自律委员会工作计划:浙江温岭协商式民主试验11年 预算监督引入市府

　　温岭十年：还权于民的协商式民主试验

　　东海边的浙江小城温岭，十一年来坚持一个民主试验：引入民主恳谈方式，让老百姓参与公共事务的管理，特别是政府财政预算的参与和监督。

　　这是一场领导干部的“自我革命”，民主恳谈和财政预算监督实际削弱了党委和政府主要领导的权力。

　　这里进行的比体制内代议制更先进一步的协商式民主尽管仍然缺乏原生动力，但是它生动地演绎了基层民众参与民主的能力和热情，说明民主并非是高深莫测的事，也并非只是所谓精英的专利。在前任温岭市委书记王金生眼里，“民主恳谈会就是‘民主学校’”。

　　本报记者倪志刚 浙江温岭报道

　　2010年5月28日，上海浦东学院，一群来自越南的学员正在认真听课。主讲人叶海燕，是浙江一个县级市温岭市的市委书记，她讲的，正是温岭市已实行了11年的民主恳谈。

　　在浙江温岭，各个乡镇的财政预算不能再是一笔糊涂账，它必须经过民意代表一个项目一个项目审核、监督和人大代表审议才能通过。这是温岭市民主恳谈发展的第三个阶段。设计者希冀能以此激活人大的职能来推动民主发展。

　　1

　　从农业论坛到民主恳谈

　　一次无意间的尝试，却打开了一条通道。

　　在温岭市民主恳谈工作办公室副主任、市委宣传部理论科科长陈奕敏看来，温岭市的民主恳谈完全是一次无心插柳的结果。

　　11年前的1999年6月，担任理论科副科长的陈奕敏到温岭市试点单位松门镇去指导全省推行的农业农村现代化建设教育。当时的镇党委书记朱从才是一个有想法的干部，他说不想搞形式主义，要搞实际一点，可以考虑搞一个记者招待会一样的形式。

　　陈奕敏觉得这个想法非常好，于是他设计了一个群众自愿参加、自由发言方式的农业农村现代化教育论坛。

　　他没有想到的是，这正是民主恳谈的雏形。

　　松门镇提前5天在各个村都贴了公告，告诉农民们有这样一个论坛。但是农民们会来吗？陈奕敏他们心里没底。

　　出乎意料的是，镇政府的小会议室里挤满了200多名自愿前来的群众。

　　不但人来得多，群众提的问题也很尖锐。

　　镇上一个小区的代表问镇党委书记，他们每户交了3000元钱给镇里，是准备搞路面硬化、亮化、绿化工程的，钱到底哪去了。

　　书记当场问分管城建的副镇长，副镇长说确实有这么回事，不过钱挪用到另外一件事上了。书记只得当场承诺，3个月内一定解决好这个问题。麻辣的效果超出镇领导预期，不过却正符合他们想象的效果。

　　当年该镇连续搞了4期，在省里赢得了好评。市领导很高兴，当年就在全市多个乡镇推广。不过，效果各有千秋。

　　不料，到2000年底，松门镇的一位老领导却站出来反对民主恳谈，因为要解决老百姓反映的问题，既要花钱又要花精力。在一些推行民主恳谈的村，部分村干部几乎被村民们围住“批斗”，这在一些村里也受到了阻力。

　　更为糟糕的是，县里一位领导对此也有意见，2001年镇书记朱从才被调走，于是松门镇的民主恳谈慢慢淡了下来。

　　“民主恳谈发展的过程也是存在阻力和障碍的，也是阶段性向前发展的。”陈弈敏介绍说，“温岭的民主恳谈，主要分三个阶段：第一阶段是对话型民主恳谈，主要沟通具体问题；第二阶段是决策型民主恳谈，主要让群众参与公共事务决策管理；第三阶段是参与式预算监督民主恳谈，主要是对政府的财政预算进行参与和管理。”

