鸦片是不是天然类毒品:关于美国行政机关内部监督制约机制的考察报告

邹伟：
    贵州行政系统内部监督与制约赴美考察团
    （2007年1月）
    根据《贵州省人民政府出国赴港澳任务批件》（黔府外出〔2006〕435号），省政府法制办组建了“贵州行政系统内部监督与制约赴美考察团”，于2006年12月前往美国就美国行政监督与制约机制方面的内容进行了考察培训。现将考察团赴美考察培训的情况汇总报告如下：
    一、考察培训的基本情况
    考察团一行17人，由省政府法制办主任邹伟同志任团长，黔南州政府副州长蒙秉武同志任副团长，省高级法院行政庭、省直有关厅局法规处，以及有关地州市政府法制办负责人为成员。
    考察团分四个小组，除集中组织有关美国联邦行政法知识的专门培训外，各小组分别负责重点考察美国在行政系统内部的权力监督与制约方面的制度、经验和做法，以及法律监督机关、行政监督执行机构的地位和作用；美国的法院系统，以及立法、司法机关和公众对政府的监督；美国各级政府执政能力与行政执法机构；美国行政监督机制的产生及其发展、公共政策执行和国家公职人员职务行为的监督等方面。
    11月30日-12月20日，考察团先后奔赴美国加利福利亚州、纽约市、华盛顿特区、马里兰州等地。在加州大学伯克利分校法学院接受了为期4天的美国联邦行政法培训后，又先后拜会了美国的联邦劳工部加州行政法庭、联邦交通部首席法律顾问、加州法律事务办公室、加州一般事务部、加州资讯办公室、旧金山建筑图纸交换中心法律顾问办公室、马里兰州听证办公室等法律工作机构的法官和律师，听取了美国行政机关内部监督与制约机制的情况介绍，并就考察团关心的问题进行了讨论交流。组织考察参观了斯坦福大学、耶鲁大学、哈福大学、普林斯顿大学、麻省理工学院等世界知名高校。
    考察团成员一致认为，此次考察培训，对自己的法治观念有很强的提升，对美国作为世界首屈一指的超级大国的制度基础，有了更加深刻的感性和理性认识，收获很大。特别是美国在行政机关内部监督制约方面的一些经验和做法，对完善我国和我省的行政监督制约制度体系，推进我省依法行政，有很强的借鉴意义。纷纷表示返回工作岗位后，将会把这次考察培训学到了知识运用到实际工作中，为进一步推动社会主义法治，为富民兴黔的伟业做出自己的贡献。
    二、考察团考察培训的主要内容
    （一）美国对行政机关监督制约机制
    美国的整个政治制度的基础是资产阶级的“三权分立”理论，即通过制衡实现权力对权力间的互相制约。联邦层面，由总统及其内阁为领导的行政机关行使行政权。各州，由州长及其行政班子为领导的州以下行政机关行使行政权。美国实行“代议制”和直接选举相结合的资产阶级民主制度。总统、州长等行政机关首长由选民选举产生，其他主要行政机关首长由总统、州长等提名，由议会批准或同意。另外，议会为加强对行政机关的控制，设立了若干的独立性行政机构。其行政首长的任命方式，根据机构性质的不同，有的由总统、州长直接任命，有的经过议会批准或同意，有的由民主党和共和党分别推举等额人选组成。按照“三权分立”理论和美国的分权制衡理论，对行政权进行监督制约的主要方面是议会与司法法院的监督。但随着现代信息技术和传媒的发展，对行政权的监督制约的主要方面正逐步演进为民众的民主监督。这种民主监督借助的手段主要是互联网和报纸、电视等传媒，用社会舆论对行政机关形成压力。其核心是直接选举制度为民主监督提供了有力保障。面临选举压力的官员，包括议员不得不对选民的诉求作出反应。同时，司法法官对行政权的传统制约仍然是不可忽视的方面。此外，近些年来，美国行政机关还逐步加强了自身的内部监督制约，如建立行政决策的成本效益分析制度、政府情报信息披露制度等，对行政权起着重要的控制作用。总结起来，对行政权的监督制约根据其监督主体是否在行政体制以内来区分，可分为来自外部与来自内部的监督。其中外部监督是对行政权进行监督的主要方面，而内部监督在防止权力异化方面越来越起到重要作用。
