湖北省地名信息管理系统建设的实践与启示

    作者：孙平    发表日期：2008-6-5 16:05:11   来源：中思网

湖北省地名信息管理系统建设的实践与启示

孙平 湖北省民政厅

根据湖北省委、省政府关于开展电子政务建设的战略部署，本着创新管理方式、提高工作效率、增强公共服务能力的原则思路，湖北加快了电子政务建设步伐。2006年8月，湖北省地名信息管理系统被列入省直单位一期电子政务项目之一进行开发建设。省民政部门抓住机遇，科学规划，精心组织实施，于2007年底完成系统建设任务，并在政务网和互联网部署运行和对外服务。使用情况表明，该系统在地名信息查询方面具有较好的快捷性和灵活性，功能较全面，用户界面友好，使用方便，信息查询内容丰富、准确、直观，大大提高了地名信息检索效率以及相关服务能力，得到社会各届的好评。笔者有幸作为建设者之一，参与了系统开发建设的全过程，亲身体验到系统建设工作的艰辛、创新的激情和成功的喜悦，并从中获得点滴体会与启示。

一、契合电子政务是前提

建设服务型政府是现代社会发展的必然要求，体现服务型政府的主要标志就是向广大民众提供方便及时的各种服务，而信息社会条件下服务民众的重要举措之一，就是提供各种信息化服务。正基于此，电子政务应运而生，成为打造现代服务型政府的靓丽风景。电子政务就是以各级政府为主导，以公共信息资源为依托，以服务社会大众为目的，将行政职能与现代信息和通信技术相结合，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间及部门之间的分隔限制，向社会提供全面、规范、透明、优质的管理和服务。电子政务有着较强的综合性、关联性和协调性的特点，能够将政府及相关职能部门的各种信息实行集成，利用统一窗口向外提供服务，最大限度地方便群众。单个部门单项信息系统开发容易受到人、财、物等条件的制约，更大的问题是难以实现资源互补与共享。作为政府职责任务之一的地名信息服务，只有将其纳入政府电子政务的统一框架及进程当中，才能得到健康发展。

湖北省地名信息管理系统之所以能够顺利建成，主要在于地名信息化建设与省电子政务建设的有效结合，从而获得平台、资金及相关方面的支持。而得到这些支持，需要地名主管部门顺应形势发展积极主动地争取。当今社会信息化带动了地名信息化发展，作为对“数字地球”、“数字政府”、“数字省（市）”建设起支撑作用的地理信息系统的重要元素，地名信息显得日益重要。社会各届及广大民众对地名信息有着广泛的需求和要求，交流交往的增多使得地名信息有着广泛的服务对象。因此，湖北民政部门通过多种渠道向有关方面进行介绍和宣传，使得决策层及有关方面对地名信息化服务的认识不断加深。最后，通过省电子政务办组织专家考察研究，决定将地名信息管理系统列入省电子政务首期项目进行建设。也就意味着，该系统由省财政投资，将其作为公共服务及公益事业进行建设；同时，将其纳入省政府政务网及互联网与其他政府部门的信息系统摆在同一平台统一对外服务；相关部门还要在网络通讯及技术上给予支持与配合，从而避免了部门单枪匹马搞信息化建设的种种误区。

二、科学规划设计是基础

地名信息化建设是一项全新的工作，专业性、技术较强，没有现存的规律和模式可循，而且一旦走上建设轨道，返回或者重建就会造成较大损失。因此，湖北省地名信息管理系统建设之初，就专门请来国内地理信息系统的权威机构——武汉大学相关专家协助制定系统规划方案。省民政厅根据省电子政务建设统一要求，结合相关信息化“十一五”规划，认真组织系统前期需求调查。在此基础上，确立系统建设总体思路，即：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指针，全面贯彻落实科学发展观，积极适应现代信息社会发展要求，充分利用现代信息技术、网络技术以及地名学科专业技术，统筹规划，科学设计，精心组织实施，建成具有当代国内先进水平的地名信息管理系统，为社会及广大民众提供系统化的地名网上查询服务，为政府相关决策提供可靠的地名信息支持。并明确系统功能原则，拟将本系统建成功能齐全、覆盖全省范围、能满足地名管理、地名研究及公众服务需要的地名信息数据库，基于该地名数据库完成地名信息与时间、空间的集成以及网络共享和分发服务，提供地名信息获取、管理、维护、更新、查询及分析等功能。

