鱼吃鱼的游戏:议行合一与三权分立：中美体制比较的意义-中国选举与治理网

    作者徐家良，1963年生，杭州大学政管系政府管理与公共政策研究所副所长，讲师。

    国家管理形式具体规定国家机关的基本结构、职权配置和活动方式。由于历史—文化—社会条件的差异，不同的国家所实施的国家管理形式有区别，从体制基本原则、运行特征及效果上考察，当代国家管理形式一般存在着议行合一与三权分立两种权力体制结构。本文试图从比较的角度，以中国和美国两个国家为例来阐述这两种体制意义之所在。

    一、体制结构比较

    议行合一是指国家机关工作的决定和执行高度协调一致的制度，在中国最为典型。三权分立是指国家机关工作的决定和执行互有歧异，机构间权力互相制衡的制度，以美国为代表。

    议行合一体制与三权分立体制按其机构设置和职权范围分析，有其相同点：(1)国家管理机构分立。不论是推行议行合一制的中国，还是实施三权分立制的美国，尽管两国根据各自的历史和社会条件，在机构内部行使的职权和设置机构数有别，但凭借着国家机关所发挥的功能不同，均分设立法机构、行政机构和司法机构。在中国，全国人民代表大会及其人大常委会是立法机构（下略去人大常委会），国务院是行政机构，最高人民法院、最高人民检察院是司法机构；美国的立法机构是由参议院和众议院组成的议会，行政机构是联邦政府，司法机构是联邦最高法院。(2)国家机构分别拥有一定的独立处理权。全国人大及其人大常委会拥有立法权、人事任免权、对国家生活中重要问题的决定权；国务院行使行政立权法、法律提案权、行政领导权、经济管理权、外交管理权、社会管理权、军事权；最高人民法院是国家最高审判机关，行使对现行法律、法令的部分解释权和最终审判权；最高人民检察院是国家最高检察机关，拥有检察权。美国宪法授予立法机构立法权和人事批准权；总统职位拥有行政权、立法倡议权、外交权和军事权等；联邦最高法院享有解释权和司法审查权。

    显而易见，议行合一体制与三权分立体制的相同点只仅仅是体制中最基本的部分，两种体制的差异却是关键性的部分。

    首先，法律地位有异。在中国，全国人大是国家最高权力机关，国务院、最高人民法院、和最高人民检察院都从属于它。从权力结构看，只有一个权力中心——全国人大，另外三个机构是派生。因此，四机构在法律上处于不平等的地位。美国宪法规定，立法机构、行政机构和司法机构既平等又独立，不存在依附和从属关系，也不存在最高国家权力机构，因此，三机构无权力中心，处于相对独立又相对分散的状态。

    其次，产生渠道不同。全国人大代表由各省级人大选举产生，不由选民选择，属间接选举，美国参众两院议员由选民直接选举产生。就行政机构而言，中国国务院的主要人选如总理、副总理、国务委员等由全国人大选举，并对人大负责，国家主席是国家之首，经全国人大选举产生。美国总统既是国家之首，又是政府首脑，通过直接选举（选民投票）和间接选举（选举人团）相结合的方式产生，与参众两院没有直接联系。再看司法机构，最高人民法院、最高人民检察院主要负责人由全国人大代表选举产生，并对其负责，而美国联邦最高法院大法官是由总统提名参议院批准任命的。

    第三，授权方式存在差别。议行合一体制反映的是单一授权方式。选民通过一次性投票（五年一届）把管理国家权力授予立法机构，再由全国人大授权国务院、最高人民法院和最高人民检察院，尽管存在着县、乡镇两级人大代表由选民直接选举，市、省、全国级人大代表间接选举，这样两种不同的选举，但对选民来说，授权方式是一次完成的；三权分立体制是一种复合授权体制。选民不仅在同一时期授权给不同的对象（总统或参众两院），恰逢参众两院选举与总统选举同年，而且还在不同时期授权，参议员任期六年，每两年改选1/3，众议员任职两年改选，总统任职四年改选。

