:浅析我国土壤污染防治的法律问题

浅析我国土壤污染防治的法律问题

郑进华   彭 强   郑晓琴  （昆明理工大学法学院，云南昆明650224）

摘要：随着我国快速的工业化、城市化进程，土壤污染问题日益突出，加剧了生态系统的恶化，虽然我国有相关现行法律，但是却没有防治土壤污染的专门性规定，满足不了土壤污染防治的现实需要。因此，在现行法的基础上，有必要对土壤污染防治保护采取一定的法律措施。

关键词：土壤污染 防治

随着房地产开发和农村经济的发展，我国土壤污染情况不断恶化，生态环境遭到严重破坏。所以我国“十一五”计划将其列为重要议程，成为环保任务明确五大主攻方向之一。本文从法律角度出发，分析土壤污染防治所存在的问题，最后提出一些有用的法律建议。

一、我国土壤污染及法律保护现状

目前土壤污染已成为世界性的问题。我国土壤污染也面临着严峻的形势，土壤污染形势的不断恶化已成为影响我国工农业可持续发展的重大阻力，对我国经济建设和发展提出了严峻地挑战。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，土壤污染防治基础薄弱[1]。另外，工矿区、城市等也普遍存在着土壤污染的问题。所以，我国目前土壤污染现状较为严重，土壤污染防治的情况也不容乐观，面临着诸多的挑战。

二、我国土壤污染防治困难的法律原因

土壤污染是指各种污染物通过不同方式进入土地并在土壤中积累，当积累量超过土壤自净能力时，给生态系统造成危害。土壤污染不但直接导致土壤生产力的下降，而且使某些微量和超微量的有害污染物在农产品中富集，从而降低品质，危害人畜健康。土壤中污染物还会在水力和风力的作用下分别进入大气和水体，恶化人类的生存环境[2]。因此，防治土壤污染，保护有限的土地资源，确保土地安全已成为我国政府的当务之急。要对我国土壤污染防治法律采取必要措施之前，我们应当先分析土壤污染问题的法律上原因：

（一）、土壤污染防治的相关法律法规空白

目前，我国现行法律中有关土壤污染防治的法律法规主要有：《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》，等等。另外，还有《土地复垦规定》、《闲置土地处置办法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《农药管理条例》、《水土保持法》、《防沙治沙法》，等等与土地生态安全相关的法律法规。这些法律的颁行对土壤环境的保护确实起到了一定的积极效果，但污染仍有继续加重的趋势。所以，现行法存在着其应有的一定局限性，不能有效防治土壤污染问题。这些与土壤污染防治有关的法律法规缺乏专门针对土壤污染防治和保护的规定。如现行《农业法》在应对如何保障土壤不被污染和污染土壤的改良等问题上未能未进一步作出明确而完善的规范。1998年修订后的《土地管理法》仅限于该法第35条原则性地规定。《基本农田保护条例》的规定较为具体，有利于土壤污染的防治。但自该条例实施以来，我国土壤污染的严重趋势依然在继续。可以说，我国没有专门性关于土壤污染防治的法律法规，致使许多土壤污染问题在法律管理上缺乏具体的依据，出现了许多法律制度上的“空白”。而法律的“真空”状态则会进一步滋长土地资源的滥用现象，加剧土壤污染问题。因此，我国在有关土壤污染防治方面的法律法规是不完备的，存在着诸多的不足之处，有待进一步完善。

（二）、土壤污染防治的行政管理和执法混乱

在我国，对土壤污染的行政管理是实行管与分管相结合的多部门分层次的管理体制。在这种体制下，管理主体林立，权力和责任分散，不仅不利于集中、统一管理，而且容易造成管理上的混乱。主要是在农业、林业、水利、土管、环保等10多个部门之间进行协调、监督。但是，有关法律法规对部门之间如何监督协调没有具体规定，并且在实际环境行政执法管理中地方情况差异较大，出现的许多污染问题无法很好的得到解决，从而导致部门与部门之间相互扯皮、争权推责。可以说，这种多头管理体制，不仅严重影响了治污的效率，也浪费了诸多的行政管理资源。另外，个别地方领导为了在位的经济政绩，严重干预环境行政执法，攀比或注重经济发展政绩，而不顾损害环境利益；环境行政处罚的金额幅度过大，处罚尺度难以掌握；环境行政执法投资不足，执法队伍薄弱；环境违法处罚难。因此，我国在对土壤污染管理及执法上也存在许多的问题。

