门的除外）、农业税等
• 中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等
• 其中，增值税中央分享75％，地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税
• 证券交易税中央与地方各分享50％；企业所得税中央和地方的分享比例为6：4

1994年分税制改革后，国家税收收入的相当部分归入中央财政，使得地方政府入不敷出，不得不采取举债地方式

• 分税制前中央财政比重在22％左右，而目前却占到了55％左右
• 1994年分税制度的改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移、支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力

近年来城镇化发展迅猛，各地方政府在“经营城市”理念地指导下，地方基础设施建设投入大幅增加，不得不依赖各类城投公司举债运营

• 在中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，而大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资
• 尽管目前中央政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台，但在地方政府不允许直接举债、债券市场发展又严重滞后的情况下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道中央和地方财政收入对比

—–

政府治理机制是导致地方债务逐年增高的制度原因

一是地方官员的政绩考核机制和任职的轮换机制决定了地方政府在融资决策时优先考虑的是举债，而很少考虑债务风险和项目效率，结果导致地方债务不断膨胀和延续

• 由于体制性的原因，一任领导在一个地方只能在一个地方干满一届至两届，在任期内超财力建设了一批项目，在不能偿还的情况下，将债务留给了下任政府，结果目前在地方上形成了了 “前人借钱、后人还债 ”的奇怪现象
• 而下届政府尚没有积极化解上届政府留下的债务风险和财政压力的同时，为了彰显政绩又置风险于不顾，又铺开建设摊子，继续强化财政压力和膨胀政府债务，致使政府债务不断积累放大，催生财政包袱不堪重负
• 这样债务滚雪球式的发展，迟早有一天财政风险和金融风险释放出来，既影响经济社会发展，又影响地方社会稳定

二是资本权力导致了债务加速

• 各级地方政府的最大目标就是推动地方经济社会的发展，追求GDP的增速
• 因此，竭尽全力招商引资，举政府之力投资上项目，往往存在着投资论证不科学，项目决策不科学，应有效益打折扣。还有的地方政府领导，为了突出政绩和形象工程，在短时间内大幅度集中投资
• 这种资本权力的滥用和持续发展，不仅使政府公共投资发挥不出应有的效益和效果，而且还加速了政府债务的积累

三是监督不严弱化了债务审查，从而纵容地方政府过度举债

• 地方财政需要人大、政协、审计、社会、媒介等多个层面的监督，政府债务作为地方财政的重要组成部分，理应接受各方面的监督。但是，正是由于监督乏力，措施缺失，致使政府债务不受约束地加大外延
• 对于政府的有关举债，就如何 借、借多少、怎么花、怎样还，既没有制度去规范，也很少进行预算报告
• 目前，不少地方的财政预算尚未将大量的政府性资金收支活动纳入预算审查，缺乏必要的监督和约束
• 审计作为职责监督，预算执行审计已经转化为单纯的财政审计，着力点放在了财政收支上，政府债务只是例行检查，很少从根源和财政安全上分析原因。至今其他层面的监督，尚未发挥作用预期
• 金融危机后中央政府出台的经济刺激政策则构成近两年债务急速攀升的宏观政策环境

中央政府试图通过刺激地方投资来防止经济下滑的总体策略，为各级地方政府大举上项目提供了依据，也给地方举债提供了政策上的支撑

• 例如，配合国家的经济刺激计划，湖北省提出拟投资项目3.76万个，投资总规模达到12.06万亿元
• 这个投资数字是地方政府公布的最大规模的投资计划，相当于去年中央4万亿投资计划的3倍，更是2009年湖北省 GDP总量的10倍

从具体操作上看，中央政府层面明确地规划了 4万亿元投资项目，并要求地方政府配套资金不低于 1：1，等于说变相鼓励地方举债上项目

• 这种中央政府带头实施的扩张型政策，其后果之一就是促使这两年地方政府大量筹备各类融资平台，通过银行举债也快速大幅增加
• 银行自身的贷款结构和货币政策原因加剧了银行资本向融资平台的流动

2009我国采取了适度宽松的货币政策，不对称降息使商业银行的净息差出现较大幅度下降，在这种情况下，商业银行要保持收入增长就必须扩大信贷规模，以量保利

2009年地方政府平台公司之所以能够获得银行大量的信贷资金，银行过度依赖贷款收入使银行信贷规模迅速扩大，银行的监管导向则使信贷资金优先流向政府平台公司

• 如果说2009 年特殊的宏观经济形势和宏观经济政策推升地方政府（包括平台公司）的融资需求，那么我国特殊的金融体系使对地方政府（包括平台公司）的资金供给更加宽松，成为推动地方政府（包括平台公司）负债上升的重要推手国内上市银行利息收入（元）占营业收入的比重