    第四，相互间活动方式与功能体现不同。议行合一体制，由于法律地位不平等，这从根本上决定了四机构间的活动方式与功能体现，全国人大制约着国务院、最高人民法院和最高人民检察院。而后者无权对全国人大进行相应的或交叉性的制约。管理权与责任主要集中于全国人大，行政机构和司法机构只有部分管理权与责任，权力不交叉，各自本身是一个权力主体，据此，可以将议行合一体制这些特征概括为单向式、集中式；三权分立体制内行政、立法和司法三机构在法律地位上是平等的，同时，三机构的权力又有交叉性，因此，三机构存在着双向或多向制约，并且，制约是平等的，有互补性。总统由选民选举，但在特殊情况下（如叛国等）受参众两院弹劾与罢免，参众两院定期改选，总统无权解散议会，参众两院任何一项议案要成为法律须由总统签署，除非在总统拒签后参众两院再2/3多数票通过，议案自然成为法律，参众两院有权批准或否决总统提名的主要行政官员，与此同时，通过立法授权、年度拨款和委员会调查等方式制约总统，联邦最高法院大法官由总统提名参议院批准，受到总统与参议院两大机构的牵制，联邦最高法院行使法律解释权，并对总统行政命令和参众两院议案进行违宪审查。这样，管理权与责任分散于三机构之中，三权分立体制特点可概括为双向（多向）式、分散式。根据这些特征，有人提出“1787年的制宪会议并未创立一个三权分立的政府，所建立的只不过是一个各系统分享权力的政府”[1]。

    从体制结构比较中发现，中国与美国存在着较大的差异，且这种差异主要源于两者不同的宪法规定，那么，宪法产生的基础是什么？更深层次的根源又在哪里呢？

    二、制度与理论的渊源比较

    中美两国出现这种不同的体制格局，分别有其特定的制度渊源和理论渊源，制度渊源主要指制度创制前的状况，理论渊源主要指理论上的承继。

    （一）中国

    1.制度渊源：制度创制前的状况

    议行合一体制最早可追溯到法国巴黎公社时期。1871年，巴黎公社诞生。公社代表由直接普选产生，公社本身既是立法机关，又是行政机关。巴黎公社虽然是无产阶级第一次掌握政权，马克思在《法兰西内战》中曾给予过高度评价，但由于政权存在时间较短，地域范围不广，实践意义有限。

    俄国十月革命后，遵循了巴黎公社体制原则，在总原则不变的情况下，对这一套体制先后进行过局部性变革。1918年设置全俄苏维埃代表大会，拥有国家最高权力，闭会期间属于全俄苏维埃中央执行委员会，人民委员会管理国家一切政务。1924年，增设两院制，苏维埃代表大会仍为国家最高权力机关。以后这套体制基本上无重大变化，直到1992年苏联解体。

    1949年成立中华人民共和国，从体制沿袭上的主要根据是工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府，而这些政府的建立恰恰与巴黎公社制、苏维埃制有一定的借鉴关系。

    1934年1月，中央工农民主政府正式成立。工农民主政府从立法、行政到司法都有一套独立的组织制系。权力机关是各级苏维埃即各级工农兵代表大会，各级执行委员会由各级苏维埃选举产生，各级主席团由各级执行委员会选举，是各级代表大会闭会期间的常设和工作机关。全国苏维埃制定宪法法律，中央执行委员会有权制定法律和法令，中央主席团监督法律实施，也有权颁布法律和命令，中央执行委员会设置人民委员会（相当于政务院），作为执行委员会的行政机关，中央执行委员会下设最高法院和审计委员会。

