鸠江区沈巷镇人民政府:行政服务标准化的实践与启示

调研快报

中共佛山市委党校佛山社会经济发展研究所　　  

【编者按】为节省读者对文章的阅读时间，《调研快报》从本期起只刊登文章的主要观点及内容摘要，读者若要浏览全文，请登陆佛山市委党校网站http://www.fsswdx.gov.cn查阅。

行政服务标准化的实践与启示

中共佛山市委党校管理学教研部课题组

观 点 要 览

● 服务型政府的构建存在多种多样的实现方式，广东省的江门市与佛山市顺德区的勒流街道办事处的实践表明，导入行政服务标准化体系是有效的路径之一。

● 实践证明，导入标准化体系，把企业管理的理念和办法运用于党政机关的做法是成功的，效果是明显的。行政服务标准化体系的导入进一步转变了施政理念、优化了行政方式、明确了责任主体、提高了服务质量、改善了工作态度、完善了绩效管理。

● 行政服务标准化的几点启示：以理念引导变革；以技术促进效能；以范式保证交流；以稽查强化监督；以改进推动学习。

本刊主办单位：中共佛山市委党校佛山社会经济发展研究所

本刊主编 ： 李建丽　　　　　　 

本刊副主编：颜 汉 

本刊联系人：赵起超 13827797218 22809269

　　　　　  李建丽 13929958166 22329845

　　　　　  颜 汉 13702956622 22329844

本期编辑：颜 汉

本刊网址：http://www.fsswdx.gov.cn

本刊电子信箱：fsdykb@126.com

行政服务标准化的实践与启示

中共佛山市委党校管理学教研部课题组

标准化质量管理体系是世界先进管理实践经验的科学总结，是关于质量管理和质量保证方面标准的集合。在企业管理应用中产生了积极的作用，收到了显著的效益，得到了世界各国的普遍认同和应用。近年来，国内外一些政府部门，为提高政府行政机关效能，大胆探索创新，把标准化体系导入公共管理。广东省的江门市与佛山市顺德区的勒流街道办事处两个不同级别的行政单位分别整体导入了行政服务标准化体系。地方党政机关自觉推行的这种技术革新对解决当前行政机关行政效能的问题到底起到了什么作用？对于推进公共管理创新，构建服务型政府有何借鉴意义呢？为了回答这些问题，我们对江门和勒流推行行政服务标准化的情况进行了调研。

一、行政服务标准化及其相关的概念

行政服务标准化是从企业导入到行政体系中来的。所谓标准指的是为了在一定的范围内获得最佳的秩序，对活动或者活动的结果制定共同的和重复使用的规则的文件。由此可见，标准针对的是通用的和重复性的活动，而不是独特的例外事件。在行政服务中，也存在这样的活动，即不同的业务具有相似的流程或者相同的业务反复出现。对这些具有共同性和重复性的活动可以通过制定规则来规范，从而提高办事的效能和效率。标准化就是对实际的或潜在的问题制定、发布及实施共同的和重复使用的规则的活动。这是一项持续性的活动，是一个不断改善的过程。

行政服务标准化就是对行政服务中出现的共同的和重复出现的行政服务及其工作过程制定、实施标准，并对标准的实施进行监督和持续改进的一种有目的的科学活动。行政服务标准化建设，归根到底，就是要增强政府工作的责任，体现全心全意为人民服务的宗旨；就是要巩固现有成果、构建科学发展的长效机制；以破解服务工作中面临的热点难点问题、进一步提高行政服务的质量，营造良好的行政服务环境。

二、江门市政府部门导入ISO 质量管理体系的基本情况

2003 年十月开始，江门市在市直机关导入 ISO 质量管理体系。首先在市政府办公室开始试点，之后分批导入，稳步推进。截止到2008 年底，该市共有66个单位分三批全面完成了导入 ISO 质量管理体系工作。

在操作上，江门市直机关导入ISO 的一般做法是，聘请专业机构提供专业辅导，然后各部门组织编写规范性文件。如江门市政府办公室的文件包括“质量手册”、“程序文件”和“工作指导书”；江门市财政局的文件包括“质量手册”、“程序文件”、“服务规范”。虽然各个部门的做法不完全一样，但从总体上看，江门市直机关导入ISO 质量管理体系具有如下共同特点：

