蓝白色作品集txt:二孩生育政策地区的实践及启示

二孩生育政策地区的实践及启示
——从甘肃酒泉的农村“二孩”实践看生育政策的作用
宋健CCEditorial Department of Population Research
【论文分类】人口学与计划生育
【网络来源】http://www.csscipaper.com/socialsciences/
【学刊期数】2008年06期
【论文期刊来源】《人口研究》(京)2008年4期第33～37页
【英文标题】Practice and Enlightenment of the Two-Children Fertility Policy Areas
【作者简介】宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副教授、博士
《人口研究》编辑部
主持人：顾宝昌
背景
目前对我国生育政策问题的不同意见和争论，主要反映在三个方面：(1)生育水平与生育政策的关系。有人认为，生育水平取决于生育政策，生育政策越松生育水平就可能越高。目前我国比较低的生育水平主要是由于比较严的生育政策所致。如果生育政策放宽，就势必造成生育水平反弹；但也有人认为，生育水平与生育政策有重要的关系，并不是生育政策越宽松生育水平就越高的关系，适度的、宽松的生育政策并不会造成生育水平的反弹。(2)出生性别比与生育政策的关系。有人认为，我国长达20多年的出生性别比失调问题和比较严的生育政策没有关系，主要是由于重男轻女造成的。即便是生育政策放宽，也解决不了出生性别比失调的问题；但也有人认为，较严的生育政策催化了出生性别比的偏高，相对宽松的生育政策可以缓解出生性别比的失调。(3)计划生育工作与生育政策的关系。有人认为，目前计划生育工作得以开展就是靠比较严的生育政策，如果生育政策放宽了，计划生育工作就没法干了；但也有人认为，目前计划生育工作之所以不好干，就是因为生育政策不尽合理，在实行了多年严格的生育政策，情况已经发生了变化的时候，如果再不及时调整政策，计划生育工作将难以更好地开展。
回答这些不同意见的一个重要方法就是到实践中去寻求答案。20世纪80年代中期，我国有一些地区经过上级部门批准实行了“一对夫妇可以生育二个孩子”的政策。这些地区20多年来推行二孩生育政策的实践无疑可以给目前的争论带来有益的启示。从2005年以来，由中国人民大学人口与发展研究中心宋健副教授负责开展了对甘肃酒泉的调研，由中国人民大学人口与发展研究中心刘爽教授负责开展了对山西翼城的调研，由河北大学经济学院王金营教授负责开展了对河北承德的调研，由华中师范大学社会学系江立华教授负责开展了对湖北恩施的调研。他们在2005-2006年期间陆续时这几个多年来实行“一对夫妇可以生育二个孩子”政策的地区的人口状况通过查阅资料、检索文献、实地考察、调查座谈、对照比较等方式进行了多方面的调研，在对各地区分别进行调研的基础上形成了调研报告。这些调研结果在2006年9月16日中国人民大学人口与发展研究中心举办的“二孩地区人口态势研讨会”上向与会者进行了报告，与会者就他们的报告展开了认真的点评和热烈的讨论。为了引起广大读者对这些调研结果的关注和了解，我们在这期“人口与发展论坛”中特邀请宋健、刘爽、王金营、江立华等4位调研负责人就他们亲自参与调研的体会和认识开展讨论，以飨读者。
1　问题的提出
中国现行生育政策要不要进行调整？调整的理由和时机是什么？随着生育水平连续十余年低于更替水平，以及人口结构问题日益凸现，对于上述问题的讨论似乎愈加激烈，“长期稳定”派与“适时调整”派两种截然不同的观点(桂世勋，2005)各执一词。观点的分歧是对于现行生育政策作用的认识。取得共识的是中国“提倡一孩”的现行生育政策有效控制了人口的过快增长，众说纷纭的是现行生育政策持续下去可能带来的负面影响，以及调整现行生育政策会造成怎样的人口后果。
理论的探索离不开实践的支持。尽管社会科学很难采用对照组实验的方法来检验一项政策的成败，但事实上，20世纪80年代以来，在中国绝大多数地区都采取了较为一致的生育政策的背景下，也有个别地区保持了自己的政策特色，并一直延续下来。对这些“特殊生育政策试验区”的人口实践进行调研总结，有助于我们在比较中了解生育政策的真实作用与效果。为此，中国人民大学人口与发展研究中心组织课题组，于2006年1～6月对长期实施农村“二孩”生育政策的甘肃省酒泉地区进行了调查与研究①。本文基于调研结果对中国生育政策的作用试加讨论。