    工农兵代表大会制度实行的是议行合一体制，工农兵代表大会不仅是议事机构，而且又是工作机构。

    抗日民主政府是在陕甘宁边区和各敌后抗日根据地基础上建立的。边区参议会为边区最高权力机关，选举边区政府成员和高等法院院长，边区政府为边区最高行政机关，由边区参议会选举组成边区政府委员会，呈交国民政府委任。

    抗日民主政府实行参议会制度，与工农民主政府不同，参议会在体制上立法与行政分立，这主要是为了顾及当时国共合作的需要，但在实际运作时仍然只是名义上的分工，没有真正分立。

    人民民主政府是在解放区建立的。1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定，边区、县、乡人民代表会议是人民管理政权机关，各级代表会议选举政府人员，各级政府对各级代表会议负责。代表会议实际上就是议行合一体制。

    1949年9月的《共同纲领》为1954年宪法奠定了基础。1954年宪法规定，全国人大是唯一立法机关，行使国家最高权力，全国人大决定国务院以及最高人民法院、最高人民检察院的人选。1954年宪法确立的议行合一体制，尽管随着岁月的推移略有修正，但无重大变异。

    2.理论渊源：理论的承继

    议行合一体制的理论基础有二：人民主权学说和民主集中制学说。

    人民主权学说的集大成者是近代法国启蒙思想家卢梭，他主张主权属于人民，政府权力来自人民，政府不过是人民的代理人，在任何情况下，人民都有最高权威。卢梭所主张的人民主权思想比较彻底，在历史上影响很大，甚至影响到马克思早期的思想。马克思曾在批判黑格尔君主主权时提出“人民的主权不是从国王的主权中诞生出来的，相反地，国王的主权倒是以人民的主权为基础的”[2]。恩格斯在1876年《反杜林论》中引用过卢梭的有关观点，如“人民拥立国君是为了保护自己的自由而不是为了毁灭自由，这是无可争辩的事实，而且是整个国法的基本原则”。由此评述道：“在暴君面前，人人平等，就是说，人家都等于零”。当然，马克思和恩格斯都认为真正的人民主权应当以经济制度的变化为前提。

    列宁在《三种宪法或三种国家制度》提纲中主张，全体人民享有全部权力，即统一的、完全的、不可分割的权力[3]。

    在1954年宪法起草过程中，有人主张采用权力机关两院制，后没被采纳，仅设置一院制，原因在于，人民主权学说既然已确定代议机关能够代表公共意志和利益，那就只需一院制就够了，因为，若选用两院制，一旦意见一致，则另一院属多余之物，一旦意见有分歧，其中一院必定无法代表公共意志。

    与人民主权学说相关的，是民主集中制学说。

    列宁认为，马克思是主张集中制的，“无产阶级和贫苦农民把国家政权掌握在自己手中，十分自由地按公社体制组织起来，把所有公社的行动统一起来去打击资本，粉碎资本家的反抗，把铁路、工厂、土地以及其他私有财产交给整个民族、整个社会，难道这不是集中制吗？”[4]同时，列宁在总结工农兵代表苏维埃的特点时指出“它保证把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执行法律的职能在选出人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步。”[5]

    毛泽东在《论联合政府》一文中强调：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”由此得出，只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一些革命人民的意志。

    1954年宪法明确规定，国家机关实行民主集中制原则。

    人民主权学说与民主集中制学说相辅相成，共同勾描出议行合一体制的合理性和合法性。

    （二）美国

    1.制度渊源：制度创制前的状况

    当哥伦布登上新大陆时，北美大陆存在着众多的少数民族，呈现缤纷多彩的文化特征。其中尤其是东北部的六个易洛魁部落，它们组成易洛魁联邦，具有高度政治化，这个联邦组织有一个彼此监督并制约的政治制度，这为美国的政体提供了借鉴的模式，这是当地土生土长的。

    真正外来迁入源于1620年前后，英国清教徒不堪忍受英国专制政府的迫害，为追求自由，远渡大西洋，来到北美大陆。移民们按照不同于英国的管理制度先后创建了十三个北美殖民地。