    外部监督的形式主要有：
    1．议会监督。议会制定基本法律，为行政机关制定行为规则，同时通过听证会、预算管理等形式对行政机关的活动进行监督。如美国国会曾就莱温斯基丑闻举行听证会，要求时任美国总统的克林顿到国会接受质询。此外，议会为保证其制定的规则得到行政机关切实的贯彻执行，还设立特别执行机构，直接就行政机关的专门事项开展调查。这种调查，并不直接产生改变或撤销行政行为的效力，只是将调查结果予以公开，通过公众对作出行政行为的行政机关形成压力，促使其自行纠正。
    2．司法监督。美国法律属于英美法系，实行的是判例法，即法院的判例对今后本院及其下级法院审理同类案件具有约束力。因此，司法法官不仅仅是执法者，还是造法者，是社会行为规范的制定者。在美国政治架构中，司法法官具有很高的社会地位和政治威望。从理论上讲，行政机关的所有行政行为，只要有人起诉，都要接受司法审查。法官的判决，可以直接改变或撤销行政行为，包括改变或撤销行政机关制定的行政法规。如公众对州的行政机关的行政行为不服，可以向州的法院提起诉讼，少数案件依法甚至可以诉至联邦最高法院。
    3．公众监督。美国制定有全国施行的《情报信息公开法》，行政机关普遍建立有自己的网站，其所有行政活动，除法律规定应当保密的以外，要随时公开。同时，有的州还设有专门的资讯委员会，为公众了解行政机关的工作提供帮助。此外，公众可以发函到行政机关要求了解某一方面信息，行政机关有义务提供有关信息（但效率不高，有的个人获得该信息时可能会在数年之后）。因此，公众监督主要通过互联网进行，行政机关网站设有专门的公众档案处，任何人可以浏览有关人员留下的信息，类似于我国一些网站的BBS。美国在教育上实行高福利政策，人口素质相对较高，加之社会诚信体系的成功，使互联网的使用更加理性和经常化，电子政务成为行政工作的重要辅助手段，也成为公众监督政府的重要手段。
    内部监督的形式主要有：
    1．联邦对州的监督。美国的基本国体是联邦制，联邦和各州的关系由法律规定，各自根据法律的要求履行职责，没有直接的行政上下级关系。近年来，因恐怖主义的各种社会问题的复杂化，联邦职权有所扩大，但原有联邦与各州权力分配的基本框架仍没有改变，各州在行政管理上自成体系。基于这种关系，联邦主要采取两条措施来保证自己的法律在全美得到贯彻执行。一是设立有联邦执行机构，直接实施某些法律。二是对于那些需要各州执行的法律，则主要通过预算管理来实现对各州的监督――通过限制财政拨款来监督联邦法律在各州的施行，如有关州没有执行联邦法律，联邦会在次年的财政拨款上少拨或者不拨。这种方式虽十分有效，但仍然不能保证各州严格执行联邦的所有法律，为此，各州法律与联邦法律之间的冲突，以及各州行政机关与联邦行政机关之间的冲突，则需要司法法院来调整。
    2．行政考核。联邦政府或州政府会对本级政府所属各行政部门进行考核，这类考核类似于我国的目标管理，但考核的内容更加详尽。
    3．独立监察官的监督。联邦或州的各行政部门设有独立的监察官，对各级行政管理人员的有关工作情况进行监督。独立监察官可以就监督事项向本机关行政首长和议会报告，其任命由总统或州长任命，具有相当独立性。但由于行政官员自觉履行法律的意识已经很高，明显违法的事例很少，实际工作中，独立监察官履责重点已不是监督滥用职权和腐败，而是针对浪费财政经费。
    4．法制监督（法制监督不是美国的专有名词，而是类似于我国各级政府法制机构开展的法制监督业务，为便于理解而使用的名称）。承担法制监督功能的机构主要有行政法庭、听证办公室、法律事务办公室，开展监督的形式主要是行政法庭的审判活动，听证办公室举行的听证，法律事务办公室开展的审查、咨询、提起公诉等（有关情况后文有表述）。