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　　让群众参与公共事务决策

　　2001年四五月，牧屿镇党委书记金小云找到陈弈敏，希望他能给牧屿镇设计一些新东西。当年温岭设立了一个创新奖，这个奖项正是宣传部负责考核。

　　陈弈敏想，是该跳出具体事务的鸡飞狗跳状态了。于是他设计了一种群众参与公共事务决策的方案。

　　当时牧屿镇正要建设一个牧屿山公园，镇政府正好拿这个项目试水，贴出通告和草案，欢迎群众自己报名。

　　在恳谈会上，群众提出了很多问题，比如一条路进去太少，比如公园门的朝向有问题，比如里面娱乐场所太少，要搞些卡拉ok设施，比如要恢复山上的一个文物阁楼建筑……

　　而最令镇领导吃惊的是，与会群众主动提出公园里有坟墓不好，要迁出去。而提出意见者，家里就有亲人的坟在山上。

　　“如果没有他们的参与，迁坟就是个阻力很大的问题。镇里根本不敢考虑这个事情。” 当时在现场的陈弈敏回忆说，群众的参与让他们自己解决了这个问题。

　　对于群众提出的问题，镇领导离场商议，然后返回现场把决定的结果告诉群众。

　　在另一个镇潘郎镇，选了两个村的新农村住宅建设作为民主恳谈试点。

　　结果，一个村的方案因为选址离工厂污染源太近被否定，另一个村的村民建议干脆建成别墅的模式，方案作了调整。

　　方案改变之后，村民不管有意见还是没意见，都不会去找村干部和镇领导麻烦，因为大家一起商议过了，大家表决同意了的。

　　群众参与决策，不仅能提供集体的智慧，也能缓解矛盾。

　　2001年和2002年，温岭市青屿乡与江厦乡先后并入温峤镇。为了整合资源，镇政府打算把青屿中学并入江厦中学，并举行听证会决策。

　　2002年7月15日听证会召开。闻声赶来的300多名青屿群众认为镇政府实际上已经做出了决策，听证会只是形式，因而群情激昂。他们极力反对合并，认为合并后路途遥远走读路上不安全，子女住校增加开支。

　　听取村民意见后，镇两委当众商量决定，保留青屿中学，但政府不再追加投资；青屿学生可自愿加入江厦中学，并免去跨校费。群众当场掌声雷动。后来，由于投资集中建设江厦中学，一个学期后，所有青屿学生都自愿加入江厦中学。

　　“如果不是采取民主恳谈并听取了群众意见，当时肯定会上访不断。”当地的镇领导后来反思说。

　　民主恳谈由此慢慢拓展开去，乡镇、村（街道）都开始推行这一民主方式。松门镇一个村一年举行40多次民主恳谈会，小到购买垃圾桶的造价、颜色、放到什么地方都要拿出来讨论。

　　民主恳谈并非一帆风顺。2002年后，在温岭市主要领导的重视下，当地准备全面推广，并出台了一个民主恳谈的文件。不过，这个文件拖了一年多。

　　2004年，民主恳谈在温岭再度形成高潮，温岭市委出台关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。

　　这一年，温岭的民主恳谈获得了第二届“中国地方政府创新奖”。

　　3

　　一个小镇的协商式民主细节

　　民主恳谈不断地发展着新形式。

　　2005年，温岭市泽国镇党委书记蒋招华面临一个难题：这一年公共建设项目有30个，共需1.3亿元，而镇里预期资金只有4000万元。该上哪个项目呢？班子开了几次会，意见都不统一。

　　“一把手说了算？当然可以这样。决策权集中好办事，但对自己压力很大，万一选得不对，拍板错了，就会造成社会损失。我是想推责任。”现为温岭市委常委的蒋招华说。

　　“那就开民主恳谈会！”此前在另一个镇任职的蒋招华，已经有过具体事务的民主恳谈经验。

　　然而，谁来谈？怎么谈？

　　他找到了长期研究浙江地方民主的澳大利亚迪肯大学国际与政治学院客座教授何包钢。何介绍说，有一个国际的方法可以一试，那就是“协商民意测验”。据他介绍，一般来说，国际民主政治采取的是代议制民主，老百姓选出民意代表、各级议员，让他们这些精英决定政治，但国际上也在思考如何突破代议民主的局限，让老百姓直接决定地区的公共事务。