（三）、民众保护土壤的环境意识非常地缺乏

人们往往认为自然资源是无限，可以反复开发利用，但是人们在进行自然资源开发利用时，却都未意识到应当对自然环境资源进行有效的保护，从而导致对自然资源的不断破坏，甚至彻底毁灭。可以说，人们普遍对我国环境污染和生态破坏的严峻局面认识不足。并且公众环境意识明显呈“政府依赖型”特征，对于自身及其他社会组织应该做的和能够做的环保工作没有清晰地认识。在经济发展和环境保护之间不能做到相协调发展，往往是重视经济发展，而忽视了环境保护的重要性。特别是国家行政人员存在错误的经济政绩等观念，这对我国土地资源保护都是非常不利的。另外，企业法人素质低下，环境法律意识淡薄。在利益的驱动下，他们往往是以牺牲环境利益为代价来追求自身的经济利益，造成许多污染的情况。所以，我国民众的环境保护意识还是非常地缺乏的。

三、国外在土壤污染防治方面的法律经验

在国外，有关土壤污染防治法律保护的立法经验很多。美国于1985年和1990年修订的《农业法》希望实现劳动生产率的提高的同时保护资源与环境，实现“持续农业”的发展。另外，1990年在联邦政府实施了“保护计划”管理。1987年为了控制农业水源水质而制定了《水质法》。欧盟到目前为止还没有明确的土壤保护政策，但现有许多欧盟立法都与土壤保护有关。如《关于环境保护、尤其是污泥农用时保护土壤的86／278／EEC指令》对农用污泥作出了规定；《关于废物的75／442／EEC指令》要求废物在处置时不能污染土壤；2004年底前，提出《关于堆肥和生物废弃物指令》，其目的是为了控制潜在的污染，并鼓励使用被批准的混合肥料，等等。日本已经建立了由预防对策和治理对策构成的土壤环境保全体系。有《农用地土壤污染防止法律》（1970）、《市街地土壤污染暂定对策方针》（1986）、《土壤污染环境标准》（1991）、《土壤污染对策法》（2002），等等。《土壤污染对策法》的实施，使得污染治理由被动向主动转化，以前无法计算的环保社会效益可体现为可以计算的经济效益，此种趋势表明日本的土壤环境保护已经呈现出新的阶段特点[3]。这些国外的立法经验对我国土壤污染防治的法律完善具有非常重要的借鉴意义。

四、解决我国土壤污染防治问题所应当采取的法律措施

（一）、完善我国土壤污染防治立法

为有效防治土壤污染，应在现行有关土壤污染防治立法的基础上，细化、扩展土壤污染防治的制度，或制定专门的法律法规，以加强对土壤污染的监督和管理。从法律上，对污染灌溉、工矿废弃物、城市生活垃圾、化肥农药等土壤污染物及污染行为作出明确规定，通过法律手段有效防治土壤污染。另外，在法律法规中应当理顺土壤污染防治的行政管理体制，建立土壤污染的动态监测评价制度，制定相关土壤污染防治的具体规划制度，确立土壤污染的环境标准，建立土壤污染应急措施制度和法律责任制度等相关的制度。因此，我认为，我国应当制定一部《中华人民共和国土壤污染防治法》，把与土壤污染防治的相关内容在该法中予以明确，理顺各种相关的制度和具体操作性规定，并可以适当的借鉴日本《土壤污染对策法》中有关污染防治经济化的相关内容。使土壤污染防治有具体明确的法律依据。从立法上完善我国对土壤污染防治。

（二）、加强环境行政主管部门管理以及执法的力度

要加强行政主管部门管理与执法的力度，就应当实行管理权与处罚权分离，强化对各个行政机关的监督。确保基层环境行政管理部门的力量，建立起长期有效的执法管理机制，同时要确立起相对集中环境行政执法处罚权。从而解决环境行政管理中的多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，提高环境行政执法的质量和水平。所以改革我国现行的环境行政管理体制和执法机制，是适应我国社会主义市场经济发展的需要。在管理上，要加强组织协调，职责明确、左右配合、齐抓共管、运作有序的高效工作机制。对于基层行政管理，要加大资金和技术投入，建立完备的土壤污染防治与监测等相关制度。在执法上，要明确执法主体，集中执法职能，合理配置政府职能，使环境行政主管部门的处罚更迅速、简洁，执法效率更高。我们都知道，土壤污染防治，已经成为我国“十一五”计划的重要议程，成为环保任务明确五大主攻方向之一。由此可知我国对土壤污染防治的关注程度。如近期国家预算投入10亿元，由环保总局和国土资源部共同承担起全国土壤现状调查及污染防治项目[4]。陕西省于2007年4月18日全面启动土壤污染调查工作；江苏于2006年4月13日正式启动全省范围内的土壤污染现状调查；2007年03月22日，安徽斥资3100万元、历时近两年的全省土壤污染调查正在各地陆续展开。从这些国家行政机关的行为看，我国政府已经开始加强对土壤污染的环境行政管理。并在一定程度上，对加强土壤污染防治行政执法起了重要的作用。

