中国需要什么样的内地发展？

集聚与平衡是不矛盾的

至今中国在区域间平衡发展的思路上仍然存在一些认识上的误区，人们总认为，用建设用地指标的区域间平衡分配，再加上户籍制度限制住劳动力的转移就可以促进平衡发展了。是的，这样，从经济总量的平衡来说，的确“看上去很美”，但是，把中国不同地区和不同城市的经济规模做得一般大，其实只是牺牲了增长换来了平衡。如果有一条道路，可以“在集聚中走向平衡”，为什么不呢？关键的问题在于，只有“人均”意义上的GDP、收入和生活质量上的平衡才是真正有意义的平衡。大量的实证研究都发现，中国的地区间经济集聚程度和城市间的“规模”差距不是太大了，而是远远落后于发达国家。中国内地城市建成区面积扩张的速度远远超过非农业人口的增长速度，这对于土地的集约利用也非常不利。如果中国的经济政策追求“规模”意义上的平衡，那么，其代价就是中国经济未来将失去经济增长的规模经济。

我在给来自政府的学员讲课时经常用一个非常简单的例子，来阐述经济集聚为什么反而有利于区域间平衡。现在像上海这样的东部大城市，城市的常住人口远远超过户籍人口，中间的差距是将近600万人。而在内地，常住人口和户籍人口的关系正好倒过来，在安徽，户籍人口超过常住人口600万，而在重庆，这个数据是400万左右。读者不妨想一下，这个表征了地区间人口流动的数据是怎样的构成？在现有的户籍制度之下，高教育和高收入的人群受到户籍制度的限制并不大，所以，构成常住人口和户籍人口之间差别的主体是相对低技能和低收入的劳动力，主要就是农村进城务工人员。我问我的学员们，如果中国要追求地区间的平衡发展，是应该让那些没有在东部获得户籍的外来务工人员在东部继续生活和工作下去，还是让他们再回到内地的农村？显然是前者。所以，从追求平衡发展的角度来说，中国应该在土地和户籍制度的改革过程中，促进内地农村劳动力向东部城市和工业的进一步转移，并且逐步地让他们在他们工作的地方落户！

那么，内地怎么发展？

人们容易形成的又一个认识上的误区是，经济集聚意味着内地的发展机会就没有了，这不对。

首先，恰恰是在经济集聚的过程中，内地的劳动力能够更多地转移到东部，使得内地的人均资源（包括土地和自然资源）拥有量上升，从长期来看，这是成为地区间发展差距和生活质量差距缩小的必要条件。我在安徽安庆调研时，当地的村干部告诉我，以前，村里土地很多抛荒，耕种的土地通常一年只种一季，亩产在600-700斤稻谷。现在，由于大量流出的劳动力将他们的土地进行了流转，转包土地的种粮大户在实现了土地的规模经营后，亩产可以提高到1100斤以上，并且一年可以种两季。其实，土地只是一种具有典型性的资源，在人口流动的过程中，内地其他很多资源都可以在人均拥有量上获得提高。

第二，让我们来说说产业转移。从经济发展的规律来说，当一个地区出现经济集聚时，同时会产生两种效应：一是规模效应，体现为经济集聚带来的产业发展和劳动生产率提高；二是拥挤效应，主要的问题还不是交通和环境问题，这些都可以通过发展交通基础设施和环境治理来缓解，更为重要的结果其实是房价（地价）和劳动力价格的上涨，于是，当经济集聚到一定程度后，自然会出现产业转移，从而给内地带来发展机遇。特别那些位于交通枢纽和长江黄金水道沿线（岸）的地区，比如安徽的沿江都市带，甚至可以实现江海联运，未来将面临非常好的发展机遇。

但是，我必须强调，产业转移应该是在市场机制的作用下发生的。最近一段时间，举国上下都在讲产业转移，我们必须区分一下，我们在讲什么样的产业转移。是符合经济规律的产业转移，还是人为推进的产业转移？由于中国现有的制度是用计划的手段在配置土地，实际上东部地区的土地供给受到了更大的制约，同时，中国的户籍制度限制了劳动力的进一步转移，这样一来，看上去好像产业是在土地和劳动力价格上升的情况下发生了转移，但是，我们应该进一步去问一下，沿海地区土地和劳动力价格上升是不是有政策的作用在内？如果未来管制政策发生变化呢？要知道，全世界没有其他国家在通过土地和户籍的制度限制区域间的要素流动啊！而且，最危险的政策恰恰就是限制要素流动和扭曲要素价格，这本应该是共识啊！

第三，未来中国经济发展中内需也将越来越重要，无论是在制造业还是在服务业上，内地都要形成一些具有服务于区域性市场的经济中心。在制造业上，要建成若干区域性的“消费品生产中心”，生产那些主要在区域内销售的消费品。在服务业上，要建成若干区域性的“服务业中心”，又由于生产型服务业的发展主要是服务于制造业的，消费型服务业的发展是以制造业的劳动生产率提高为基础的，因此，区域性的“消费品生产中心”和“服务业中心”在空间上也一定是接近的，其实就是在一些像成都、重庆、武汉、西安这样一些大城市及其周围的中小城市组成的都市圈，事实上，这些城市现在就已经在制造业、教育等行业上具有了区域性经济中心的地位，未来的问题是怎样进一步发挥规模经济效应，服务于内需的问题。