　　既然让民意主导，那就包括在细节上都要保证效果。

　　首先在选择民意代表方面，何教授提出了用体彩摇号的乒乓球抽签的方式来选取代表。全镇12万多常住人口，每户一个号码，按比例选出275名代表。

　　于是，在一段时间里，在泽国镇各个村里，一场开始让人认为是摇奖的抽签仪式举行。另一个细节是，被抽中的人家，数字为奇数的，派男性参加，偶数的派女性参加。

　　在恳谈环节，何包钢教授提出，不要让干部当主持人，而是选择了32个中小学老师。他们表达能力强，又远离利益博弈。

　　为了不让主持人走样，何教授从细节上培训他们：比如说话时要公正、中立，不能强调是谁的立场；比如让民意代表不要乱插话，让每个人有均等的发言机会；比如让他们从切身利益出发，不要讲大道理……

　　恳谈当天，275个民意代表来了259人。

　　当天上午，镇政府以随机抽样方式将代表分成16个小组开展讨论，每位代表围绕每个项目发表自己的看法，小组讨论由经过培训的教师主持。小组讨论结束后，每个小组选派出代表带着小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，再分小组进行讨论，然后再派出代表带着小组讨论的新的建议和问题参与第二次大会讨论。会后，259名民意代表对30个项目进行投票。

　　当年参加恳谈的代表朱宗米回忆说：“每个小组的人互相都不认识。讨论非常热烈，比如污水处理站项目，镇里一开始不是很重视，但是我们认为污水、垃圾一定要处理好，因为这关系到人的生命健康。”

　　根据民意代表投票情况，总投资约3640万元的12个项目被拟定为2005年城建基本项目；将其后总投资为2250万元的另外10个项目作为备选项目，根据财力情况，按顺序选择建设。

　　之后，镇政府将建设项目提交2005年4月30日召开的泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议。结果，84位镇人民代表投票支持，7位反对，1位弃权，通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。

　　浙江大学经济学院教授史晋川认为，泽国镇的这次试验意义非常丰富，通过设定科学、细致的程序，引导公民有序地参与政治，将重大公共事务的决定权由镇领导班子转交给人大主席团主持下的镇人大代表。

　　温岭市政府一位工作人员则从另一个角度阐述了泽国模式的意义。在基层，党委、政府、人大三者之间的工作关系经常是界限不清、职责不明。而泽国镇这次城镇建设项目的确定，其过程的程序设计和组织领导由镇党委负责；预选项目由镇政府提出；可行性方案由专家提供；民意代表协商讨论由镇党委组织；建设项目的决定由人大作出；项目建设由镇政府实施。党委、政府、人大各司其职，分工相当明确。

　　4

　　全国大批学者提供智力支持

　　2004年，当温岭的民主恳谈进行了6年之后，下一步该怎么走？如何让它保持常态？这一年，陈弈敏一直在思索这一问题。

　　从温岭民主恳谈试验一开始，就有大批的学者关注并提供智力支持，有些关注全局，有些则干脆到部分乡镇参与试验。

　　2004年，陈弈敏在北京开会时遇到了一个特别的专家——世界与中国研究所所长李凡。两人相见恨晚，相谈甚欢。陈提出了他的疑问。

　　李凡提出了一个思路：“将民主体制外的恳谈搬到体制内”，这样才能保证这一试验的可持续性。他选择了一个大家最感兴趣的话题，这就是后来的“参与式预算改革”。

　　陈奕敏觉得豁然开朗。

　　“基层民主主要包括选举、决策、管理、监督四个方面。选举我们没办法突破，只能是在后面三个方面想办法，而重点落在‘决策’上，财政预算是最大的公共事务。”

　　财政预算的监督本来就是人大的职能，只是在实际操作中虚化了。陈弈敏认为，可以通过参与式预算监督把人大代表的职能实际运用起来。

　　而他更大的一个目标是，通过这种方式，激活基层人大的职能。

　　新的试验开始了。

　　2005年，温岭市新河镇试水参与式财政预算监督，到今年温岭市人代会上，市财政预算也拿出来让代表们详细审议。五年时间，温岭为中国公民参与和监督政府财政预算打开了一条便捷有效的通道。

