黑暗之魂2灵魂容器用处:构建“和谐社区”的关键在于创新社区管理体制

构建“和谐社区”的关键在于创新社区管理体制

                   袁忠 李绥洲

【内容摘要】社区和谐是社会和谐的基础，在物质、制度和人文三方面条件中，构建“和谐社区”的关键在于创新社区管理体制。传统的“行政化”社区管理模式混淆了社区居委会的自治性质，使社区的角色发生了错位，把社区居委会变成了基层政府的“腿”。功能“二元化”社区管理模式将社区居委会原先承担的“行政”职能和适应社区发展的“自治”职能混合在一起，使社区的角色出现“双重化”，既要作居民的“头”，又要充当政府的“腿”，社区治理多元混乱、无序。创新社区管理体制，必须全面推行社区居委会直选，加强社区组织建设；理顺政府和社区的关系，保障社区居委会的自治权力，对现有的“议行分设”架构实行突破。

【关键词】和谐 社区 管理体制 创新

构建社会主义和谐社会是党在十六届四中全会提出的一个指引我国社会发展方向的重大命题。社会是由社区这一细胞构成，社会和谐的基础在于社区和谐，因此，只有按照和谐社会的要求和标准治理好各单个社区，才能实现中国社会的整体和谐。所以，调动社区力量，整合社区资源，构建“和谐社区”，不仅是我国社区建设和管理的一个重要目标，而且是建设社会主义和谐社会的题中应有之义。从目前我国社区建设和社区管理的现状来看，构建“和谐社区”的关键是要调整社区组织结构，创新社区管理体制。

一、建立和健全新型社区管理体制是构建“和谐社区”的首要条件

“和谐”是事物存在和运行的一种理想状态，主要包括人与环境的和谐、人与人之间的和谐、人与社会的和谐。“和谐”既表现为人类物质生活的状况和对自然资源利用的状态，也表现为人类社会生活和精神生活的质量；前者是前提和条件，后者是前者作用的结果，也是人类共同追求的根本目标。按照马克思主义的观点，人类不断改造着自然环境、获取物质财富以满足自身的衣食住行等基本生理需求，这就构成了人与环境的关系问题；同时，人又是一种社会动物，需要群居并同他人发生各种社会关系，也就产生了人与人、人与社会之间的和谐问题。因此，“和谐”与否是人从自身角度对外界自然环境和社会环境的一种认同和评价。在人类初始时期，人们就开始追求和向往着“和谐社会”。但迄今为止，我国社会发展的状态比照“和谐”尚存在较大的差距，因为“和谐社会”的构建必须具备一定的物质和精神条件。

（1）“和谐社会”必须建立在较为发达的社会生产力和经济基础之上，必须以物质生活的相对丰富和满足为条件；建立在自然经济基础之上的那种原始社会“空想式”的和谐是虚幻、不切实际的，正如我国春秋时期思想家管子所曰：“仓廪实而知礼节”。人类社会也不可能长期处于贫穷且和谐的状态，贫穷也不是社会主义发展的目标。

（2）“和谐社会”必须建立在合理的政治和法律制度之上。个人、国家与社会三者之间的关系在人类发展的任何时代都不可回避，建立“和谐社会”首先要处理好个人与国家、个人与社会之间的关系，它有赖于合理的政治和法律制度的设计；在一个缺乏民主、公平和正义的政治法律制度下，不可能构建一个和谐的社会，有效的政治制度和良性的法律是构建和谐社会的保障。