所以，在城市发展的思维上，一定要为区域性大都市的未来规模做好充分的准备。中国的华中、西南、西北的经济规模都不可小视，区域性大都市的规模也应该比照一个中等经济规模国家的首都来规划。我注意到，南京已经将远景的人口规模规划为1200万，相当于首尔和东京都的规模，我看，这完全是符合实际的。中国内地大都市发展的规模如何规划，也应解放思想。我在面对安徽的地方官员和学者时就说，未来安徽的发展路径就应该是做大合肥都市圈和皖江经济带，省内的农民除了向沿海转移外，再向省内的两大都市圈（带）集聚，这样，农村的人口大大减少，就可以实现农业的规模经营，让剩下的农民变成农场主。同时，那些风光旖旎的地方，不要搞小而散的工业，而应该保护环境、发展旅游。

第四，在全球化进程中，中国经济向沿海地区集聚的一个很大原因是国际制造业分工体系的重新布局，沿海地区接近港口，从而国际贸易的运输成本较小。但是，并不是所有的产品都是需要借助于海运的。一方面，有一些产品，单位运输成本较低、附加值较高，比如电脑芯片，用飞机运输比用轮船更为经济，这样的产业就宜于在内地发展。最近，英特尔将其生产基地从上海搬迁到成都，就是这样的原因，一点都不奇怪。和电脑芯片相似的就是软件，点点鼠标，产品就“运”走了，这就是为什么在上海有很多软件公司，只是在上海留个窗口接单子，而其生产基地却布局在其他城市的原因。

另外，还有一些生产要素在自然属性上就难以移动的产业，也应就地发展。比如资源型的产业，基本上是就地发展的，对于这种行业，通过部分劳动力的迁出，来提高当地人的人均资源拥有量就更为重要。另一个重要的产业就是旅游，与旅游产业相关的自然风光和文化资源都是不能移动的，——能移动的都是假的，——而中国内地也同时是旅游资源丰富的地区。

政策分析

“动钱”还是“动人”？

通过土地和户籍制度的改革，促进内地农村劳动力向东部的城市和工业转移的政策是“动人”的政策，是一条“在集聚中走向平衡”的道路。与此相对应，简单地限制要素的流动，追求“规模”意义上的平衡，用行政的方式推进产业和财政转移，是个“动钱”的思路，结果会怎样？世界银行在总结了世界各国的区域发展经验后，得到的基本结论是：在那些实现了区域间平衡发展的国家，劳动力等要素的跨地区流动都是自由的，没有一个国家是通过简单地“动钱”来实现区域间平衡的。世界银行的研究还发现，经济越发达的国家，经济集聚的程度也越高，而与发达国家相比，中国的经济集聚程度非常低。人们担心经济集聚会导致城乡和区域间不平衡，相反，恰恰是经济集聚程度更高的发达国家拥有更低的城乡和区域间差距。

今天，在中国的发展过程中，有很多的现实问题都与我们在区域和城乡发展上的思想不够解放有关，与土地和户籍制度的改革不能适应经济发展的趋势有关。今天人们已经形成了一个共识，要让农民致富，就让更多的农民脱离农业进城，但这里，还有一个在哪进城的问题。江苏北部的一个城市发现，当地一个农民转变为一个城市居民，平均需要投入15-20万，包括公共和个人的投入。今后10年需要转移160多万农民进城，这样算下来需要投入2400亿到3200亿，这么大的投资规模，政府财力根本无法支撑。这样的困惑完全是因为人们将“城市化”狭隘地理解为“就地城市化”，如果农民可以异地城市化，并且将他们的宅基地复耕产生的建设用地指标带到建设用地产值最高的地方去，换取那里的户籍、社会保障和公共服务，那个苏北城市的困惑是不是就迎刃而解了？

有人可能会说，城市的房子那么贵，在城市里的农民并不具有在城市长期生活下去的能力，可是，如果他们的宅基地复耕产生的建设用地指标成了一种资产，是不是就可以让他们在城市里拥有基本的住房了？就算这笔钱还不够，只要有了城市户籍，他们是不是就可以被城市政府的廉租房制度覆盖了？这个思想不解放，结果是什么？如果读者去看看中西部的农村就知道了，大量的农村住房已经“人去楼空”，而且有些房子还是新盖的，因为在目前的户籍制度下，人们仍然认为，他们最后不得不回到农村。以后，随着户籍和土地制度的变化，现在这些农村住房上的投资很多都是浪费。

也有人会问，在今天的农村，青壮年都流出了，农村只剩下“386199”部队，也就是说，只剩下妇女、老人和儿童了，农村的养老和留守儿童的成长都成了大问题，未来农业怎么办？可是，这些问题都是因为今天流动到城市的人们不能在城市立足造成的。如果土地和户籍制度改革到位，今天我们看到的单个迁移或者夫妻迁移就将变成举家迁移，农业的规模经营就会提高农业的比较收益，就会有一些青壮年留在农村。其实，今天在农村的种粮大户的年收入，就已经非常接近在城里打工的收入了。

最后，我要说的是，通过“动人”的方式来推动经济发展和实现区域平衡是长久之道，并不是说“动钱”的事不要做。恰恰相反，在“蛋糕做大”的情况下，中央财政就更有能力来进行区域间和城乡间的财政转移，但未来的财政转移应该更多地用于城乡和区域间公共服务的均等化，比如说提高内地中小学教师和医护人员的待遇，相应地减少内地和农村政府的财政负担，以促进区域和城乡间在生活质量上的平衡，实现“动人”和“动钱”的良性互动。