　“群众参与民主 的能力很强”

　　[对话设计者]

　　2010年6月8日

　　温和，儒雅，繁忙。

　　在温岭十一年民主试验中，他是背后坚持不懈的推动者。

　　这位市委宣传部的理论科长兼恳谈办副主任的中年男人，在十一年里不断地想方设法深化、推动协商式民主试验，今天民主恳谈已在温岭生根。

　　5月26日下午，在陈奕敏工作的间隙，本报记者专访了他。

　　“人走政息主要在乡镇”

　　潇湘晨报：温岭协商式民主已走了十一年。它之所以有这么强盛的生命力，你觉得主要有哪些方面的原因？

　　陈奕敏：这真不好回答。

　　理论上来说，民主恳谈符合老百姓对民主权利的追求；从实践上来说，它能促进当地经济社会发展。目前的民主恳谈，经济议题比较多。

　　潇湘晨报：可不可以这么理解，民主恳谈解决的更多的是公平问题而不是效率问题？

　　陈奕敏：不可以孤立地看公平与效率问题。效率所体现的不仅仅是速度，同时还包含办事的效果。比如说，一些项目不经过民主恳谈决策的速度是快了，但实施的效果不一定好，如果决策不当说不定还会带来严重问题。从结果看，速度快了，效率不一定就高。

　　其实，公平、效率与社会的民主程度成正相关。

　　潇湘晨报：在我国很多地方的民主试验中，存在一种人走政息的怪圈。温岭试验会不会同样存在这个问题？市委、市政府的领导换过届吗？

　　陈奕敏：温岭也同样存在人走政息的问题，不过主要在乡镇。前任党委书记走了，后任不一定感兴趣。民主恳谈最先开始的松门镇就出现过。参与式预算监督在2007年也差点断层。

　　市里的领导换过好几届了，但都是支持的，至少没有反对的。2002年市里就发文件在全市推广民主恳谈，那时的市委书记还经常亲自下乡去督查民主恳谈工作。5月24日市委还专门开会研究了民主恳谈工作，新任市委书记亲自召开的会议。今年人大在各个乡镇推广参与式预算。

　　“参与式预算今年全市推广”

　　潇湘晨报：无论是民主恳谈还是预算监督，这都会给当地党委、政府带来一些麻烦。他们推行这项新政的动力在哪？上级的考核吗？我们的政绩评价体系是否应该借鉴这方面的经验？

　　陈奕敏：与考核有一点关系，比如今年参与式预算在全市推广，有了针对性的考核。之前民主恳谈也有党建考核。

　　但是考核不能从根本上解决问题。有些地方就会出现应付的情况。

　　实际上最重要的因素有两个：一是我不断地推动和设计，民主恳谈从最初的干群对话到公共事务决策，再发展到现在的参与式预算，都是我设计方案，然后推销给愿意做的乡镇党委书记、镇长先做起来；另一个重要的因素是乡镇有一些思想开明的党委书记，他们愿意接受这种民主试验。温岭基层有一批这样的干部。

　　“这是恶劣借口”

　　潇湘晨报：民主恳谈是否减少了上访量？

　　陈奕敏：要具体分析。（民主恳谈）肯定（对减少上访）有好处，尤其是群体性上访。比如两个乡镇合并后，当时计划关闭一个乡镇的学校，民主恳谈后群众要求保留，结果一年后，因为教学质量等原因学生们自发地转到了另一个学校。如果要是强行关闭，当时说不定就有很多上访者。

　　但是对很多个体的上访者来说效果不大，不能完全消除上访。

　　潇湘晨报：谈到民主，总有些专家或者知识分子认为中国太大，人员素质参差不齐，还不具备实行民主的条件。这个观点你怎么看？

　　陈奕敏：我坚决反对这种观点。这是阻止、延缓中国民主进程的恶劣借口。我参加了这么多次民主恳谈，知道群众参与民主的能力很强。

　　比如我参加过很多研讨会，一些专家对我推行的参与式预算很反对，说老百姓看不懂预算，不会有兴趣，白搞。但实际上，老百姓很有兴趣，而且也都看得懂，而且还能提出很好的意见。你想想，最复杂的财政预算他们都能参与，其他的事情怎么不可以参与？

