大规模建设保障房：钱从哪出？地价哪来？

回建强

新“国八条”政策宣布，2011年我国要开工建设1000万套保障住房，几乎在2010年开工规模基础上翻了一番。其后，温总理在与网友交流时更是宣布“十二五”时期，我国要建设3600万套保障房，平均每年要实现760万套。

相比而言，目前的保障房建设计划数量和规模大大超出此前几年建设的总和，住房保障工作成为政府工作的重中之重，甚至是当务之急。针对国务院提出的今年开工建设1000万套保障房的目标，各地已经通过签“军令状”的方式领取了各自的任务。某种意义上，住房保障工作已经从“政府责任”提升到了“政治任务”的高度。

住房保障的高调推进，也引发了社会的广泛讨论，最突出的两个问题是：如此巨量的保障房建设，其资金和土地是否有保证？简单算一笔账，1000万套保障住房建筑总面积至少在5亿平方米以上（以平均单套面积50平方米计），当年至少投入资金1.3万亿以上（以平均每套13万元计，每平方米土地、配套、建安等成本约2600元）。五年3800万套约需5万亿以上资金。

现实情况是，保障住房资金的来源还比较单一，主要是商业银行贷款，还有少部分来自公积金增值收益的一部分。由于保障性住房，特别是其中的廉租房和公共租赁房建设资金回收期长，回报率低，社会资金（包括商业银行贷款）参与投资的积极性不高。资金来源的匮乏与住房保障庞大的建设计划所需的巨额建设资金形成了鲜明的对比，同时也是一对不太好调和的矛盾。

再看保障住房的土地问题，1000万套保障房大约等于5亿平方米的建筑量，以容积率2为计算标准，需要2.5亿平方米的土地（约2.5万公顷），如果加上配套设施和道路所占用的土地面积将更大。如此规模的保障房用地量要连续划拨五年，这些地从哪里来？是否和当前我国所谓确保18亿亩耕地红线目标相悖？

如果在年度土地利用总规模不变的情况下，大规模地进行保障房建设，无疑将对市场化商品住房的发展产生巨大影响。即便能够筹集到如此大规模的保障房用地，这些保障计划能否从计划变为现实依然有比较大的不确定性，也有公平配租配售、市场需求等方面的考量，相关调查研究似乎并不扎实。

目前，包括北京、上海在内的保障房建设集中区域，廉租房、公租房更多是采用配建方式进行，即在出让商品住宅用地时，政府要求开发企业配建一定比例的保障房。很少有地方采用集中兴建廉租房或公租房的做法。即便是上海近两年在积极推进保障房建设，其在郊区多个基地兴建的也是以经济适用房或中低价位商品房为主。而国务院则要求3600万套保障房要以廉租房和公租房为主，这也是现实与规划的一个巨大反差。

另一方面，作为保障房建设的责任主体，地方政府承担了直接的任务。地方政府大建保障房，把70%以上的住宅用地划拨给保障房建设，就要放弃巨额的土地出让金收益，同时，动迁安置、市政配套、基础设施建设却一样也不能少，这将给地方政府的财政带来巨大的压力。地方政府很难有积极性大力推进保障房建设，这是今年保障房建设必须面临的重大问题。

综合来看，大力建设保障房是解决我国房价过高的途径之一，但建设保障房的资金、土地、落实等一系列问题都不可小觑。要循序渐进，在风险可控的条件下采取多方渠道和方式筹集资金，要在保障地方政府积极性的情况下加大保障房土地的出让力度，要通过对财税体制进行改革优化，缓解地方政府财权事权不统一的情况，提高地方政府的积极性，多措并举，才能为保障房大规模建设保驾护航。

（作者系北京中房研协技术服务有限公司研究中心总监）

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