    5．程序监督。严格的程序，是美国行政法的一大特色。从实体与程序之间的关系比较，美国人更加注重程序对个人权利的保护作用。如著名的辛普森案，因警察在取证上存在程序瑕疵，直接导致有关的关键证据被认定无效，嫌疑很大的辛普森也被宣判无罪。因此，程序在美国是限制行政权力的重要手段。行政决策必须依照严密的程序作出，以防止个人专断和行政权力的滥用。为此，美国国会制定了专门的成文法律――《行政程序法》，规定了行政机关作出行政行为的基本程序，它是美国最基本的行政法。任何违反该法律的行政行为，包括各级行政机关制定的行政法规都有可能被行政法庭、听证办公室或司法法院裁定无效。
    （二）美国的行政立法
    根据资产阶级的“三权分立”基本理论，行政立法工作应当由议会承担。但基于行政管理的需要，除《行政程序法》、《情报自由法》等基本行政法律外，其他大部分的行政法规（也有译为行政规章）是由行政机关依照议会授权或依据其职权制定。总统、州长，或者其他行政机关，都设有专门的法律工作班子，聘请有专门的法律顾问，负责起草这些行政法规。虽然美国实行的是判例为主的法律体系，但在美国行政法领域，其主要制度是成文的，即由行政机关制定成文的行政法规。这些行政法规的制定程序十分严格，考察团了解到的行政机关制定行政法规的主要程序是：
    1．行政机关的专门机构提出立法建议。这种立法建议是具有正式效力的立法建议，是从公众、行业组织和行政机关的有关建议中甄选，并经过行政机关审查而纳入工作日程进入立法程序的建议（类似于我国行政立法当中的行政立法的立项工作，只是公众或行业组织在立项的行政立法建议中所起的作用更大）。
    2．组织起草行政法规的草案文本。起草行政法规的人员是专门的班子，由资深行政官员、专家学者等组成。草案文本有些是与行业组织谈判而形成，有的是委托行业组织起草（起草行政法规的形式多样化，很少象我国的行政法规，主要由行政机关自行起草）。
    3．行政机关作出行政立法的决定。这一决定是行政机关的正式决定，对完成的步骤和时间安排都有明确具体要求。
    4．行政机关通过互联网等媒体向公众发布制定行政法规的通知，包括已经起草完毕的草案文本。这一步骤主要是让公众了解行政机关的意图，以及请公众在规定的日期内对其提出的行政法规草案文本提出意见。
    5．针对公众提出的意见，对草案文本进行修改。这种修改只能是一般意义上的修改，即草案的主要内容要得到公众的认可，只进行技术性的、小范围的修改。如修改幅度过大，或者主要规范条款被调整，按照立法程序，行政机关必须重新拟定新的文本，再进行4、5两个步骤。
    6．公布修改后的文本。经过行政机关审定的行政法规草案文本，要予以公布。对修改期间公众提出的建议，要说明是否采纳的理由。
    7．进入总统或州的预算与行政管理办公室进行成本与效益分析。这是根据克林顿总统颁布的有关法令而进行的必经程序，在这一程序中，由预算与行政管理办公室对行政法规进行经济性分析。如美国国土安全部成立后，要授权该部加强对乘坐飞机的安检，必须要计算安检增加的行政成本和由此带来的社会效益。
    8．行政机关首长签署发布。依照议会的授权或行政机关职权，行政法规由各机关行政首长签署后，以行政命令形式向公众发布。如克林顿发布12866号总统令，要求行政法规必须经过预算与行政管理办公室进行成本效益分析。
    对行政立法活动的监督主要是通过《行政程序法》中规定的程序，以及公众的民主监督，还有司法审查来进行的。比较有特色的是：公众监督方面，首先，行政机关的网站必须随时公布其制定行政法规的进展情况，这本身就是对立法活动的一种监督；其次，公众的建议都在存放在网站设立的公众档案处，每个人都可以通过互联网进行查询。哪些意见是主流意见，一目了然；哪些意见是合理建议，公众也可以评判。司法监督方面，对已经发布的行政法规，如公众认为其内容违反法律、没有连续性，或者制定过程违反法定程序，可以向法院提起司法审查之诉，由法院裁决是否予以废止。