　　潇湘晨报：预算监督搞得非常不错，决算监督什么时候能纳入进来？

　　陈奕敏：很多专家认为（温岭）有潜力，还可以深化。决算监督很重要，但没办法一步到位，慢慢来。

　　潇湘晨报：以你多年参与的经历，你认为民主恳谈（包括预算监督）可以在全国推广吗？

　　陈奕敏：我觉得都可以推广，不管是经济发达还是不发达的地方，就是看地方政府愿不愿意做。

2009年泽国镇举行财政预算民主恳谈。
泽国镇举行的一次民主恳谈会。泽国镇供图

　　预算风云： 政府花钱我也要说了算

　　财政预算牵涉到大多数人的利益，但是政府钱袋子里的钱怎么花，大多数人并不清楚。

　　浙江温岭市推出的一项已经施行5年的新政，让公民和人大代表都参与编制和审议政府预算，今年到底是多修一条路，还是多建一个学校，到底是建个大广场，还是多花点钱搞环保，他们都有话语权。

　　简单点说，政府钱袋子的钱怎么花，公民都要弄清楚，还要有他们的想法。

　　从1911年晚清颁布第一条预算案起，中国的财政预算开始纳入现代政府视野。100年过去，浙江温岭市推行的这一试验，再次把政府预算的规范化和全民化推上一个新台阶。本报记者倪志刚 浙江温岭报道

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　　教育局长被审议“吓了一跳”

　　代表们审议时碰撞出的火花，让这次人大会充满了火药味。

　　2个多月后，参加了这次会议的代表回忆说，教育局在审议时，局长表示“被吓了一跳”。

　　2010年3月10日上午，温岭市人大分组讨论审议12个政府部门2010年预算草案。

　　同一天，有教育、人劳社保、科技、工业经济、人口与计生、农林、环保、海洋与渔业、文广新、民政、残联等12个部门预算“一对一”进行专题审议。

　　教育部门的支出占整个温岭预算支出的三分之一，是整个预算中最大的部分，这个组的讨论异常尖锐。

　　教育局长张江第一次面对人大代表如此详细的审议，心中有点没底。他在概括性地介绍了教育预算支出的总体情况后，便进入了代表审议环节。

　　最开始的一两分钟，审议进入僵局，会场沉默着。

　　第一个站出来发言的，是该市泽国镇镇长王晓宇。这个镇从2005年开始进行公共事务的民主恳谈会，到现在已经历了几年民意代表和人大代表参加的财政预算监督，经验非常丰富。而这一天，他的身份掉转过来，由被监督者变成监督者。

　　王晓宇指出了几个具体的问题：

　　教师资金增加了3亿多，导致预算安排紧张，这样下去，教育增加的投入都被人员增加吃掉了；部门人员的数字加起来好像不对：草案第4页的表中最后一格只能加到9256人，而所有的预算费用计算中用的总人数都是9283；每人每年不都交了医药费吗？为什么《预算说明》附表一“其他人员经费”中第6项还单列出了466万元每人3万元的退休人员一次性基本医疗保险基金？

　　局长张江回答说，以前没有这样细地审，我就大概看一下，现在审得这样细，“我自己也吓了一跳”。医药费以前是按照在职每人700元的标准划到学校，包干经费。2009年医药费超支，包干后都不够报销。

　　另一位工作人员回复9256的数字是因为他忘了加上前项的机关人员27人。

　　“人民教育基金的5000万从哪里来的？”另一个人大代表发问。

　　局长解释，这个是教育局自己收的费用，像择校费之类的，用于需要的“薄弱环节”，本来是不计入预算的。

　　有代表认为，教师的工资太高，每年收入平均6万多。“不审议不知道，原来教育投入这么大，整个温岭的财政预算25.1亿，教育就占7.74亿。” 教育局长解释说：这是阳光工资后的统一规定。