地方债攀升的风险

风险一：过度依赖银行贷款造成金融系统风险

一方面银行贷款向各类融资平台倾斜，地方债务风险很容易传导到银行系统

• 同样为了配合国务院的4万亿投资和10大产业振兴规划，2009年3月23日中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》
• 意见明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债，中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。 ”
• 结果各类地方政府组建的8000多家融资平台融资7.4万亿左右，占一般贷款余额的20％，其中2009年一年新增3.1万亿，占一般贷款新增的34.5％，同比增长70.4％ 部分上市银行公布的截至2009年年底的政府融资平台余额

另一方面，融资平台贷款和地方项目投资的时间错配也会在未来两年中暴露出来

• 无论是融资平台的信贷，还是财政部2009年代发的2000亿地方债，从还款时间上一般为3～4年
• 因此从2011年末开始，随着融资平台还款时限的到来，各类鱼龙还杂的地方融资平台隐含的呆坏账问题会逐步暴露出来

再次，通货膨胀将迫使地方债务风险浮出水面

• 如果由于通货膨胀的压力导致物价失控，地方融资平台融资的庞氏游戏面临终结，地方债务通过不断融资才能掩盖的困境暴露

风险二：房地产调控加大了融资平台的债务风险同时也掣肘宏观调控

地方融资平台融资占地方财政收入比重偏高，“土地财政”素有地方政府“第二财政”之成，实至名归

不管合理与否，地方融资平台已经成为地方财政系统不可或缺的一部分，其做大做强已经严重制约国家总体宏观调控政策的实施

• 地方融资平台的快速崛起是中国刺激政策的重要部分，因为如果没有这样的制度创新，中国就不可能如此迅速、如此大规模地将银行资金引入到项目建设
• 但这类平台同房地产行业紧密结合，同其他产业愈走愈远，一定意义上已经脱离了融资为地方经济服务的初衷

刺激政策的快速退出即意味着，地方融资平台将出现资金“断流”，继而波及在建工程的后续投资

• 自2008年下半年起，大量新项目已经启动，如果现在撤出对地方融资平台的支持，将产生一批“烂尾工程”，并引发不良贷款的激增
• 同时由于中国银行体系的“国有化”特征，如果债务的庞氏游戏玩不下去，就会采取90年代的呆坏账剥离战略，其结果是全民埋单

但是愈演愈烈的通货膨胀有可能迫使中国政府不得不收紧货币信贷，这样一方面地方融资平台还贷压力增大，同时由于土地市场受压，预算外土地收入也会减少，双重挤压的结果就是地方融资平台将面临巨大的债务危机

• 2009年地方财政中，土地收入1.6万亿元，地方融资总量7 .2万亿元。按照6%的利率计算，地方政府今年需要支付5280亿元的利息，也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息，如果利率进一步提高，则必对平台形成更大压力

风险三：延迟经济结构的转型

众所周知，中国目前经济面临的困境是外需萎缩后内需尚未启动，导致经济下滑风险增大，而以促内需为核心的经济结构调整同地方政府的投资和融资冲动是矛盾的

• 经济结构调整意味着政府需要通过减少税收和提高工资等，实现收入在国家与居民之间的再分配，从而提高个人收入水平，增加消费
• 但政府财政负担上升大大压缩了收入再分配的空间，甚至不利于增加政府在社会保障等方面的支出

为减轻地方财政压力，加息的步伐可能被推迟，宽松的货币政策有望延续更长的时间，但这并不利于中国经济的健康转型

• 持续的负利率导致投机盛行，同时居民存款的负利率导致消费进一步低迷，不利于国内消费市场的培育与发展
• 从时间跨度上地方债风险会在今后两三年内集中爆发

地方融资平台贷款绝大部分为中长期贷款。数据显示，54%的贷款期限在5年以上，从贷款期限来看，2011年到2013年将是地方融资平台贷款集中到期时间

据监管部门公布的最新数字，截至6月末，商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元，其中存在严重偿还风险的贷款约占23%

• 这意味着融资平台贷款风险敞口约1.5万亿元，而同期监管部门公布的银行业拨备约为1.3万亿元
• 根据中国社科院的调研显示，全国数千家地方融资平台公司中仅有 10%左右是以项目现金流作为第一还款来源的，大部分依靠的是配套土地的出让收入来归还银行的利息

从国家债务的总体水平而言风险并不是特别大但并不能由此得出风险可控的结论

2008年中国各类债务余额占 GDP的比重约为 28％，2009年随着刺激计划的全民实施，政府尤其是地方政府举债额大幅上涨，占比达39％左右

但从数字水平上看，这个比值远低于欧美日等发达国家的水平

这种数字同大多数高赤字的西方国家相比“看上去很美”，但应该指出中国的低负债包含了两个“中国特色”的因素

• 第一个因素是土地的国有化：政府对土地的实际占有（以全民所有的名义，其实是政府所有）使其从土地中获得了世界上其他任何国家的政府所无法获得的土地收益
• 第二个因素是财政向民生支出的缺失：众所周知，中国财政支出向民生相关的支出不但低于发达国家，而且远低于印度等发展中国家，如果将这块儿应投而未投的部分计入，则中国的债务率会大幅提高