根据上述指导思想和原则，分步制定规划方案。首先，确立基本设计思路，即以湖北省城镇及重要乡村地名资料的系统化收集、整理及加工为起点，开发地名管理与服务系统软件，以此为基础，整合空间信息，利用网络与计算机技术等开发省地名信息管理系统，向社会提供全方位的地名信息化服务；同时，拟运用现代化技术手段开发办公自动化系统，通过与政府信息网以及全国和湖北省各地地名信息管理系统的链接，逐步建立一个规范化、现代化的全省地名信息管理模式。其次，规划具体技术手段，即采用网络GIS技术、空间数据库技术、计算机网络技术等开发，重点实现地名查询、关键字查询等功能，同时整合地理信息系统与相关信息数据，提供基于网络电子地图的图形化查询方式，以地图方式显示地名所在位置的相关信息。先后制定了地名应用系统总体设计思路以及详细设计和建设方案，后来又按照省电子政务办统一要求，编制了应用系统的迁移和整合方案等。在具体实施过程中，还不断完善各项具体设计方案，从而推进系统建设沿着正确的方向顺利实施。

三、强化数据采集是保证

数据是系统服务于民的重要保证，没有数据或者数据不足，系统设计得再好也是“无米之炊”。湖北省地名信息管理系统之所以能够提供良好的地名查询服务，得益于近年来湖北各级民政部门下大力气采集地名信息并建设基础地名数据库。省民政厅多次组织召开地名管理部门工作会议，部署地名数据采集工作。各级民政部门都将地名数据库建设纳入目标管理范畴，层层抓落实。一些县市还专门成立了地名数据库建设领导小组，在人、财、物等方面大力支持。省民政厅还选择2个市县作为试点，研究解决数据库建设中存在的问题，为全省建库工作积累经验；在此基础上，举办了2期全省市州区划地名业务培训班，重点培训地名数据库建设技术。各级民政部门积极行动，采取多种措施全力推进工作。各县市一般都组建5至10人的专班，集中人员、时间开展建库，并广泛动员村（居）委会和相关部门人员参与数据采集，有的县市参与人员可达上百人之多。此外，积极争取有关部门的配合与支持，以便全面收集相关地名信息资料。

通过合理安排、组织实施、监督检查等各环节工作，规范程序，严把质量关。省民政部门负责制定符合本省实际的建库思路、办法和要求，重点抓建库工作的培训、指导和督办。各地统筹安排，按照“先易后难、先简后繁、先粗后细、先搭架子后补内容”的原则，边收集、边输入、边完善。经过省、市、县三级共同努力，全省102个县（市、区）全面完成地名数据库建设任务。经过采集、整理与选取，全省共录入11类地名属性有效信息20万条（不带地图）。建库成果体现出4个特点：一是信息全，11大类地名全部按要求入库；二是符合标准化要求，录入地名大都为法定或者标准地名；三是现势性强，录入地名符合现实情况，且准确、真实；四是输入技术先进，都通过计算机按要求进行录入，并形成标准版本上报省民政厅。

四、精心组织建设是关键

湖北省地名信息管理系统建设任务下达后，省民政部门就认真准备，积极寻求有关专业单位合作，科学编制建设规划与预算。在省电子政务办对项目进行专业评审与认可的基础上，省财政正式下达项目建设资金。通过规范化的项目招标，武汉大学成为中标单位。然后，开发各方共同抓好系统建设前期调研论证以及后来各环节的工作，扎实推进系统建设。项目实行集体攻关，各方共同探索、创新，不断调整、修改、完善建设方案。除了严格挑选高水平的建设商以外，还通过邀请专家咨询、实行内部审核、引入监理机制等办法加强系统建设管理，确保工程建设质量。坚持由省民政部门、建设商、监理单位、总集成商等方参与的例会制度和密切联系机制，不断检查工作进展情况，研究解决相关技术及协调问题。为保证系统质量与安全，对每一个模块都进行严格的测试，检验其功能是否达到要求，数据是否准确，力求为社会提供负责任的信息。同时，将系统建设与数据整理有机结合，一边抓好系统建设，一边抓好数据收集与整理，逐步形成系统数据日常维护更新的良性机制。

在分析系统应用总体需求的基础上，确定系统采用基于B/S（浏览器/服务器）的系统架构体系，为政府部门以及大众提供一个开放的地名信息管理和查询平台。将系统建成以Web形态实现数据库编辑及查询功能，运用Dynamic HTML 及Web CGI 、Java、ASP等技术，让使用者及系统维护者所使用的接口以Web 的方式呈现，一方面亲和性高，另一方面也能跨平台操作。除了提供一般地名查询、关键词查询等属性查询功能外，同时还整合地理信息系统与现有的地理信息数据，提供图形化的查询方式，并以地图方式显示地名所在位置的相关信息。通过适当的元数据规范，整合地理信息系统的图层式数据架构，保证使用者通过网络浏览器即可快速、直接地了解省内某地名的确切位置，以及来龙去脉和相关信息。通过数据库的权限设定及账号管理和控制，让系统维护者得以进行数据编辑，含增加、修改、删除数据等功能。在查询接口方式中除了一般窗体式的查询功能外，同时建设提供高阶SQL 语法查询及自然语言查询两种方式，让使用者及系统维护者通过键盘输入即能操作查询功能，从而打造系统核心技术平台。