    另外，美国的行政法规注重可操作性，实施的细则与行政法规一并施行。例如联邦交通部下发的一部交通管理法规，由50册（每册800多页）文件构成，相当详尽，减少了行政执法人员自由裁量的空间。
    （三）美国的行政法庭
    美国行政法庭主要有以下几类：
    1．美国联邦各部门的行政法庭。负责审理本部门与行政管理相对人之间的纠纷，其职能既类似于我国的行政复议，又类似于我国的行政审判，界于二者之间。如考察团在拜会美国劳工部设在旧金山地区的行政法庭时，该庭一名法官正在审理某船务公司不服劳工部对其行政处罚的一起行政案件。行政法官是公务员，也是法官，资格条件同司法法官一致，享有法官的称号和待遇，审理案件时，同司法法官一样着法袍，使用法棰，也有自己专门的法庭和工作班子。行政法官的任命由公务员管理部门考核推荐，总统或州长任命，具有相对独立性。
    2．州各行政部门的行政法庭。较大的行政部门才设立此类行政法庭，其职能同联邦部门行政法庭相同。
    3．各州的听证办公室。负责举行《行政程序法》以及行政法规中规定需要听证的各种行政事务。如马里兰州的听证办公室设有58位法官，对本级45个机构500多类行政事务举行听证。在听证程序上，类似于诉讼程序，双方要陈述各自的理由，对有关证据质证。听证的结果分为两类，一为终局性的，有关行政机关必须采纳听证法官作出的判决；二为建议性的，有关行政机关只将听证法官的建议作为作出行政行为的依据。听证法官也都纳入行政法官序列。
    （四）美国的法律事务办公室
    在加州首府萨克拉门托市，考察团专门前往加州法律事务办公室进行了访问交流。该法律事务办公室直属加州政府，最高长官为法律总长（由州长直接任命），下设有办公室主任、副主任，以及有关行政人员。另外还聘任有30余位律师（公务员身份，类似于公职律师），主要负责加州各行政部门所有行政管理活动的法律咨询与论证，包括行政合同的法律审查，行政行为的法律风险论证，以及代理加州政府参与诉讼（含刑事诉讼）。据了解，其审查或论证结果为建议性质，各部门可以采纳，也可以不采纳，但其审查或论证为必经程序。
    三、美国行政法的考察启示
    考察团认为，美国行政法领域的以下做法值得学习借鉴：
    （一）行政立法方式
    一是行政立法在美国必须经过预算管理办公室的成本与效益分析，才能发布生效。在我国还没有将法规规章的成本效益分析作为必经的立法程序。《立法法》和有关法规规章制定程序规定的论证比较笼统，如何操作属于有立法权的行政机关的自由裁量范围，导致立法上的科学性往往不尽如人意。比如，在有的地方性法规中设定的行政许可，增加的社会管理成本没有经过计算，财政的投入并不能支撑这种管理，造成行政机关没有能力去监管，成为无法兑现的法律“白条”，不能实现行政管理目的。于是对行政机关而言，往往是有利益的便靠前执法管理，没有利益却需要大量投入的便消极不去管理。同样，许多行政决策有也类似问题，在成本效益分析上做得不够细致，一方面是政府管得过多，为实现决策目标投入过大。另一方面带来的社会效益没有预期的大，造成公共资源的浪费，也阻碍了社会经济的发展。因此，美国联邦与州一级预算与行政管理办公室实行的成本效益分析制度，对我们而言，具有现实的借鉴意义。
    二是公布行政立法进度，接受公众监督。这种公布，对行政机关的监督力度是很大的。其发挥效用的机制在于：一旦行政立法任务确立，是必须完成的任务，因公众了解行政机关履行职责的过程，所以该过程是阳光下的，行政机关是否认真履行职责，都在老百姓的目光注视之下。行政机关为能向公众交待，不得不努力工作。在我国，行政决策的贯彻实施主要有两种方式，即会议贯彻和文件推动。由于只靠上级的监督检查、抽查等监督执行，实践中，行政决策的贯彻效应呈现递减趋势。因此，要让行政决策或者说是上级交办的任务得到切实落实，执行过程的公开，对提高执行力是有相当帮助的。