（3）“和谐社会”必须建立在一定水准或较高层次的人文精神之上。物质条件只是构建和谐社会的自然基础，和谐的本质内涵在于精神层面的和谐，公民缺乏应有的精神涵养，即使实现了物质上的富裕，也会出现恃富骄横、为富不仁等不和谐的现象。相反，我国古代历史发展表明，即使在物质财富不够充裕的情况下，倘若能用具有社会示范意义的精神，来引导人的思想，改造人的灵魂，框束人的行为，也可以在一定时期内建立一种相对的和谐状态。社会和谐的条件也是社区和谐的条件，但后者有其独特之处。与社会和谐相比，社区和谐更加注重精神方面的因素，即人类有可能在物质条件相对欠缺的情况下仍然在一个较小的区域内营造和谐，而这在整个社会范围内就不可能，我国古代社会那种世外桃源式的“理想”社会和西方曾出现的“理想国”就是最好的例证。社区不是一个具体的经济实体，它是居民生活或工作的场所和居民“自我管理、自我发展、自我服务”的有机体，更加微观和相对注重精神层面的需求的满足。因此，在上述物质、制度和人文三方面的条件之中，构建和谐社区最根本最直接的条件在于制度和人文方面，即通过构建合理的强力的社区管理体制促进社区发展，提高公民精神素养，达到社区的和谐。和谐社区首先必须是一个机构健全、权力自主、管理自治的社区。所以，创建“和谐社区”必须抓住“体制”这一根本要素，建立和健全能够支撑“和谐社区”的新型社区管理体制，合理划分社区与政府的权力和职责，以理顺政府与社区的关系，充分发挥各社区组织和社区居民自治的作用。只有这样，才能真正在市场和政府调控失灵的领域发挥社区对社会资源的合理配置作用以及对社会矛盾的调节和缓冲作用，促进整个社会的和谐。

二、传统“行政化”、“二元化”社区管理体制不利于“和谐社区”的构建

体制是机构设置及其权力运行所构成的一个综合体。我国社区管理体制和整个国家行政管理体制相适应，正处在不断的改革、探索和完善之中，从宏观层面看，已经基本形成了“党和政府领导，民政部门牵头，相关部门配合，社区居民支持，群众广泛参与”的综合管理体制，且其建立在城市现有的“两级政府、三级管理、四级网络”基础之上。但这只是对我国社区工作和管理机制的一种概括和描述，从微观权力配置和运行的角度来看，我国社区管理体制到目前为止已经经历了两种模式的转换：

一是传统的“行政化”社区管理模式。这种模式脱胎于我国长期以来实行的计划经济管理体制，其主要特征是居委会成为城市基层政府、街道办事处的“腿”，直接对“上”负责，承担政府下达的各种行政职能或工作任务，居委会实际上变成了编外的“政府组织”；居委会是间接选举产生的，其主要负责人由上级任免或推荐任免，其人员工资由政府发放。“行政化”社区模式有利于贯彻上级党和政府的各种政令，加强对基层社区的管理和调控，改革开放以前我国大多数社区都是持这种模式。“行政化”社区的主要弊端在于混淆和忽视了社区居委会的自治性质，社区的居民自治组织的角色发生了错位，把社区居委会捆绑于基层政府之下，使其整天超负荷地执行上级下达的各种行政工作任务，不利于充分调动和发挥社区居委会“自主管理、自我发展”的积极性，社区的各种组织发展不起来，也不利于“和谐社区”的构建。

二是功能“二元化”社区管理模式。针对“行政化”社区存在的弊端，20 世纪 80 年代以来全国各地都在积极探索和改革，结果在“行政化”社区的基础上形成了功能“二元化”社区管理模式，即社区一方面继续承担大量的下派的行政职能，另一方面又在市场经济和民主政治的推动下大力发展服务社区居民的职能和开展社区自我管理的职能。近些年来，沈阳、武汉、上海、深圳等地的社区改革基本上都是对传统“行政化”社区管理体制的一种突破，也大都形成了功能“二元化”社区管理模式。这种模式的主要特征是将居委会原先承担的“行政”职能和适应社区发展的“自治”职能混合在一起，使社区居委会的角色出现“双重化”，居委会一方面作为居民自治组织为居民服务，充当居民的代言人和“头”，另一方面又承担政府交办的大量行政工作、充当政府的“腿”，这两种角色的矛盾日益突显，更加困扰着居委会的定位和发展。