    起初，殖民地并没有一部宪法是由专门召集的制宪会议所制订的，但人们越来越认识到，宪法与普遍立法是根本不同的，“在新罕布什尔、纽约、特拉华、马里兰、北卡罗来纳和佐治亚革命立法机构都是直接从选民那儿获得了特别授权以后才制定宪法的。”[6]

    对体制权力的划分，在十三个州的实践中各有不同的体现，其中1780年马萨诸塞州宪法是1787年联邦宪法的蓝本之一。新罕布什尔州规定，总统是行政部门首脑，又是参议院议长，一旦议会投票赞成票与反对票相等时，总统一票则起关键作用。总统由立法机关选举产生，参权院兼审判弹劾案件，司法机关成员由总统任命。马萨诸塞州容许权力有部分相兼混合。行政长官有权否决立法部门决定，立法部门任命某些政府官员，参议院是弹劾行政和司法部门成员的法庭，行政部门任命司法部门成员。纽约州内，行政长官和司法官员拥有一部分管理立法部门权力，立法部门任命行政官员和司法官员，司法职能由立法部门一部分与司法部门共同承担。新泽西州，立法机关任命州长，州长是最高法院成员，州平衡法院院长和理事，立法机构中某一院议长有表决权，立法机构与州长一起组成上诉法院，立法机构任命司法部门成员，并由立法机构弹劾和撤职。在宾夕法尼亚，州长是行政部门长官，由立法部门选举产生，州长和行政会议共同任命司法部门成员，组成弹劾法庭；立法机构罢免最高法院法官和治安推事。特拉华州规定，立法机构选举首席行政长官，立法机构两议长是行政部门副长官、行政长官和议会两院任命六人组成最高上诉法院，行政部门主要官员由立法机构任命。马里兰州宪法确认，立法部门任命行政长官，行政部门可以任命司法部门成员。弗吉尼亚州立法机构任命州长和行政会议，任命司法部门主要官员，并享有部分赦免的执行权。在北卡罗来纳，立法部门任命行政部门和司法部门的所有主要官员。南卡罗来纳规定，立法部门选任行政长官，同时还任命司法部门和行政部门成员。佐治亚州立法部门拥有任命行政职位的权力，并且有赦免的执行权，立法部门任命治安推事。由于罗得岛和康涅狄格宪法是在独立战争前制定的，不在分析之列，因此只有十一州的情况[7]。

    十一州的权力体制虽有不少相异之处，但相同处却显而易见，即立法权、司法权和行政权三者相互混合和交叉。三权中，立法权基本上处于主导地位，行政权和司法权则处于次要地位，而且，立法机构由参众两院组成，分享权力。当然也有例外，如宾夕法尼亚州曾试图建立单一议会，其主要依据是人民主权原理，但不久，又修改法律，成立两院制，人们终于认识到必须使立法权分属于数个立法机构。十一州的事例与宪法制定原则：权力独立与彼此分立的原则不相符合。麦迪逊把这一现象称为“带有组成时的草率匆忙，尤其是缺乏经验的明显痕迹。”

    1776年美国取得独立战争的胜利。1777年通过联邦条例，规定美国国会实行一院制。1781年联邦宪法确认两院制，同时采纳三权分立、相互制衡的原则，摒弃立法与行政合一的内阁制，赋予总统较大权力。为了防止总统及其机构滥用权力，又规定了必要的制约措施。即三权既存在各自独立的部分，又有相互间交叉和相兼的部分，以达到三权牵制的目的。

    为什么十一州的体制实践与后来联邦宪法体制会有那么大的差异？这只能从制宪前后人们的思想观念中去寻找相关的答案。

    2.理论渊源：理论的承继

    美国独立战争前后，宪法创制期间，不少思想家如潘恩、亚当斯、汉密尔顿、麦迪逊、杰斐逊等不仅受到欧洲思想的影响，尤其是受洛克、孟德斯鸠思想的熏陶，而且还受到欧洲反君主专制现实的影响。