　　来自泽国镇的一个人大代表认为，乡镇学校和重点学校差别太大，要加大投入，比如泽国的联树小学，人都挤不下。

　　“加个避雷针，垒几块砖头搞危房改造，为什么不再追加一些钱，直接建新校舍？”来自泽国镇双峰村的王丛青指着《温岭市2010年校安工程总投资说明》说。

　　一个代表认为，目前温岭财政紧张，教育资金支出却占了这么多，能否适当挪一点到别的地方？这句话马上引来了另一名代表的针锋相对：“近年来温岭经济社会的快速发展，教育的大投入功不可没，再穷也不能穷教育。”

　　在激烈的追问中，教育局的工作人员稍显紧张。应该说，这是超出他们预料的局面。而在往年的人大代表审议时，无非是举手通过而已，不会有这么详细的追问和碰撞。

　　这一个上午，代表们提出的意见有近30条。

　　不过，在审议结束时，张江仍然表示“非常赞成代表们的观点”。

　　“我们将根据这些合理化建议，对部门预算及时进行修改。”温岭市财政局局长江涌清在会上表态说。”

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　　2005年，参与式预算监督第一次出现在温岭市新河镇。

　　地处温州旁边、民营经济发达的温岭，先后获“全国农村综合实力百强县（市）”、“中国明星县（市）”和浙江省目前唯一的 “国家级可持续发展试验区”等称号，在2009年第九届全国县域经济基本竞争力百强县（市）排名中居第15名。

　　民主恳谈会的发起人和设计者之一的温岭市民主恳谈办副主任陈弈敏，在民主恳谈已经走了6年的2004年，挖空心思想如何将民主恳谈推向常态化和可持续性。这一年他在北京遇到著名政治学学者、世界与中国研究所所长李凡。李建议他把人大这个平台搭起来，在体制内寻求突破。他提出了一个概念：参与式预算监督。

　　陈弈敏觉得赫然开朗。他很快找到了愿意试验的地方，时任新河镇党委书记金良明对此很感兴趣。

　　在温岭市多名干部的心目中，以前乡镇的财政预算的随意性是非常大的，基本就是几个镇领导说了算。新河镇的举动，无疑是一场“自我革命”，缩小自己的权力。

　　泽国镇的一位政府官员坦言：“以前，泽国镇的财政预算草案都由政府起草，在人大代表开人代会报到时分发。由于代表缺乏财政、预算方面的专业知识，再加上时间仓促，因此审议预算时往往出现三多三少的现象，也就是不发表意见的多，发言的少；说顺风话的多，讲不同意见的少；建议哪一项应当增加的多，建议哪一项应当减少的少。”

　　2005年，新河镇的人代会推到了7月，陈弈敏和金良明当即决定就在这一年实施。

　　不过，由于是第一次，欠缺经验，预算草案也很粗线条，效果并不好。一位观察者回忆，“台上领导紧张，台下代表也紧张，最后草草收场。”

　　而在陈弈敏的回忆中，最令他沮丧的是，当时特意为预算监督而成立的由人大代表组成的非常设机构镇人大财经小组成员，要么一言不发、要么替政府辩护。

　　2006年年初，中山大学财政预算专家马骏到了温岭，与当地官员共同制定了新的公共预算程序，并在后来一步步完善。

　　参与式预算的流程大致是：

　　第一步，政府提出财政预算草案。

　　第二步，镇人大主席团以及新设立的人大财经组（非常设机构，由人大代表组成，分经济、社会事业、农业三个小组）加上各代表团团长、自愿参加的公众进行初审，吸纳众人意见后三个小组提出初审报告。

　　第三步，在人代会上进行审议。代表们可以根据实际情况提出具体的预算修正议案提交大会表决，一旦表决通过，政府就必须按照议案做出硬性修改。

　　2006年提前召开的民主恳谈一改前一年的沉闷，人大代表和民众代表纷纷提出质疑。

　　在以往，新河镇人代会的财政收支报告就只有“一般预算部分”和“专用基金部分”两个大项，具体用在什么地方、怎么用都没有细致的说明，经常是人大代表举举手就通过了。2006年财政预算草案非常明细，每一个子项目都列了出来。代表们根据这些项目提出了很多看法。