（一）领导重视，认识统一。江门市直机关导入ISO 质量管理是自上而下推动的。市长对ISO工作高度关注，市委市政府专门成立了江门市直机关导入ISO质量管理体系工作领导小组和办公室，各导入单位成立以“一把手”为组长的导入工作领导小组。为了统一认识，市委市政府邀请专业公司为各个单位的“一把手”讲解ISO相关知识，召开了三次千人动员大会，还组织主要责任人到北京、上海、石家庄等地实地考察学习。认识上的统一为导入工作提供了有力的保障。

（二）加强指导，注重实效。江门市委市政府将ISO导入工作的重点放在培育公共服务理念、提高工作效率和服务质量、建立机关作风建设的长效机制上。市ISO办公室联合专业咨询公司分类对导入单位给予具体指导，各个导入单位“一把手”挂帅，全员参与，结合各自的工作实际，在专家的指导下完成文件的编写，并以文件为依据组织实施。

（三）分批实施，稳步推进。江门市导入ISO的策略是分批导入，梯次推进。具体做法是“边探索、边总结、边推广、边提高”。2003年开始到2008年分三批，共有66个单位导入了ISO体系。

（四）强化监督，持续改进。ISO的精髓在于持续改进，满足顾客要求，行政服务更应如此。随着社会经济的不断发展，人民对政府的服务要求也越来越高，再加上政策法规的变更与办公手段与技术的更新，行政服务只有坚持“持续改进”的原则，才能让群众满意。江门市许多导入单位基本上都能根据形势发展的需要，及时优化业务流程，修订文件体系。

三、顺德区勒流街道办事处行政服务体系标准化的推行情况

勒流街道办事处 “标准化服务体系”导入工作始于2005年下半年，负责“勒流街道标准化服务体系”构建工作的机构为国际领先的通标标准技术服务有限公司（简称SGS），勒流街道办事处经过与通标标准技术服务有限公司接触与协商，于2006年3月份签订初步协议。为了有效推进这项工作，街道办事处主任亲自挂帅，并委任了三名服务专员负责安排和进行服务标准的督导，直接向街道办事处汇报行政服务标准化的落实工作。

勒流街道标准化服务体系的导入工作经历了体系策划、文件编制及试行、体系运行与内审和审核验收等阶段。

文件编制是基础性工作，是推行行政服务标准化工作的依据。为了编制出适合勒流街道办事处行政服务部门工作要求的文件体系，有关专家入驻勒流街道办事处，通过阅读有关法律法规，了解政府服务工作必须遵守的规制；通过现场观察和询问，了解办事流程；通过走访群众，了解办事群众的要求。在获取必要的信息之后，专家们与各部门的工作人员一起共同起草了《顺德区勒流街道人民政府服务标准手册》。手册包括通用服务标准和部门服务标准，其中，部门标准又分为办事流程和规范。在设计上，将办事流程绘制成流程图，在流程图的每一个环节下面标明相应的服务标准。这样一来，办事群众一目了然，既方便了群众办事，也有利于对服务结果进行评价。

行政服务标准化导入在勒流街道办事处部门中的经济发展办、城市建设管理办、农村工作办、社会工作办和宣教文卫办等五个办公室全面铺开。经过近３个月的试行之后，进入评审阶段。评审团由政府部门代表、企业代表、村居群众代表和镇人大代表组成。评审团的成员经过讨论，提出了一些意见和建议。例如：“工作流程需要的时间要进行公布。”“在服务窗口等多久才能得到服务，等候时间应该明确标出来。”等等。根据代表的建议，认证机构对根据各职能部门的职能范围制定出的９条服务承诺一一进行修正和完善。针对处理时间长的问题，承诺中提出，要“建立标准的处理时间，并提供案例处理状态查询，相关的标准处理时间由各部门分别公布。”同时，“对复杂和需时较长的项目和工作，责任部门需定时跟进和评估，并口头或书面通知服务对象。”反复的修改后，代表们最终拍板通过了服务标准和服务承诺。

2006年8月，勒流街道人民政府服务标准顺利通过瑞士认证机构SGS的审核，并在总部注册。SGS授予勒流街道人民政府SGS服务标准化认证证书和ISO认证证书，勒流正式成为国内首个“国际标准化名镇”。