    为何要设置三权分立体制？当时的思想家们首先基于对自由及专制的理解。

    麦迪逊认为“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人，少数人或许多人，不论是世袭的，自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”[8]因为北美大陆“曾经成为欧洲各地受迫害的酷爱公民自由与宗教自由的人士的避难所。”[9]人们害怕“君主制度卷土重来”再度遭受专制的迫害和丧失已经获得的自由。保护自由，防止专制最大的可能只有消除权力的集中，民主的敌人是权力的垄断，而权力本身又具有侵犯的性质，应该通过一定的体制明确权力的限度并加以规范。就立法权、行政权和司法权而言，“各方面都同意正当地属于某一部门的权力，不应该完全由任何其他部门直接行使，同样明显的是，没有一个部门在实践各自的权力时应该直接间接地对其他部门具有压倒的影响。”[10]反对主导性、绝对性权力的存在，主张立法暴政与行政暴政的含义是一致的，而且立法暴政比暴行暴政更具有危险性，这主要在于立法部门有机会单独接近人民的钱袋。人民的财产权容易受到侵犯，失去安全保障。

    在立法机构内部，体制上有一院制与两院制的选择。这方面的选择关键点则在对一院制和两院制的评价。当时确有人主张采用一院制，真正落实人民主权思想，但不少人指出，一院制容易受到野心或贿赂两因素的侵蚀，一旦感情冲动或为帮派分子所操纵，往往会导致有害的或过份的决定，对社会和人民带来无法挽回的伤害。两院制恰恰弥补了一院制的种种不足，并且能够预防僭越权力或背离职守。立法中两个不同的机构，以互相的“同意”或“不同意”作为牵制力量发挥牵制与平衡功能。

    其次，基于对人性的认识。不少思想家认为人类的天性是很不完美的：狭隘和自私，有某种程度的劣根性，而且公众常受情感波动的影响，在表达意志上往往缺乏公正性和真实性，这样就迫切需要对人抱有某种程度的不信任和猜疑。1776年约翰·亚当斯力主建立混合政府，尤其是建立立法机关的两院制，只有此种选择才能避免“脾气的发作、感情的冲动和热情的奔放……匆忙的结论和荒谬的判断。”[11]而且，立法机构易受公众各种因素的左右，受党派的纷争与个别有影响地位人的作用。

    共和政体原则要求公职人员管理社会公共事务，能够体察社会与公众意志，以此作为个人行为的规范准绳，但对公众一时冲动的行为与意志则不能顺从。人民大多数时候在大多数情况下会非常正确，但并非在一切情况下都是正确的，人民容易受暂时的利益与意志影响。这样，立法机构有必要也有可能在特殊条件下或与公众处于对立状态，或与公众保持一定距离，处于中立状态，不与公众保持一致。同理，行政机构也可以据此不服从立法机构指令或公众所表达的意愿，自行其事，与公众、立法部门相左。

    防止权力集中于一个部门的最有效的办法是给予各部门有法定权力可以抵制其他部门的侵犯。

    当时的思想家们对人性是不信任的，反映出悲观主义的人性观。

    第三，独特的政府观。潘恩在《常识》中开宗明义地指出社会与政府的特性差别，“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的。”社会的作用是积极地增进人们的幸福，政府则是为了制止人们的恶行，消极地增进人们的幸福，潘恩得出的结论是政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害，在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”潘恩字里行间透出对政府的极端不信任和怀疑态度。既然政府如此不受欢迎，为什么人类还需要它呢？答案只有一个，即是为了确保自由和安全，这又恰恰是基于人们德行软弱无力而有必要采取的治理世界的一种方式。“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[12]显现出对政府既恨又爱的无奈心态。