　　恳谈会结束后，书记金良明提出，“代表既然提了意见，就要按合理意见修改预算，否则是白搭。在对预算草案的逐条审议中，争论非常激烈。

　　书记和镇长为了旅游基础设施建设支出是否需要减少的问题发生争论，最后还是按代表的意见把预算从200万元减少到150万元。

　　金良明主动提出，把预算中的“机关工作人员培训、考察费50万元”调整为“机关工作人员、代表及村干部培训、考察费50万元”。

　　政府一个买小车的项目，因为代表们反对也被否掉了。

　　这些调整赢得了代表们的肯定。

　　3

　　新河试水一波三折

　　人大代表可提出预算修正议案

　　2006年，新河镇预算草案审议增加了一项内容，就是人大代表在一个月前拿到预算草案后，可以仔细审阅，然后根据自己的意见，5人以上联名提出预算修正议案。

　　不过，在2006年很多人虽然提出了议案，却都无法生效。

　　“提出的修正议案都是只增加项目增加支出的，没有对应的削减项目，哪有那么多钱可加？”颜玮均，温岭市人大代表，他笑着解释说，提出一个增加的项目，比如学校危房改造需要100万，那么就要从草案里找到一个项目从里面削减100万，如果认为哪个项目要削减100万，对应的也要新增一个项目或者在现有的项目中增加100万。

　　这显然是一个各个阶层和群体公开博弈的管道，每个人大代表都可以联名提出议案。但是，能不能通过，则是另外一回事。

　　为了让参与代表更好地履职，镇政府从上海和广东请了财经专家给他们讲课，告诉他们应该注意什么。

　　2007年新河镇人代会之前初审时发生了一件事，刚刚看到草案，一个代表团的人全跑了。为啥？因为预算项目没有他那个地方的。后来经过解释，他们才重新返回来。做工作的人说，你觉得不公平，你就提出自己的议案嘛。

　　提出的议案不是都能通过。2008年，两个代表分别提出了“村里麻石路改造”和“增加老城区改造支出”的修正议案，结果反对票多过赞成票没有通过。

　　这给了代表们一个震动：过分关注身边的利益，议案不一定能得到其他代表的同意。此后的修正议案，则开始向公共事务转向。

　　2009年，颜玮均提出要增加公共安全事务20万的经费，他建议从一条待修的道路上减少20万元出来。议案73票同意，9票反对，6票弃权。另一个代表提出增加环卫“日日清”项目的经费，这笔开支从政府的预备费里列支，同样高票通过。

　　“不能只看着自己鼻子底下的事情，要看大一点的事情。”本职工作是村支书的颜玮均感慨地说。

　　“公众可以参加旁听，也可以提出建议。”赵敏华，新河镇城西村支书、人大代表、镇人大财经小组经济发展组组长。在他的记忆中，2007年几个老同志在旁听时提出了一个小学边道路硬化的议案，后来得到了通过。

　　预算方案通过后，镇人大主席团的财经小组年中要进行一次检查。而在第二年的人代会上，政府要对上一年的预算执行情况进行说明。

　　几年的预算监督带来了什么？

　　新河镇一位工作人员总结了一下：一是镇财政从2004年5800万财政赤字到2008年的无赤字（2009年略有赤字）；二是政府的预备费以及一些办公开支大幅被压缩；三是政府的工作好开展了，民众的怨言少了。

　　4

　　差点被否决的政府预算

　　预算监督的审议越来越完善。2007年，新河镇将举手通过表决的方式换成了票决。一点小改动，效果却大不一样。这一改动，2008年在另一个镇泽国镇差点造成一场大风波。

　　从2005年起，泽国镇就推行公共事务的民主恳谈，全镇选出民意代表对政府的建设项目进行投票选择。

　　2008年，泽国镇也选择了新河模式，让人大代表审议财政预算。不过，他们把民意代表和人大代表结合起来，因而具备更广泛性的民意。

　　这一年人代会前，泽国镇政府在详细调研的基础上编制出了一本用A4纸打印出来的48页财政预算支出测算表。“要达到代表和公众不经过专门培训就能看懂的目的。”一位镇政府官员说。这一举措得到了代表们的认同，一位代表认为“这个预算开支清单比我们家里开支列出的账目还要细。”