为了建立行政服务标准化的长效机制，勒流街道办事处主任委任了稽核员，他们定期或不定期审核各个部门的服务标准及其施行状况；勒流街道办事处还聘任了“密查”稽核员，他们装扮成办事群众对行政服务进行密查。服务专员综合稽查员的稽查情况和办事群众的反馈信息就服务体系运行中出现的问题和需要改进的地方向勒流街道办事处主任汇报，并及时进行整改。除此之外，根据SGS国际标准化认证的有关要求，标准化服务体系必须每年审核一次，最近的一次审核是在2008年7月完成的。经过严格的审核，审核组专家一致认为勒流街道办事处各个部门基本按照服务标准手册运行，各个指标符合年审要求。至此，勒流街道标准化服务体系连续两年顺利通过年审。为了更好的规划和进一步推动勒流区域标准化战略的工作，顺德区质监局与勒流街道联合在勒流街道办成立“顺德区标准化研究与促进中心勒流分中心”，并于2009年6月10日在勒流街道办事处正式挂牌。

四、行政服务标准化的成效与存在的问题

自导入行政服务标准化体系之后，无论是江门还是顺德的勒流，机关作风有了明显的改善，服务型政府建设初见成效。2007年年底，江门市ISO办组织对市直机关57个ISO导入单位就导入工作效果从服务理念、责任意识、办事效率、服务质量、内部管理、工作规范等六个方面进行测试，平均满意率为93.5%；2008年，“12345”政府服务热线全年共接入市民来电474772个，平均每天1297个，市民对热线服务的满意率达98%。勒流街道通过搭建政府标准化服务平台，用标准化和信息化提高社会服务效率，群众对政府服务的投诉明显减少。实践证明，导入标准化体系，把企业管理的理念和办法运用于党政机关的做法是成功的，效果是明显的。概括起来，行政服务工作实现了以下“六个转变”：

（一）施政理念——由管理转向服务。从管理到服务的职能转向，是现代性公共部门的重要表征。导入ISO质量管理体系，江门市公务员的公共服务理念与日俱增，实现了从“父母官”到“服务员”的观念转变。为更好地向社会提供便捷的服务，市政府引入ISO服务理念，先后开通了“12345”政府服务热线和民生热线，还向社会公布了市领导和市直部门主要领导手机号码，直接倾听市民诉求。建设服务型政府，需要把“服务”的概念贯彻到政府运行的每个环节上。勒流街道办事处的行政服务部门为了方便群众办事和监督，将服务流程与各个环节的服务标准清晰地呈现给人民群众。这种良性转变，体现出了服务型政府建设的自我完善。

（二）行政方式——由事前、事后管理转向过程管理。导入行政服务标准体系，加强了行政机关的标准化、规范化建设，实现了过程控制。行政服务标准化体系对每项工作“如何做”、“做到什么程度”，都作了明确的标准性规定，较好地克服了行政服务的随意性，提高了行政服务的质量与效率。

（三）责任主体——由比较模糊转向比较清晰。在行政服务标准化体系中，岗位职责非常明确，责任主体更加清晰。工作人员的责任意识因此而得到强化，基本做到“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督、凡事都有结果”。责任主体逐步实现了自我管理。

（四）服务质量——由间断改进转向持续改善。在行政服务标准化体系中，每一项工作程序形成一个由计划、执行、监督、反馈组成的回路，某项工作进展到那个环节，都有严密的跟踪，对出现的问题要立即进行整改，从而使得服务质量呈现出持续改进的特征，每一个环节的严格把关，确保了服务结果的质量。

（五）工作态度——由友好应对转向主动创新。长期的机关作风建设使得政府机关工作人员在办事中基本上能够做到友好应对。行政服务标准化体系的导入对政府机关工作人员提出了更高的要求，不仅有时间限制，还有相应的服务标准。面对这种情况，要出色地完成任务，就要开动脑子，探求新的更有效的解决问题的方式和方法。

（六）绩效管理——由年终考核转向全程评估。在行政服务标准化体系中，绩效管理工作一改年终考核重结果轻过程、重感情轻实绩的旧貌，实现了绩效评估的数量化和日常化，提高了绩效评估的客观真实性和公平性。

经过几年的运行，通过对运行情况的综合分析，行政服务标准化体系在实践上还存在需要解决的问题：一是体系设计上，部门与部门之间的衔接不够，工作标准尚未完全统一。体系的覆盖面还不够广，有些部门或人员仍在体系之外 。二是标准化工作与实际工作的契合不够紧密，存在两张皮的现象。有些工作人员习惯于凭经验办事，遇到自己不熟悉的事情就推诿，或者钻牛角尖，逃避责任。三是比较费时和耗财。行政标准化体系建设是一项持续性工作，导入、认证和年审都需要耗费相当的时间和费用。