2　欠发达省份中的发达地区——甘肃酒泉的基本情况及其政策演变
甘肃是中国经济发展水平相对落后的西北省份。全省总面积45.4万平方公里，辖12市2州。地貌复杂多样，大致可分为五大区域：陇南山地、陇中黄土高原、甘南高原、河西走廊、祁连山地。2006年农村居民人均纯收入2134元，是当年全国平均水平的59.49％，在全国仅次于贵州省居倒数第2位。城镇居民人均可支配收入8920元，是全国平均水平的75.86％②。2007年末全省常住人口2617.16万人，其中乡村人口比例为68.41％(甘肃省统计局、国家统计局甘肃调查总队，2008)。酒泉(地级市)地处河西走廊西端，各项主要经济指标都位居甘肃省的前列。2006年农村居民人均纯收入4744元，城镇居民人均可支配收入10128元(甘肃年鉴编委会，2007)，均远远高于同年甘肃全省平均水平，农村居民人均纯收入还高于全国平均水平。2007年总人口99.03万人，其中乡村人口的比重为43.21％(酒泉市统计局国家统计局酒泉调查队，2008)，城镇化水平高于甘肃全省。
酒泉地区从20世纪70年代初开始推行计划生育。1980年中央《公开信》发表后，全市普遍推行一孩政策。1984年，根据中央7号文件“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”的精神，酒泉地区从计划生育工作实际出发，提出在农村有条件地区实行二孩政策。当时，安排二孩生育的条件是：(1)上年无计划外多孩生育的乡镇；(2)历年计划生育奖罚政策兑现好、超生子女费征收率达到80％以上的村。同时规定二孩生育间隔必须在4年以上，并优先照顾带头实行晚婚晚育的家庭。1985年，全市有70％的农村乡镇开始安排二胎生育；之后，安排二孩生育的条件逐步放宽，农村普遍实行二孩生育，少数民族县牧民实行三孩政策。1986年酒泉被国家计生委确定为全国农村“二孩”政策试点，1988年再次被确定为“农村试行有计划地安排普遍生二胎政策的试点”，目的是试验“二孩”政策对控制人口、保持合理的人口结构、延缓人口老龄化等方面的作用。1990年《甘肃省计划生育条例》颁布施行以后，酒泉农村“二孩”政策与全省农村“一孩半”政策发生冲突，酒泉要求继续二孩政策试点。1995年甘肃省重新明确了酒泉的二孩试点政策，但要求执行《条例》规定的生育间隔，即5年间隔；1997年省条例修订，二孩生育间隔又调整为4年。2001年酒泉市被国家计生委确定为全国人口与计划生育综合改革试点，取消了二孩生育间隔。
3　人口自然增长、生育水平与出生性别比
起点低、有回升、总体呈下降趋势是酒泉实行农村“二孩”生育政策20年来人口自然变动的主要特点。人口自然增长率1974年和1985年分别为16.43‰和8.33‰，远低于这两个时期甘肃全省的平均水平(分别为20.32‰和12.85‰)和全国的平均水平(分别为17.48‰和14.26‰)③。在农村“二孩”生育政策实施初始的1986年，酒泉市的人口自然增长率曾突然增至12.92‰，并且连续5年保持在10‰以上，直至1991年才降至8.39‰，恢复到1985年的水平。20世纪90年代以来酒泉市的人口自然增长率基本上处于稳中有降的趋势，2004年达到4.77‰。图1　1985-2003年酒泉市出生率变动比较
人口自然增长率在1986年的跳升和随后5年的居高主要是由于出生率变动引起的。出生率从1985年的12.90‰，突升到1986年的17.30‰，在15‰以上的水平徘徊了5年并达到1990年的16.81‰之后，开始呈现持续下降的趋势，2004年降至9.71‰。与甘肃和全国平均水平相比较，酒泉20年来出生率的整体水平一直偏低，在缓慢的下降趋势中与全国和全省水平逐渐接近(见图1)。