    约束公职人员遵守宪法，限制权力的最好办法就是通过自由选举，选民能够罢免滥用职权的官员，这是政府受人民控制的主要途径；除此之外，尚须有辅助性的预防措施，这就是政府内部的机构分立和权力间制衡的办法。因此，人民主权有了双重的安全保障，两种政府（联邦政府和州政府）将互相牵制，同时政府又自己控制自己，真正做到用公众的理智去控制与指导政府，政府又借此来调节与和谐公众的情感。

    三、比较的意义

    （一）文化意义

    “如果不顾一个国家的风俗，最有利的形势和可能最好的法律也不能维持一个政体，而一个民族的风俗，则能将最不利的形势和最坏的法律化为某种优势。”[13]制度的设置与社会秩序的获得有密切关系，而制度与社会秩序首先应是一种文化现象，具有文化的某些特性。

    议行合一体制与三权分立体制反映出集体主义与个人主义不同的价值判断，对政治特质存在着两种截然不同的文化认识观。

    中国儒家文化强调的是社会和集体至上，主张个人修身－齐家－治国－平天下。个人的需求和个人的意志在“人论”（核心是亲属、血缘关系）面前显得十分脆弱和次要，这与重视自身，强调个人自由和文化特性完全不是一回事。

    中国人对政治价值的基本判断是：政治是件好事情。几千年的历史，人们总是赞美尧舜禹汤文武，原因在于，这些统治者能为百姓谋幸福，做不少有益于公众的事，而且，这些人“仁民爱物”，“爱民若子”，道德品质高尚，这样容易使人们产生一种崇拜能人－皇帝或政治领袖的心态，渐渐地形成或认同政府是为民众消灾谋利的观念。

    《三字经》宣扬“人之初，性本善”，从一个侧面反映出当时人们对人性的一种基本判断。人性善的价值判断在中国文化传统中处于主导性的地位，这样，若将政治与人性两者相结合，则告诉人们，人是善的，而政治又是行善之事，因此，政治实际上是人性内在化的一部分，政治功能反映的是扬善的特性，由此促使人们肯定政治的正向效应，肯定政府对社会的积极作用。

    在这种文化氛围下，议行合一体制主权的单一性原则得到确认，阶级性与人民性作为整体力量表现在体制运行之中，体制缺乏一定的监督机制，偏好贤人政治或贤人政府。

    美国有较强的重人意识，它以人为本位，肯定个人存在的价值，尊重个人实现自我的权利，追求自由，这在美国《独立宣言》中有充分的表达。个人主义是美国文化的核心，但正如托克维尔所言，“个人主义只顾自己而又心安理得的情感，它使每个公民同同胞大众隔离，同亲属和朋友疏远”[14]。个人主义的缺陷，既有理性欠缺的一面，又有心地不良的一面，但个人主义削弱了社会联结，对社会公共生活造成一定威胁。对体制的破坏促使自主性的加强，减少对体制共性的依赖，出现分散性现象，于是，一方面对个人主义崇拜和追随，另一方面又感到恐惧和失落，个人主义的双刃对社会有利又有弊。

    同时，经过对现实与历史的考察，人们发现，政治主要是源于人性的不完美。为了防止人类互相残杀，规范人们行为，才选择政府的形式。就人性而论，政治是派生物，它用来抑制人性恶的方面，所以，美国人对政治功能的认识只有一个动机，那就是为了抑恶，对政治领袖及政治行为持怀疑和警惕态度，美国人早期哲学“最好的政府是最不管事的政府”，就是一个例证。

    不同的文化传统酿就了不同的体制。不论是中国议行合一体制的扬善功能，还是美国三权分立体制的抑恶功能，在实践上都有所长，有所短。

    当然，构建不同的体制还有另外的根源，即还得赖及不同的经济基础，有关这方面内容，本文暂不讨论。

    （二）实践意义

    在研究中国议行合一体制时，除了需要考虑宪法建制之外，尚需顾及政党因素对体制的影响。

    四部宪法从总体上没有改变议行合一的体制格局。只不过在特定时期有细微的变化。如1975年宪法规定，“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；全国人大根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院人员；取消检察院机构建制，检察院职权由公安机关行使等等。