防范风险扩张的建议

改革目前政府主导下的地方融资平台的融资模式切断地方债务积累的金融支撑

从历史上看，政府主导的融资模式最后将不得不采取行政手段，剥离银行系统的不良债款，其结果是牺牲经济的总体效率

• 上世纪90年代末成立通过财政部发起成立的四大资产管理公司信达、华融、长城、东方剥离因为地方融资平台所产生的银行不良资产，剥离了四大商业银行及国家开发银行近1.4万亿元不良资产
• 而到了2004年和2005年，由于金融领域，尤其是银行系统的政府干预有形之手迟迟难以收回，四大资产管理公司再度剥离了工、中、建等银行的巨额不良资产

目前当务之急是引入市场约束，鼓励地方融资平台通过资本市场融资，收缩政府干预的有形之手，以减少银行系统风险的积聚

• 在西方国家如美国，地方政府主要通过发行市政债券进行融资；但由于中国现行预算法尚未修订，地方政府还不能直接发行债券，因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金，实质上这些平台发行的债券与美国的市政债券在诸多方面很相似
• 现阶段中国大力发展债券市场的政策，为地方融资平台发行债券提供了条件
• 因此，未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债，是改善融资结构的一个重要方向
• 同时要用法律的严肃性去规范和制约地方政府融资和举债行为，并严肃法律责任，将债务纳入法律的范畴内，加大对地方政府举债的依法监管，使之既明确举债的合法性，又确立举债主体责任性的目的，推动地方政府加强债务规范化管理
• 重新划分中央和地方的关于土地收益的分配，通过遏制土地泡沫防范地方债务的膨胀

从目前土地收益的分配可以看出，地方政府具备推高土地价格的强烈冲动。尤其是现行的分税制改革的结果是强化了地方政府对土地的依赖

分税制下非税收入的划分中对地方财力影响最大的无疑是土地出让金

• 我国土地出让金收入始于 1987年深圳市首次公开拍卖 8588平方米地块50年的使用权，这是我国土地使用权第一次作为资产进入市场进行买卖
• 1989年国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿使用出让收入管理的通知》（国发 [1989]38号），规定国有土地有偿使用收入中央和地方
• 4：6分成.1992年财政部把中央与地方对土地出让收益的分成比例缩小为95：5，1994年分税制改革，把土地出让收益完全作为地方财政收入固定下来，并一直延续到现在

尽管为了增强中央对土地的宏观调控能力，控制耕地占用，2005年我国开始征收新增建设用地的土地有偿使用费，但力度远远不够

• 按照当时的政策规定，土地有偿使用费的 30%上缴中央财政， 70%留给地方政府
• 尽管近年来土地有偿使用费的征收标准一再提高，但相对于土地出让金而言所占比例依然很小
• 土地使用费从土地出让净收益中支出，大约占土地出让总价款的 10%～15%，中央分成30%，相当于中央间接分成土地出让金的 3%～4.5%

目前的土地财政模式，同地方政府急功近利的发展思路相结合，已经发展成为地方政府的“第二财政”，如果不重新进行利益划分，中央对地方调控必然失控

• 2009年中国共发行了 105期城投债，发行规模超过 1300亿元，但远远低于银行贷款融资额

因此风险防范的重要一环是应改革完善中国的财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外部融资的依赖性

• 有关资料统计，占财政收入 40%的地方政府，承担着 70%的事务，财政与事权长期处于背离状态，也是地方政府举债的客观原因
• 在这种背景下，要控制地方政府债务规模，就要自上而下优化各级财政分配关系，合理配置财政资源配置
• 同时摸清地方政府债务规模，制定合理的债务风险控制标准
• 世界上大部分国家对于地方政府债务融资都有风险控制标准，如美国不仅制定了规模控制标准，还设置了风险预警系统，严格约束地方政府的融资行为
• 加大债务问题的预算硬约束，同时强化对地方政府举债用途的监督与评估

加大地方财政预算的依法审查和政府债务的依法监督

• 对于政府举债的有关决策和运行，就举债规模、建设项目、偿债途径、效益评估、责任落实等，都要向人代会例会和人大常委会以预算报告的形式做出说明，将政府债务纳入人大预算审查范围
• 必要时可就此专题审议或举行质询，也可以就举债项目的有关情况进行督察或监督，既确保举债资金纳入预算管理，又推动举债行为在法制体制内运行

建立债务问题风险防范与评估机制，防止政府软约束机制下的道德风险

• 地方政府债务问题作为一个现实和长期存在的客观事物，又是领导责任的实际表现，在治理措施架构上，也需要长期作战的有关准备，建立健全成套的监督制约和风险防范机制。
• 在完善政策和法律法规的基础上，地方政府要从当地实际出发，把健全防范机制放在突出位置，重点建立举债领导负债制、任期偿债责任制、债务风险管理制等，以促使领导干部谨慎举债决策、规范举债行为
• 同时，要配套建立债务风险评估和预警制、政府债务督察或稽查制、举债准备金制、债务偿还激励机制等，以制度约束债务行为，从而最大限度降低政府债务风险