酒泉育龄妇女总和生育率一直保持在更替水平以下。1981年未实行农村“二孩”生育政策时总和生育率为2.02，实行现行政策后总和生育率反而有所下降，1985年为1.65(同年甘肃全省为2.55，全国平均2.20)，1987年为1.73，1990年为1.52(同年甘肃全省为2.34，全国平均2.17)，1995年为1.56，1997年为1.48，2000年为1.42(同年甘肃全省为1.32，全国平均1.40)(国家人口计生委发规司、中国人口与发展研究中心，2005)，均低于政策生育率，也低于甘肃全省和全国的平均水平。
酒泉市的妇女生育模式则反映出政策特殊性。2000年育龄妇女年龄别生育率与甘肃全省和实行农村“一孩半”生育政策的张掖市相比较，酒泉妇女的生育高峰年龄集中在20～24岁，峰值与甘肃全省情况一致，但低于张掖市；30～34岁组妇女的生育水平高于全省和张掖市，反映出生育政策的特殊性。图2　2000年酒泉市分孩次出生人口性别比：与全国、甘肃省和张掖市比较
出生性别比相比较全国和全省平均水平更接近于正常值。2000年酒泉市总出生性别比为108.2，低于全国119.92和甘肃省119.35的平均水平，更远远低于邻近张掖市125.43的水平。出生一孩和二孩性别比分别为102.9和117.8，尽管酒泉市的出生二孩性别比也显示出偏高迹象，但与全国151.92、甘肃157.74和张掖市257.35的高水平相比较，失衡现象的严重程度低一些(见图2)。
在总出生性别比和出生一孩性别比基本保持正常的同时，20年来酒泉市的出生二孩性别比经历了从高水平波动到正常水平稳定的变化(见图3)。2005年酒泉市人口出生性别比为105.92，其中二孩性别比为107.5，已落入正常区间。
4　思考与讨论
在现行生育政策调整的相关讨论中，有几个问题至关重要：生育政策与生育水平之间的关系如何？生育政策的调整会否造成生育水平的“反弹”？生育政策与出生性别比之间的关系如何？生育政策调整会否有利于出生性别比的正常？由于中国的人口转变历程以及20世纪80年代以来出生人口性别比的一路攀升均与现行生育政策在全国的广泛推行有着时间上的高度吻合，因此一般认为计划生育政策是促使中国人口转变的重要原因，尤其对生育水平的降低有着积极的推动作用(朱国宏，1997；李建新，2000；朱向伟，2002)。如果向较宽松的方向调整生育政策，可能会导致生育水平发生“反弹”现象。换言之，生育政策与生育水平之间的关系可能是：生育政策越宽松，生育水平相对越高。同时，一些学者将出生性别比的失衡现象与中国农村“一孩半”的生育政策紧密联系起来，认为在生育数量的限制下，人们不得已用“孩子的质量(即性别)换数量”(Murphy，2003；郭熙保等，2005；杨菊华，2006)。如果这一判断属实，那么生育政策与出生性别比之间的关系则可能是：生育政策越宽松，越不容易出现出生性别比失衡现象。
对于上述两个关系的判断仅仅是假设，在世界范围内已经可以找到很多反例，证明生育政策宽松，生育水平未见得一定会高(如新加坡)，出生性别比也未见得一定正常(如印度)。从酒泉的人口实践来看，虽然其农村生育政策相对宽松，但生育水平一直保持在更替水平以下，而出生性别比尤其是二孩出生性别比也会失衡，不过失衡现象不太严重而已。事实证明在生育政策与生育水平及出生性别比之间，还存在着其他扰动因素。
以酒泉为例，除了生育政策之外，目标管理责任制、一系列工作管理制度、宣传教育和利益导向机制等相关制度和配套政策等其他政策因素，以及经济发展水平、社会文化习俗、群众观念、干部队伍、机构设置和财政支持等非政策因素均起到了重要作用。这些因素既是生育政策试点的基础，又是使试点工作顺利进行的保障。酒泉地处甘肃、新疆、青海、内蒙古4省区的交界地带，人员杂居，流动频繁，信息传播便捷。没有根深蒂固的宗族思想，各民族的文化交融，加上旅游业发达，群众的生育观念和性观念比较开放，易于接受新鲜事物和先进思想。作为绿洲经济的代表，酒泉的经济发展水平在甘肃省一直处于前列。酒泉有健全的计划生育管理服务网络，也十分重视基层网络组织建设。20世纪90年代，酒泉市抓住农村基层组织建设的机遇，逐步把计划生育工作的重心下移到村级，建立以村为主的工作格局。2005年税费改革后，在很多地区村一级计生机构难以保留、人员涣散的情况下，酒泉市采用村包干的方法，仍然比较好地发挥村一级的作用。从市到县、乡，干部队伍精干稳定，都很认真敬业。酒泉地区的计划生育工作起步比较早，无论政策内容如何，各级干部都严格按照政策规定来执行。各级领导对于计划生育工作人、财、物需求也一直予以大力的支持。图3　1984-2005年酒泉市分孩次出生人口性别比