五、实现为民服务是根本

因为地名信息管理系统主要面向非专业人员使用，所以，系统开发始终坚持“以人为本，用户至上”的思想理念，换句话讲，就是努力做到“傻瓜型操作与服务”。建设过程中，多次请不同方面的使用者观看系统界面与操作系统，请他们提出意见。例如，有的管理者提出，要增加相关统计分析和政策法规服务功能；有的普通用户提出，简化查询操作，适应不同层次查询需求；有的专家提出，突出系统特色、强化功能，等等。开发者将各方意见汇总并进行分析研究，然后按使用者要求进行设计建设，不断提升服务形式、内容和功能。现阶段的成果是：建立了功能齐全、覆盖全省范围、能满足地名管理、地名研究及公众服务需要的地名信息数据库，并基于该地名数据库完成基于网络的共享和分发服务、提供地名信息获取、管理、维护、更新、查询及分析等功能，为相关部门制定政策、实施管理提供决策辅助支持和参考，同时，为大众提供地名查询服务。界面栏目内容包括：系统介绍、地名查询、市县地图、行政区划、图表统计、政策法规、地名公告、地名申报、相关服务、百姓信箱等。

综合起来看，该系统服务体现了如下特点：一是地名信息丰富且权威性强，包括全省行政、自然、社会等方面11大类地名，覆盖全省所有市州县乡镇村，地名大都为标准化名称，多数地名已经地名主管部门审定。二是将地名传统的纸质管理方式转化为计算机上操作，可以做到网上地名的调整与更新。三是将国家地名分类标准与省电子政务建设要求相结合，主要体现在查询分类上满足不同层次用户要求。四是由单机管理和专业查询向网络分发和公众查询跨越，实现管理与服务的有机结合。五是在安全管理、统计分析、科学决策等方面进行一些探索。六是在技术集成的同时，也进行服务内容的集成，将地名信息与行政区划和界线管理信息等进行整合，使系统成为区划地名工作的重要服务“窗口”。

六、实现持续发展是趋势

原来系统拟按两期建设，简而言之，一期建设不支持地名在电子地图上的地名查询系统，二期建设基于电子地图的地名查询系统。后来，为适应省电子政务建设总体要求，将一二期工程进行整合，一次性将总体框架及相关系统建设完毕，然后随发展需要逐步升级。因此，开发人员拟定了系统持续发展的基本思路，即:立足于良好的框架结构和参数驱动的设计思想，以便今后的升级和重用；相对独立的子系统，保证稳定性和易扩展性；提供良好和统一的用户界面；整个系统基于网络来开发，通过网络来管理、传递和共享信息，适应网络化的趋势；系统力求简洁、清晰、经济实用，以最小的投入取得最大的效率。实施过程中，开发人员把系统可持续发展摆在重要位置，主要体现在：一是系统可扩展性和灵活性，实现系统体系结构上的可扩展性和灵活性（包括硬件网络架构、软件架构）、系统应用功能的可扩展性和灵活性。二是系统可重用性，保证系统升级后能够充分利用已有的资源。三是系统可靠性，做到系统不但能在正常状态下保持平稳运行，而且能够在各种异常情况下也可以作适当调节处理。四是系统安全性，充分考虑网络系统、操作系统、数据库系统和应用程序的安全性，保证系统安全运行，并针对不同的用户赋予不同的可访问权限。目前，该系统正处于健康持续发展进程之中。

回顾系统建设过程，可以说实现了湖北省地名信息化建设与服务的历史性跨越，取得了前所未有的突破。同时，由于缺少经验、经费不足、时间紧张、保密限制等方面原因，不少设想还未能在现有系统中充分展示。例如，更具魅力的电子地图地名查询未能建立起来，只是展示了部分电子版县市地图及部分城市城区电子图；地名信息数据量仍不够大，难以满足多方面用户的需求；在整合多种信息服务及市场化方面还存在较大拓展空间。因此，展望湖北地名信息化建设，可谓前景广阔，任重道远。随着我国社会信息化快速发展，以及民政部门地名公共服务工程的深度推进，相信湖北地名信息化建设与服务必将迎来更好更快的发展。