对行政立法而言，道理也是相同的。现行的模式是立法任务交办后，规定一个完成时间，有些可以提前完成的，未能提前完成，造成行政资源浪费。有的遇到困难，应当延期完成的，但基于时间的规定，为赶时间而牺牲制度质量，使立法成为应景之作。所以，确有必要借鉴这种立法过程公开的形式，它有几个方面的积极意义：一是公开执行过程，有利于减少腐败因素；二是公开执行过程，有利于督促行政机关积极履行职责；三是公开执行过程，有利于提高完成任务的质量；四是公开执行过程，有利于弥补行政机关内部监督力量的不足。基于此，需要我们在电子政务、引导网民素质、政务公开方面予以加强。另外，在立法工作中，将立法过程公开，还有利于提高制度的科学性，让广大人民群众参与讨论，使各方关切都在法律中得到表述，使制定的行为规范为绝大多数人所遵守。
    三是行政法规的实施细则与法规文本一并施行，大幅度提高了行政法规的可操作性。同时，行政法规很细，大量地缩减了行政执法人员的自由裁量空间。长期以来，我国的立法工作原则都是宜粗不宜细，很多法律规定，寥寥数十条，相当原则。当然，这照顾了各地的差异，但是，各地行政机关基于自身的需要，可以作不同解释，有的甚至和立法原意相去甚远。在操作上，更是八仙过海，各显神通，缺乏统一的尺度，使社会的公平性大打折扣。在执行的效果上，造成许多不必要的行政争议，影响了人民群众与政府的和谐。因此，将执法的尺度、执法的基本标准、行政机关作出行政行为所依据的相关要素，拟定成详尽的实施细则，在颁布施行法律时一并提供给人民群众，是十分有必要的。另外，行政管理事务的不确定性，为行政机关作出自由裁量规定提供了依据，但并不是说这种裁量是随意的。从法理上说，这种裁量要依据一定的因素。因而在实施细则中规定具体的裁量标准，对减少执法随意性大有帮助。综述之，在立法和决策时，宁愿过程长一些，成本高一些，尽可能把规则做得细一点，就能减少大量的行政管理成本，节约防治腐败方面的社会成本。
    （二）联邦对各州执行联邦法律的监督形式
    联邦监督各州执行联邦法律的其中一种手段，是运用财政拨款。即有关州如不执行联邦法律，联邦议会将不批准或限制对该州的财政支持。这是很有效的一个手段，对我们推行依法行政工作很有借鉴意义。此前，国务院有关同志在有关讲话中对依法行政工作的基本判断是，依法行政的重视程度有逐级递减趋势，因而依法行政的重点在基层，难点也在基层。对我省而言，依法行政的重点和难点在市、县两级，要大力推进依法行政，促使基层行政首长重视依法行政工作，可以探索将有关地方推进依法行政的情况与省级财政对市、县两级的支持度挂钩。当前的基本状况是，有项目有资金的部门，被各地奉为座上宾，其政策意图往往也能得到较好贯彻。而那些没有项目资金管理权的部门，要想实现行政管理目的，效果往往不尽如人意。社会资源与管理资源的分配在各部门之间有很大差异，从而导致各项事业的发展呈不平衡状态。如推进法治是党中央的重大战略抉择，是我们党执政方式的重大转变。但推行过程中面临的困惑是，讲起来重要，但做起来次要，忙起来就不要了。因此，必须整合现有资源，改变现行推进方式（下文件，开会，集中检查等）。基本的设想是，改变现行按条分配资金项目的模式，由上级政府统一组织对下级政府执行法律和上级决定命令的情况进行评估，并根据评估效果来确定财政核定拨付资金的支持度。这样，依法行政不再是软指标，其他发展社会事业方面的工作也不再是软指标，都能得到有效推进，同时能大幅提高上级政府各种政策的贯彻度。
    （三）行政法庭对行政案件的审理
    我国的行政复议与美国的行政法庭职能相类似。因而美国行政法庭的行政纠纷的处理方式，很值得借鉴。