五、行政服务标准化的几点启示

导入行政标准化体系是公共管理的创新，符合党中央关于行政管理体制改革的精神，江门与勒流的做法对于服务型政府的建设具有一定的参考价值。

（一）以理念引导变革。行政服务标准化体系能否有效运作，关键在于施政理念是否真正转向“以民为本”。“以民为本”的服务行政就是要把社会公众的需求作为出发点，以社会公众的意志作为根本向度，倡导以公众和社会为中心的价值理念，确保行政机关的行政行为最大限度地符合公众和社会共同利益。政府机关作为公共服务的供给者，应当以提高服务质量为己任，以社会公众的满意程度作为行政绩效的最高准则。江门与勒流两地在导入行政服务标准化体系时选用了两个不同的版本，前者是ISO，后者是SGS。无论是那一种形式，其核心理念都是“顾客中心，持续改进”。

（二）以技术促进效能。行政效能的提高不仅需要先进的理念，而且还需要先进的管理技术。ISO 质量管理体系和SGS标准体系都是被企业管理证明了的有效的管理技术，将企业管理中具有通用性的管理技术导入到公共行政中来，借助技术手段解决行政服务问题，是值得肯定和推广的。从江门和勒流的实践来看，服务标准化技术对于解决公共服务问题同样是有效的。

（三）以范式保证交流。导入行政服务标准化体系，各行政部门的行政服务具有了统一的范式。虽然各部门的办事内容有所不同，但基本模块是一样的，而且与国际接轨。在同一平台上，部门之间的信息与人员的交流变得更加顺畅。

（四）以稽查强化监督。行政服务标准化设立双重稽查，一是公开的内部稽查，一是不公开的秘密稽查。稽查内容可以随机选取，稽查标准来自体系文件。这样就使得对行政服务的监督更加有效。

（五）以改进推动学习。行政服务标准化体系的核心原则之一就是“持续改进”，要求根据形势的变化和技术的进步不断地完善行政服务，以增强行政机关对环境的适应性。行政服务标准化体系的导入促使政府机关工作人员不停地学习新的管理知识与管理思想，不断地提高为公众为社会提供服务的本领。

服务型行政作为公共管理的一种新模式，它要求政府在行政过程中实现主客体中心位置的转换，变管理主体中心主义为服务客体中心主义，以公众满意度作为公共行政的中心原则。

行政服务标准化体系作为公共管理技术应当服从并服务于体制建设，旨在承载体制变革的内容、弘扬体制变革的精神。因此，在学习与借鉴时重在突出“以民为本，持续改进”的理念，以先进的管理技术，不断提高行政服务的效能。

参考文献

[1] ISO 9001:2000 Quality Management System—Requirements

[2] ISO 9000:2000—Quality Management System /Fundamentals and Vocabulary

[3] 陈新民.“服务行政”与“生存照顾” 概念的原始面貌[A]. 北京:中国政法大学出版社,2001

[4] [美]乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社, 2003

[5] Chen, C. K. Yu, C.H, Chang, H.C. (2005). An empirical analysis of customer-oriented service activities in the Taiwanese public sector, Total Quality Management & Business Excellence, 16(7), pp.887–901

[6] Chen, C. K., Yu, C. H. and Chang, H. C. (2006). ERA model: A Customer-Orientated Organizational Change Model for the Public Service, Total Quality Management & Business Excellence, Vol. 17, No. 10, pp.1301–1322

[7] Chen, C. K., Yu, C. H., Yang, S. J. and Chang, H. C. (2004). A Customer-Oriented Service-Enhancement System (COSES) for the Public Sector, Managing Service Quality, 14(5), pp.414-425

[8] Christian Korunka,C., Carayon,P., Sainfort,F., Scharitzer,D.,Hoonakker, P. (2003). Quality in the Public Sector from an Employee’s Perspective: Results from a Transactional Comparison, Total Quality Management & Business Excellence, 14(5), pp. 541-552

课题组成员简介：

王 彦 中共佛山市委党校管理学教研部主任、教授

柳士顺　中共佛山市委党校管理学教研部副主任、博士

何伟强 中共佛山市委党校管理学教研部副主任、博士

徐海波 中共佛山市委党校管理学教研部讲师

课题执笔人：柳士顺