　　随后，他们分成两步走。

　　第一步，民意代表的参与。他们通过电脑软件随即抽取的方式在全镇各村（街道）12万多人中选出197名民意代表。

　　2008年2月20日上午，在泽国镇二中教室里，197名随机抽出的民众代表就镇2008年财政预算分组举行民主恳谈会。63位镇人大代表应邀全程旁听。在他们提出意见后，草案做了调整。

　　第二步，人大代表的审议。

　　5天后，镇人大主席团召集代表们对财政预算进行初审。

　　民众代表和人大代表的意见，最终促使泽国镇2008年财政预算草案作出了四项重大调整：从农村基础设施建设“村村新项目”中调出40万元，用于困难村基础设施补助；困难农村老人生活补助从原来预算安排的2万元，提高到10万元……

　　人代会召开时，首先开展互动对话，代表们提问，镇领导解答。

　　此外，代表们可以提修正议案。在这次会议上，代表们提交的3份修正议案有两份获得了通过。

　　最后，是人大代表表决。这一次，他们也学新河镇，改举手表决为无记名投票表决。

　　票决结果是：60票赞成，28票反对，5票弃权，财政预算案通过了，但是只比法定过半数多了6票。

　　“出了一身冷汗。”泽国镇一位负责人回忆说，如果再差几票，就会酿成全国首起乡镇预算被否决的先例，“给我们敲了一记警钟，我们对此进行了反思，财政预算必须更多地征求人大代表和民意代表的意见，让预算编制得更科学更合理”。

　　据泽国镇人大副主席吴建平介绍，在2010年的财政预算编制中，政府先找民意代表、村干部进行调研，他们用通过多次问卷调查的方式确定群众需要的子项目，然后再把子项目归纳到各个总项目中，再把这些项目放到民主恳谈中讨论。民主恳谈再次通过问卷调查的方式确定项目，然后再编制预算草案。

　　“今年赞成票高多了。” 吴建平说。

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　　参与式预算监督引入市政府

　　2010年3月的温岭市人代会上，代表们发现，与以往不同的是，除了代市长周先苗所作的政府工作报告外，温岭市财政局局长江涌清随后作了财政预算报告。相比以前的书面审查，口头报告更能引起代表们的兴趣。

　　这是温岭市慢慢将参与式预算监督慢慢引入市级单位的开始。

　　2010年是温岭发力推广参与式财政预算监督的一年，市人大常委会发文要求各个乡镇全面推广。

　　在更早之前的1月，温岭市交通、建设、水利三个部门为预算进行了民主恳谈，与会的人员除了人大代表、部门负责人等外，他们还通过邀请和自愿报名的方式加入了普通民意代表。根据他们提出的意见，财政预算部门将再次修改财政预算。

　　温岭市人大常委会主任张学明在3月8日教育部门的预算审议结束后，发言时高度肯定了这次审议。他说：“人民的钱用得是否科学合理，让人民评判，这是一种历史的潮流。今天教育部门的预算是第一次拿到会上来审议。以前只有教育局局长、财政局局长和分管教育的预算科长等，加起来五六个人知道，这里加起来有五六十个，哪种智慧更大？”

　　在陈弈敏眼里，整体上来说，温岭的领导层都很支持预算改革，但也不是一呼百应，这有个过程。

　　新河镇人大代表赵敏华认为，预算改革离不开领导的重视。在记者问到假设下一届领导不搞了怎么办？赵敏华和另一名代表颜纬均都认为，如果这样领导会承受很大压力，但是实在不搞了也没办法。颜纬均希望能在立法上作详细规定。

　　新河镇政府一位工作人员指出，现在有预算监督，但是还没有决算监督。到底预算执行得怎么样，这是需要进一步加强的。

　　中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏一直关注着温岭新河镇的预算改革。他说，我国1999年开始进行预算改革，这是一次意义非常深远的改革。不过，这一改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大的预算监督职能还没有真正发挥出来，预算过程缺乏开放性，公民参与不够，而温岭的预算改革恰恰是在这一方面进行了探索。