“二元化”社区管理模式的主要弊端有四：

（1）社区组织功能不清、角色混同，容易引发社区行为错位。实践表明，功能混合型模式下，除少数社区能兼顾“行政”和“自治”两方面职能外，大多数社区都偏向于“行政”职能，在政府行政职能的挤压下社区自治形同虚设。

（2）在“二元化”模式下，随着社区建设工作的推进，政府各职能部门工作重心下移，都不断把自己的有关工作剥离到社区中去，社保、医疗、劳动就业、环境卫生、消防、教育、科技、文化等都纷纷进社区，只给任务不给权利，各种行政职能在社区被巧妙地合法化，无形中增加了社区的负担，社区工作行政化成为社区居委会难以自主发展的桎梏。据调查，目前居委会成员约 289有 80％以上的时间和精力都在忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务，无暇履行法律赋予的领导居民实施社区自治的责任。

（3）由于行政职能的浸入，“二元化”社区的自我管理和发展职能弱化，社区服务职能也出现过于“商业化”的倾向。在利益的驱动下，各社区都热中于开办各种社区服务项目以增加收入，但由于管理体制方面的障碍，整个社区服务终究没能进一步发展繁荣起来。

（4）各职能部门各自为政、进入社区，由于缺乏统一协调和管理而导致社区建设的重复和社会资源的严重浪费，再加上现代社区自治意识的觉醒，使得社区各种组织之间的协调相当困难，社区治理多元混乱、无序。

三、创新社区管理体制、构建“和谐社区”的突破口

为了克服“二元化”社区功能错乱的缺陷，近年来，我国不少地区都在积极探索推行“议行分设”社区管理新模式，逐步还权于社区。所谓“议行分设”模式，就是社区居委会作为社区的议事决策机构，由社区成员直接选举或居民代表选举组成，它是社区成员代表大会闭会期间的常设机构，代表居民行使社区民主议事、民主管理、民主决策的权力。具体的社区事务由社区居委会按一定标准和程序聘请专业化、职业化的社区工作者来执行。这种“议行分设”的办法和思路符合国家宪法和有关法律的精神，是社区改革发展的方向，但目前名不副实，有不少方环节需要在实践中创新和完善，主要表现在如下几方面：

（1）现行体制下产生的社区居委会先天不足，不是按照自治的要求组织起来的，不能真正代表社区居民自主管理社区公共事务，因此，“议行分设”实际变成了政府“议” 、社区居委会“行”，社区居委会的自治权力和能力有限，其在社区居民中的影响和权威也有限。

（2）不管是直接还是间接选举出来的居委会，其经费来源目前都较为短缺，居民按照规定交纳一定会费的机制尚未形成，居委会不断从社会接收捐赠的环境和条件尚未具备，大多数社区财政开支主要依赖于政府拨款，居委会成员及其工作人员每月定期从政府领取数额不等的补贴。这在一定程度上不可避免地影响居委会的自主运作，社区居委会及其成员的行为难免受到行政指令的干扰。

（3）社区居民参与程度不高，社区建设是“癞子剃头一头热”，群众积极性没有充分调动起来。

（4）社区组织发育不完全，社区居民代表大会和业主委员会的代表性不强，包括业主委员会在内的社区组织没有真正发挥作用，这些都制约着社区的发展和自治管理。像深圳盐田等地推出的“一会两站”模式也只不过是一种临时的、过渡性办法。其主要做法是在社区居委会下成立社区工作站和社区服务站，社区工作站作为政府延伸到社区的执行机构，专门承接政府下派的各种行政任务；原有的居委会承担的各项职责则由另行设立的社区工作站承担，负责社区治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、低保、就业、维稳综治和离退休人员管理等等工作。社区服务站作为社区居委会所有的民办非企业组织，专门组织和开展各种社会性、商业性服务工作。同一个居委会内存在两个性质不同的组织，在运行过程中，由于居委会自身条件限制，实际上还是两者合二为一，甚至出现居委会主任既兼任工作站站长又兼任社区服务站站长的情况，这种“一会两站”的社区体制虽然通过采取“两条腿”走路的办法在一定程度上解决了社区居委会作为政府“腿”与作为社区居民“头”的角色和职能不分的问题，但不能从根本上解决问题，社区居委会严重的行政化问题仍然没有解决，社区居委会仍然没有回到 “自治”的法律地位，也难以实现社区工作的职业化和社区服务工作的专业化，更难以实现和谐社区的建设目标。因此，要真正做到“议行分设”，就必须对现有社区管理体制进行突破。