    文革时期，全国人大名存实亡，国家权力几乎全部移向中国共产党中央委员会和政治局，党政高度合一，最明显的例子是地方各级革命委员会取代地方各级人民政府。

    1978年以来，全国人大权力逐渐得到恢复和加强，行政机构和司法机构职能也得到健全。

    由于中国共产党的行政地位，党的政策往往通过议行合一体制对社会生活产生直接或间接的影响。议行合一体制有利于实现党对国家事务的领导，便于将党的主张转变为国家意志。因此，有关如何处理好党与立法、行政和司法机构间的关系，尤其是处理好党与立法机构关系的问题，日益受到人们的重视。“寓政于党”与“寓党于政”都有悖于党与国家机构各自所独具的职能。

    实践表明，议行合一体制有办事效率高的效应。因为行政机构和司法机构都是人大的下属机关，对人大决策无权进行反向性的干扰与审核，只得服从并执行决策，与此同时，又有执政党的组织制度保证，党组织从中起着领导、协调、组织与落实的作用，这就使国家机构与党保持高度的和谐。“如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”[15]

    不可讳言，体制在运转过程中，也出现一些不和谐的现象，如全国人大实际地位与宪法地位不完全吻合，全国人大与国务院、最高人民法院和最高人民检察院的关系尚嫌协调。十年文革对国家、民族和人民是一次沉痛的教训，给人们的启迪是：不论议行合一体制，还是整个政治体制都无法及时弥补或修正决策性、政策性的不足。这说明，议行合一体制在实践上，一方面缺乏相应的权力制约机制，另一方面又过多地受整个政治体制的牵制，无法发挥其应有的功能。社会主义制度为人民当家作主创造了有利的条件，但如何落实与体现，当代中国政治体制改革必须回答或解决这一难题！

    美国三权分立体制在实践上得到了适效的应用。从1789—1984年间，总统对国会法案的否决有2410次以上，国会随后推翻的总统否决95次，最高法院裁定100项国会法案或法案的一部分违宪[16]。但在历史的演进中，三权间并没有真正实行过平等均衡，权力或倾斜于某一机构，或倾斜于另一机构。开始时，国会在政治生活中占主导地位，后逐渐移向总统。尽管最高法院在新政初期对国会和总统权力进行过从严的解释，但他要在三机构中扮演举足轻重的地位已不可能。特别是20世纪30年代以来，随着科学技术发展和社会需要，政府职能日益扩张，逐步形成行政集权民主制。而且，政府在管理社会和经济事务时，很难把任务交给一个不是兼有制定和执行规章并解决争议的权力机构，因此，有意成立兼有立法、行政和司法三种职能的机构。如联邦电力委员会（1930年），全国劳资关系局（1935年）等。这些行政机构享有半立法权、半行政权，显然这些机构可以作为对分立体制的补充或例外，但也可被看作为对分立体制的破坏或修正。

    对三权分立体制的批评，基本上集中在效率低下，职责不明确上。

    国会与总统间由于党派政见和利益之争常出现僵持局面，出现混乱拖延，处理事务不力。“权力分散和责任不明的情况，是使政府在紧急时刻处于无可奈何的瘫痪状况的原因。”[17]而且三权各享有制约对方的权力，致使周转程序繁多，行动不敏捷，运转不灵，在这种情况下导致效率低下，职责不清的局面是很自然的事。美国三权分立体制失却国家权力的总体权威，无法使立法机构，司法机构和行政机构中的任何一个机构真正代表美国。因为，任何一个机构都有可能遭到另外两个机构的反对和抵制。