生育政策本身内容的相对宽松和稳定连续同样至关重要。一方面，政策内容更贴近大多数群众想要两个孩子的生育意愿，极大缓解了干群关系，减轻了计生工作的压力；另一方面，生育政策20年来始终如一保持稳定未曾改变。当政策稳定下来并形成一种习俗和制度时，人们的生育习惯和生育行为都将发生相应变化，而且会增加人们对符合政策要求行为的认同性。在群众心里，稳定意味着可以从容决定“要不要”以及“什么时候要”政策允许的第2个孩子，而不必担心“朝令夕改”，抓生抢生。
如何衡量生育政策的作用？笔者认为，由于上述各种因素紧密联系、互相影响，实际上很难绝对分离出各自的作用。在调研中我们仅仅确定了以下事实：(1)生育政策是一个重要的不可或缺的因素。在中国的现实条件下，没有政策压力和限制，生育水平的下降需要更长的时期；(2)较为宽松的生育政策能够收到更好的社会效果；(3)在各种影响因素中，群众生育观念的转变是关键。围绕这一核心，经济发展起到了内在催化的作用；各项配套政策以及相关制度起到了外围保障的作用；而机构的设置、人员的配备、经费的投入以及各级计划生育工作者对于工作的认真严谨则保证了生育政策的顺利有效实施；(4)各种影响因素之间不仅存在千丝万缕的联系，各因素自身也处在动态的发展变化过程中。如群众观念的转变是潜移默化中形成的、经济发展水平在不断提高、计划生育工作的方式方法在逐步改进、不同时期政策的具体规定也存在差异。若在这动态的系统中看生育政策的作用，我们发现在群众生育观念尚未转变的初级阶段，生育政策因素能够起到最为直接的引导作用；而在群众生育观念开始发生转变以后，配套政策、计划生育工作等与生育政策共同发挥重要作用。
由此推及全国，无论是经济发展水平，还是群众观念，以及计划生育工作的思路与方法，均与上世纪80年代不可同日而语。虽然仅仅从甘肃酒泉的实践并不能准确回答生育政策本身在完成政策目标方面所起的作用及其与生育水平、出生性别比之间的确切关系，但这并不妨碍我们通过调研对于生育政策的作用有更为深刻的理解和认识。较为宽松的生育政策是酒泉目前取得的较好的人口效果和社会效果的必要条件，但不一定是充分条件；其他的影响因素哪些是必不可少的？各自的作用如何？目前全国哪些地区具有与政策试点之初的甘肃酒泉相似的政策实施条件？酒泉实践证明生育政策的调整在短期内的确会释放以往积累的生育能量，从而在一时间造成一定程度的生育水平尤其是出生率的“回升”，但是政策稳定一段时期后，生育水平也会逐渐稳定下来。这一经验对于全国意味着什么？能否解答政策调整后反弹问题的疑问？另外，从酒泉、甘肃与全国的比较来看，生育水平似乎显示出不同政策地区的“殊途同归”现象，这是否说明生育政策在现阶段的作用逐渐弱化，或者说群众的观念已经整体上发生转变，从而已经到了可以适当放松生育限制的时期？从酒泉实践引发的对上述问题的深刻思考和谨慎回答将有助于农村“二孩”生育政策在“稳定低生育水平”的宏观背景下向全国其他地区推广。需要指出的是，本文囿于数据资料的可获性，除了个别指标外，未能在整体上将酒泉的农村地区单独研究，在一定程度上可能会影响对农村“二孩”生育政策作用的判断；另外由于调研时间和范围的限制，仅仅使用全省和全国作为比较对象，如果能够换用一个除了生育政策因素不同，其他因素均大致相同的地区进行比较研究，结论将更有说服力。
注释：
①课题组成员包括周祝平、马宁、马正亮、柴艳芳、陈许亚、李贺、蔡芸、何蕾。实地调研于2006年3～4月间进行，在省、地市、区县、乡镇和村针对各级计生部门主要领导干部、管理人员、计生专干、计生服务站技术人员和群众共进行了12次百余人的焦点组座谈和访谈。甘肃省和酒泉市各级相关部门对于调研给予了大力支持，在此表示感谢。
②根据《2007年甘肃年鉴》和《中国统计年鉴2007》相关数据计算。
③甘肃和酒泉相关数据由甘肃和酒泉人口计生部门提供，全国数据来自相关年份统计年鉴数据。以下若无特别说明，均与此同。^