（一）全面推行社区居委会直选，加强居委会组织建设

严格按照法律实行差额选举，在选举过程中，由各社区选举委员会负责选举事务，党和政府只起指导作用，使社区选民能够真正按照自己的意愿选举社区的“当家人”。居民选举产生出的社区居委会的主要功能是实行民主决策、民主管理、民主监督，表达和维护居民权益，并充当政府、社区组织与 290居民之间的桥梁，发动社区居民广泛参与社区事务，充分利用和整合各种社区资源开展社区建设，繁荣社区服务。

社区居委会是社区议事决策机构，作为社区居民代表大会闭会期间的常设机构，它和社区居民代表大会一起行使“议”的职能，其机构设置必须“虚”化。社区居委会根据社区人口数量配备 5－9名委员，主要由社区内的各单位或利益群体推荐的代表、社会名人通过选举依法产生，实现属地化、兼职化。其成员不拿工资，但可视酌情享受一定的补贴。同时，建立社区居委会成员述职和居民监督制度等，加强社区居委会组织和制度建设，使社区居民自治组织依法运作。社区居委会下设社区发展所需的工会、青年、妇女、老年人、残疾人、业主、文艺、体育等各类专业委员会，设立社区居民论坛，按照自助、互助的方式，举办社区公益事业和社区服务活动，为社区居民提供服务。社区居委会成立专门的办公室，作为常设的办事机构，履行“行”的职能，负责执行社区居委会决定的事项及处理其它社区事务。

（二）理顺政府和社区的关系，保障社区居委会的自治权力

必须将承担政府工作的社区组织即社区工作站从社区居委会中剥离出来，使其归街道条条管理。社区事务让社区自主管理，由社区来“议”和“行”，通过制度创新使政府归位，使社区真正成为自治的社区。在职能定位上，社区工作站是基层政府设在社区的办事机构。把目前已经进到社区的各项工作分别归并到社区组织、社区服务、社区卫生、社区环境、社区治安、社区文化和社区计生等社区建设内容，以此作为社区工作站的主要职能。同时，社区工作站要协助社区居委会处理各项居民事务，接受社区居委会协调、监督和评议，对政府聘任的社区工作站人员，社区居委会享有推荐和建议解聘的权利。这样，既将政府职能从社区居委会中完全剥离出来，又保持了政府和社区之间的良性互动关系；既使政府进社区工作进一步得到加强，同时又使社区居委会进一步向群众自治组织回归，初步实现了强政府、强社区的双赢目标。在人员配备上，社区居委会成员与社区工作站、社区服务站人员不再交叉任职。各社区工作站由政府配备适量的雇员或临聘人员，行政关系隶属于街道办事处，主要承担政府交办的行政工作。社区服务站人员由社区居委会从社会上自行聘任。在经费和财产分配上，把社区居委会和社区工作站的财务彻底分开。社区居委会享有经济自主权，其收入主要来源于居民交纳、社会捐赠、政府补贴、营运收入等，开设独立账户，并建立和完善居务、财务公开制度，接受居民的监督。社区工作站工作经费、办公经费和在编工作人员的工资、福利由财政予以统一安排，纳入政府财政预算，政府全额拨款，不能向居民收取任何费用，其财务由街道办事处按照收支两条线的办法进行管理。

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（作者单位：广东行政学院行政学教研部）