    伍德罗·威尔逊早就主张，作为政府应该是一个完整的整体，不应该分割，“把政体建成为一个方法简便，大权独揽、职责分明的毫无掩饰的体制”[18]。

    但是，无论对三权分立体制的批评如何激烈，有一点必须清楚，使各部门得以延缓或阻止其他部门的行动所造成的低效率，正是制宪者们有意掺入美国的政治体制之中，它的主要目的则在于政府通过干预保护私人利益，并保护政府对付不公正又谋私利的多数，“如果这种体制使政府碍手碍脚并使既定利益容易抵制变革，那么这一体制正是按其所预期的在运转”[19]。

    四、结论：体制与人

    体制与人是体制比较与体制评价中较重要内容之一。单个的人和复合的人通过各种方式和途径构建了体制。体制是人所创造的，但这种创造物是在人们所处的历史－文化－社会中形成的，受到客观环境的制约。

    不论何种政府权力体制，国家管理形式，它的出发点首先应满足人们的利益和意愿的需要，调动人们的积极性与主动性。一个良好的体制能够使人们自身得到完善，矫正人类先天或后天所具有的局限及偏见。其次才是为了便于管理。一种体制如果在应用中无法发挥其特长，无法避免产生大的“祸害”，这种体制就需要加以改造与完善，使之更适合时代和社会的要求。

    议行合一体制体现无产阶级专政下新型的政治体制结构，反映人民群众当家作主的阶级实质。体制保障人民的权益，便利无产阶级利益的真正代表－中国共产党的领导和管理。

    三权分立体制与其说是为了权力的分立而起作用，还不如说是针对权力集中而起作用。限制权力、分散权力仅仅是一种统治手段，真正的目的则在于这套体制确保了统治阶级的利益，保证资本主义制度长治久安。

    总之，议行合一体制与三权分立体制，不论是在中国，还是在美国，它不仅仅是一种统治方式的不同，反映的是各自的阶级性质和特征，是维持无产阶级政权和资产阶级政权的一种工具，有利于反映和代表各自的阶级利益。而且也体现出中美两国所处的文化背景和历史、社会的差异。

    一定的历史－文化－社会要求有相应的体制适应。在过去，议行合一体制与三权分立体制从总体上都适宜于中美两国国情，在政治生活和社会生活中发挥着积极的功能。在现实和未来的挑战中，随着历史－文化－社会的逐步变迁。两种体制在充分展示各自优点与特长的同时，也日益暴露出各自的缺陷与不足。如何去修正、弥补和完善体制，正成为中美两国人们所思考的问题重点所在，因为它才是“体制投资”的关键[20]。

    注：

    [1]〔美〕希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆1990年版，第10页。

    [2]《马克思恩格斯全集》，第1卷，人民出版社1956年版，第279页。

    [3]《列宁全集》，第8卷，人民出版社1959年版，第524页。

    [4][5]马恩列斯著作编译局：《马克思恩格斯列宁斯大林论政治和政治制度》下册，群众出版社1984年版，第529、565页。

    [6]〔美〕丹尼尔·丁·布尔斯廷：《美国人：建国的经厉》，上海译文出版社1989年版，第638页。

    [7][8]〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1989年版，第248—251页，第246页。

    [9]《潘恩选集》，商务印书馆1989年版，第22页。

    [10][12]〔美〕汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1989年版，第252、264页。

    [11]〔美〕丹尼尔·丁·布尔斯廷：《美国人：建国的经厉》，上海译文出版社1989年版，第624页。

    [13]V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第160页。

    [14]法托克维尔：《论国的民主》，商务书印馆1988年版，第625页。

    [15]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。

    [16]引自〔美〕詹姆斯·伯恩斯等著：《美国式民主》，中国社会科学出版社1993年版，第44页。

    [17][18]〔美〕威尔逊：《国会政体》，商务印书馆1986年版，第155、184页。

    [19]〔美〕托马斯·戴伊等著：《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年版，第51页。

    [20]〔法〕克罗齐埃：《被封锁的社会》，商务印书馆1989年版，第188页。