（三）、增强公民的环境守法意识

尽管我国土壤污染问题严重，但是目前公众对土壤污染还没有像对大气污染和水污染那样重视。人们对土壤污染重视不够，对土壤污染危害性认识不足。我们应当依靠全社会、各行各业来开展广泛的宣传教育，进行全民动员，通过各种形式，报刊、广播、电视等新闻媒体大力宣传环境保护活动，作到家喻户晓，人人参与，从而提高民众的环保意识。特别是各地各行政部门及其广大干部的环保意识的提高，对我国环境保护事业的发展具有重要影响。因为他们在行政管理系统中处于支配地位，他们的环境意识最具有实践影响力，容易在现实社会中体现出来，所以这个群体的环境意识水平的提高，对增强公民守法意识具有重要的作用。另外，应当尽量改变我国“政府主导型”的环保工作模式。建议在今后，多鼓励和推动社会参与、培育自下而上的环保活动，逐步将环保工作的“政府主导型”转变为政府主导与社会参与相结合的模式[5]。只有公众的环境守法意识得到提高，才能使防治土壤污染成为全社会的自觉行为，减轻政府的工作压力，减轻生态环境的压力。

总之，我国目前的土壤污染现状有向严重恶化的趋势发展。本文通过采取土壤污染防治立法、加强环境行政管理和行政执法和增强公众环境守法意识三个方面的法律措施，从而改善我国土壤污染防治的现状，以维护生态系统的稳定。

参考文献：

1、杨明主编，唐孝炎等著．环境问题与环境意识[M]．北京：华夏出版社，2002．253~292．

2、桑东莉．论我国农业用地土壤污染防治的法律保障[J]，国土资源科技管理，2004，21(4)：54~57．

3、徐鸿道．亟需加强土壤污染防治[J]，中国青年科技，2005，(3)：58~59．

4、陈平，程洁，徐琳．日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机[J]．环境保护，2004，(4)：60~63．

5张晓辛，傅锡敏，我国农业可持续发展的生态环境现状与对策研究[J]．农业环境与发展，2006，5：34~37．

6、土壤污染防治刻不容缓[N]，中国环境报，2004-04-26．

7、周生贤：减少污染保障土壤环境安全和人体健康[EB/OL]．环保总局网站，(2006-07-18)，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/18/content_4849316.htm．

8、周生土壤污染已对百姓健康构成威胁[EB/OL]，(2006-07-19)，http://www.xj.xinhuanet.com/2006-07/19/content_7555221.htm．

Brief Analysis Legal Problems about the Prevention and Control of Soil Contamination in China

ZHENG Jinhua; PENG Qiang; ZHENG Xiaoqin

（Kunming University of Science and Technology, Kunming, 650224, Yunnan）

Abstract: With the rapid industrialization and urbanization, soil contamination has become more and more serious, adding to the deterioration of the eco—system. Although the current legislations have correlation regulations for the protection of soil environment, they have no special and concrete regulations about the prevention and control of soil contaminates. These can not meet the actual needs of the prevention and control of soil contaminates. Therefore, under the present legislations, it is necessary to take the legal measures to the prevention and control of soil contaminates.

Key words: soil contamination; prevention and control; legal measures

作者简介：

郑进华（1982-），男，福建莆田人，昆明理工大学法学院2005级环境与资源保护法学硕士研究生；

彭强，男，湖北荆州人，昆明理工大学法学院2006级环境与资源保护法学硕士研究生；

郑晓琴，女，云南昆明人，昆明理工大学法学院副教授，硕士生导师，从事环境与资源保护法学研究。

[1]周生贤：减少污染保障土壤环境安全和人体健康[EB/OL]．环保总局网站，(2006-07-18)，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/18/content_4849316.htm．

[2] 徐鸿道．亟需加强土壤污染防治[J]．中国青年科技， 2005，(3)：58~59．

[3] 陈平，程洁，徐琳．日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机[J]．环境保护，2004，(4)：60~63．

[4] 周生贤：减少污染保障土壤环境安全和人体健康[EB/OL]，(2006-07-18)，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-07/18/content_4849316.htm．

[5]全国公众环境意识调查报告．摘自杨明主编，唐孝炎等著．环境问题与环境意识．北京：华夏出版社，2002，291．