闪电侠第二季16集剧情:邓聿文：中国铁路体制必须有脱胎换骨的改革

邓聿文：中国铁路体制必须有脱胎换骨的改革

（2011-08-05）

早报导读

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　　中国“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故已造成40人遇难，但比事故本身更让中国政府窝火的是，铁道部处理事故的手法所引起的社会广泛质疑及其对政府的不良影响。这种影响将会对中国社会特别是官民关系产生何种潜移默化的后果，现在还无法确定，但几乎可以断定，经过是次事故，众所诟病的铁路体制已到了不改不行的地步。

高铁突飞猛进　运营故障连连

　　近年来，中国铁路建设得到快速发展，尤其是高铁建设突飞猛进，不少建设项目提前完成。如京沪高铁项目由原计划的2012年底竣工提前到2011年6月底实现通车。但铁路建设的大跃进也留下了一系列安全隐患。像6月底京沪高铁正式通车以来，不到一个月时间就连续出现六、七次运营故障，尽管铁路部门解释称处于磨合期，高铁也不是动车，可在短短一个月内连续发生铁路客运运营故障现象，这在中国铁路史上还非常罕见。这与铁路相对封闭的体制有着直接的关系。因此，从这一角度看，不管此次事故最后涉及到哪个层级的问题，它其实都带有人为因素。

　　铁路是中国当前为数不多的几个还在顽固坚持计划管理的行业。虽然二十多年来，铁路体制改革也几经“折腾”，逐一尝试了资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等变革，但这只是铁路内部的变革，是一种“技术”行为，而政企分离、政资分离的实质，尚未真正触及。

　　铁路线路因其具有的“自然垄断”性质，从而使得铁路的管理体制具有高度的行政垄断特点，不仅政企、政资不分，而且整个行业，就是一家超级的垄断企业。各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，虽然分别为一、二级法人，但并不真正拥有法人财产权，企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏，整个国家铁路系统内部基本是下级铁路部门向上级铁路部门负责，核心和关键的生产经营决策出自铁道部，财务清算制度也由铁道部掌控，因此，铁道部才是真正唯一的经营主体。可是，它又是全国铁路行业的政府主管部门，负责市场规则、行业政策的制定及监督。

政企合一　权责不清

　　这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，造成铁路投资体制单一，行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而，社会资本难以进入其中。所以，尽管高铁近年呈快速发展态势，但基本看不到民营资本和外资的身影。

　　铁路系统之所以形成这种严重排外的行政垄断体制，是由以下几个因素造成的：　　一是对铁路迫切需要解决的问题出现判断偏差。铁路的瓶颈到底是运能不足而需要大发展，还是提高已有轨道的使用效率和改革铁路体制，在以往对铁路的讨论中，一直争议不断。争议的结果是2003年后铁路部门提出了跨越式的发展思路，认为铁路应以发展为主，集中力量办大事，把铁路运输能力瓶颈问题先解决，铁道现有的体制因而维持了下来。      二是铁路本身是比较特殊的一个行业。作为全国性的基础设施产业，铁路和一般工业企业及其它竞争行业不太一样，其改革重组需要一些特别的安排。如对铁路是上下分离还是分拆，在专家学者间就一直存在不同意见。

　　三是原先的铁路管理方式为军事化或半军事化，整个铁路系统内部是个非常严密的整体，尽管这些年也将一些与运输关系不大的辅助功能剥离了出去，但很不彻底，至今还保留着公检法等体现专政职能的机构，这在中国的部委中罕见，此种管理体制延续下来也就构成了今天的局面。

　　客观而言，鉴于铁路所具有的自然垄断性质和对国计民生的重要性，确实不宜用一般的国企改革思路去改革铁路体制，但是，铁路改革至今进展不大，甚至在某些方面还在强化过去的体制，根子其实在于多年垄断形成的特殊利益。这个特殊利益不打破，改革就不可能进行下去。而要打破这个特殊利益，国家就不能仅站在铁路系统的角度考虑问题，必须从中国的改革大局、全民的福利和经济的发展这个高度去推进铁路改革。任何一个部门，都会借口本部门的特殊性和重要性，极力维持有利于其利益的体制。

　　国家给予铁路垄断地位，是出于公益性的考虑，不是让它与民争利的，因此，不管铁路具体的改革如何进行，打破政企合一、政资合一的体制这个方向不能动摇。偏离了这个方向，就不是人们所需要的铁路体制改革，改革也就走向了歪路。

　　要打破铁路系统长期形成的行政性垄断，铁道部首先须与各铁路局、铁路公司脱钩，并将行政管理和资本管理分开，成为纯粹的监管部门，同时让后者真正成为一个独立的行使企业决策和资源配置的法人。只有这样，地方铁路局、铁路公司作为铁路企业才有动力引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，并建立现代企业制度，完善公司治理结构。而有了独立的资本管理，铁道部也可以专司市场准入、技术、安全性标准等监管，提高铁路的服务水平。

　　像其他改革一样，中国铁路的改革，并不缺大的思路和方向，缺少的是改革的勇气和决心。此次动车追尾事故再次证明，如果不想更多的惨剧发生，铁路改革就必须早日进行，没有任何条件可讲。

作者是中国资深媒体人