    一是行政纠纷开庭审理，其形式与诉讼模式相同，有利于纠纷双方充分陈述理由。目前我国的行政复议一般只进行书面审查，没有质证环节，对证据真伪的判断主要依靠行政复议人员的个人的专业技能和经验，双方当事人理由的陈述也主要依靠书面陈述，对其理由的审查与认定，同样依靠行政复议人员来作出。因程序上的这种欠缺，行政复议人员的公正判断经常受到影响。在发生行政争议时，管理相对人的知识水平及其拥有的资源与行政机关相比较，都处于弱势地位。于是在行政法理论上，要求行政机关对其作出的行政行为承担主要举证和证明责任，以平衡双方的强弱态势。但由于仅进行书面审查，管理相对人的主张得不到充分表达，这种平衡关系仍然没有建立起来。因此，在行政复议领域，完全可以考虑使用美国行政法庭处理纠纷的方式来进行。即在各级行政复议机构可以设立行政复议庭，公开审理行政争议，让争议双方都有充分陈述理由的机会，特别是给予管理相对人质证的机会，使双方的地位更加接近平等。在现行行政复议制度没有改革之前，可以在我省范围内完善行政听证程序。如建立各级行政复议机构的行政复议听证厅，对有关证据，行政行为所依据的事实和理由进行质证，给予管理相对人更多的陈述机会。
    二是行政法官地位超然，可以独立作出判决。我国的行政复议案件是由各级法制工作机构承办，与同级政府或行政机关具有行政隶属关系，行政复议人员没有这样的超样性。但是各级行政机关的行政复议委员会也有专家成员，从保护社会公平出发，可以考虑充分发挥其作用。行政复议委员会的构成，可以采取专家成员在数额比例上优势设置，以减少行政机关对行政复议案件处理的主导性。同时，进一步落实行政复议人员的资格管理制度，逐步提高行政复议人员素质，将行政复议往专业化方向发展，从体制、机制上实现行政复议委员会及行政复议人员的超然性。
    （四）听证制度
    美国的各州的听证办公室，负责处理该州所有行政机关的听证事务。而我国的行政处罚法、行政许可法，以及大量的行政管理的专门法律如价格法，都规定有听证程序。但在程序的设计上，没有明确由第三者居间听证。在具体的程序上，也没有更细和可供操作的程序规则。这使得听证有规定，但无章可循，如何开展，全凭行政机关自由裁量，使得听证形式化，对行政行为的作出不具有实质上的凭据作用。行政执法人员的个人因素，仍然是决定行政行为的重要因素。我省正在制定全省的行政听证规定，如何依靠听证，使行政行为合法性、科学性、民主性大幅度提高，是我们的不得不思考的重大问题。借鉴美国的听证制度，考察团认为：
    一是考虑听证机构的独立性。如由各级政府和政府各部门的法制机构承担组织听证的职能，不由执法机关或执法单位自行组织，尽可能让听证过程独立，不受其他非案因素影响。
    二是听证程序的设计，要保证管理相对人有表达利益和诉求的机会。现行的行政行为，如数量庞大的行政处罚与行政许可，在决定之前，是一个闭锁的过程，管理相对人没有参与其中，管理相对人的意见也往往得不到尊重。事关公共利益的事项，除部分专家学者能参与外，由于没有举行听证，与该事项有切身利害关系的公众的利益经常被牺牲掉。所以，举行听证的过程，实际是各方利益受到关切和平衡的过程，是寻求社会更多和谐的过程。
    三是考虑听证结果必然受到尊重。在我省的听证规定中，应区分哪些是行政机关必须采纳的，是终局性结果；哪些是作为行政机关决策依据，是建议性结果。行政机关作为行政行为的依据之一就是听证结果。对建议性结果，不能采纳的，要向管理相对人或利害关系人充分说明理由。
    （五）信息公开
    一是美国的有关行政机关根据其《情报信息公开法》，公开其行政活动。我省也有可以探索加大政务公开工作的力度，规定公开的原则、范围和形式，尽可能促进透明政府的建设，从源头上预防和减少腐败。
    二是美国议会特别执行机构的监督也是通过公开其调查结果，让公众的压力来促使行政机关纠正有关错误作法。我省各级政府法制机构承担的行政执法监督工作，也可以探索此种监督方式，以公开行政执法监督调查的有关情况来作为监督的新形式。
    （执笔人：邹伟、李勇、饶晓亭）
      来源：贵州省人民政府法制办公室