魏晨彭于晏身高:换地权益书的功能

■ 国土资源部  胡存智 宫玉泉

《换地权益书》是政府收回土地时，向土地使用权人或土地权益人核发的用于保障其换地权益及其他土地经济利益的法律凭证。《换地权益书》的持有者可凭此从政府换回等价的土地或其他收益。

1999年4月，国务院各有关部门在海口讨论处置海南省1992年以来的积压房地产的政策时，国土资源部提出了以《换地权益书》作为消化积压房地产、特别是闲置土地的一个重要政策工具，引起各方面的高度关注，经过多次研究，对《换地权益书》的认识逐步统一，并在海南省实施。

《换地权益书》产生的背景与政策目标

《换地权益书》产生的核心原因，是政府财政对政府收购土地的支撑力不足，使政府难于通过付现的办法实现其收购土地的政策目标，因此必须创设一种工具将土地产权人的即期土地和同政府供给的远期土地进行价值相等的置换。通过权益书政府得到其所需要的土地，放弃未来的部分收益，实现其政策目标；土地产权人放弃现有土地，获得未来政府放弃的土地收益。

《换地权益书》曾在香港广泛运用，但海南的背景与香港有很大的不同，《换地权益书》要实现的政策目标也有区别。

海南省在经历了上世纪90年代初的“房地产热”，经济出现严重泡沫，泡沫消退之后，所遗留的闲置土地、积压房地产以及与房地产有关的银行不良贷款，严重地影响了海南省的经济发展。海南省要重新启动其经济发展，首要的任务是为银行的不良贷款消肿。消肿的关键是偿付银行贷款，在房地产企业偿付能力普遍不足或丧失的情况下，必须介入政府的力量。政府力量介入方式有两种：一种是协调债权银行和债务人的关系；一种是政府直接在市场中收购供过于求的土地。但无论是哪一种方式都要有资金保障。而海南省财政无力为政府介入提供必要的资金，需要一个政策工具缓释资金不足的压力。《换地权益书》对到期债务的延展性特征和缓期补偿的特征正适应了这种需要，所以一经提出，便得到广泛接受。

《换地权益书》的基本制度安排功能安排：

功能安排：主要有三种：一是换地功能。持有者可按《换地权益书》所体现的权益换取等值的土地。二是转让的功能。除法律另有规定外，《换地权益书》可被任何人持有，可以换名转让，多份《换地权益书》可以累加使用，合计换地或换取其他收益。三是换取其他收益的功能。持有者可按《换地权益书》所体现的权益到政府换取现金收益、用于银行抵押贷款、通过转让取得各种收益等。

权益价值安排：首先，《换地权益书》的发放，按政府收回土地的现值确定其发放权益。其次，《换地权益书》的权益价值可随土地市场指数的变动而变动，即市场指数上升，权益价值上升；市场指数下降，权益价值下降。第三，一份《换地权益书》的权益价值可以拆细，分割转让。但多份《换地权益书》的叠加，只进行权益价值叠加，而不进行权益书的合并。   

交易制度安排：《换地权益书》由市县以上人民政府发放，原始受让人为拥有土地使用权的土地使用者、或者是持有土地债权的金融机构和其他债权人。《换地权益书》可以通过转让方式取得即期收益，受让人可以是签发政府管辖范围内的自然人或法人，也可以是管辖范围外的自然人或法人，甚至国外的自然人或法人。

换地范围安排：《换地权益书》可在其签发政府的行政辖区换取与书面现值等值的土地。但在海南对《换地权益书》换地范围的安排超越了其签发政府的管辖范围，即省内甲地签发的《换地权益书》可到省内乙地换取等值土地。这种制度安排反映出银行联合债权人对省内某些区域回收能力的担忧和在与海南进行利益谈判时的优势地位。海南换地范围的突破，不仅实现了利用《换地权益书》收回的地块在区域内部的转换，而且实现了在区域外的转换。    

管理制度安排：对《换地权益书》的管理主要有五方面的内容。一是签发的管理。《换地权益书》由市县政府签发，在签发之前要对拟发地块的土地进行确权、地价评估和确认。在海南省地价的确认权和签发的审核权在省政府。二是登记的管理。《换地权益书》的签发、转让和政府收回必须办理登记手续或注销手续，未经办理登记的《换地权益书》一律无效。三是收回土地的管理。通过《换地权益书》收回的土地，纳入政府设立的土地收购储备机构统一管理。四是对土地供应总量控制的管理。由于保证《换地权益书》兑现是这一政策工具的主要实现目标，所以加强土地供应总量控制对政策目标的实现具有重大意义，对土地闲置严重的地方，总量控制应达到在《换地权益书》未全部收回之前，土地供应不得收取现金的水平。五是收回和销毁管理。对收回的《换地权益书》要注销登记，并在有关部门的监督下予以销毁。

《换地权益书》的作用

实现了土地产权向债权的转换。出让土地使用权是一种财产权，由于政府收地和以土地作为抵押的债务人除土地之外没有其他资产作为补偿，而作为闲置土地的主要债权人的银行按照《担保法》的规定，又不能持有担保物一年以上，因此，在谈判过程中，双方只有通过合作，才能使各自的利益得到最大的保证。合作的结果就是将土地产权转为银行债权或土地产权人转为对政府的债权人。《换地权益书》成为实现这一转化的政策工具。

通过权益转换实现开发地块的空间转换。土地最基本的特征之一是空间位置的固定性。土地固定属性决定了两块土地不能进行位置转换，但通过对土地权益的转让可以实现开发土地的位置转换，对于同一权益人来说，他要将一块土地换成另一块土地，其手段有三，即通过货币媒介、地块与地块的直接交换和通过其他媒介交换。在货币媒介不可能、物物交换不方便的前提下，只有通过其他媒介完成转换目的，《换地权益书》就充当了这个媒介。

使权益实现的时间更具弹性。在换地开发的手段中，货币的介质在权益实现的时间上最具弹性，但由于货币很容易退出土地开发领域，所以如果政府不想让土地开发资金流向其他方向的话，运用货币手段推动土地开发存在很大的风险。地块与地块的交换在权益实现的时间上基本没有弹性。《换地权益书》克服了货币和物物交换的缺陷，吸收了货币介质的优点，不仅可以延期实现其持有者的用地权益，使权益实现的时间具有了弹性，而且有效地消除了土地开发资金退出的可能。

通过权益实现增加土地开发的灵活性。由于《换地权益书》具有权益等值交换的特点，使原来从事某类用途土地开发者不仅可以通过《换地权益书》的媒介，换取另一块土地继续从事原有用途的开发，也可以换取其他土地从事其他用途的开发。

通过权益拆合可实现开发土地的面积变化。由于《换地权益书》的权益可拆可合，所以其持有者可以实现不同量的权益实现增加或减少土地开发的面积。

《换地权益书》使海南省走出了泡沫阴影

20世纪 90年代的海南省房地产泡沫，不但对海南省是个噩梦，对全国的影响之大，至今也让人谈虎色变。而《换地权益书》的采用，帮助海南较快地走出了泡沫的阴影。

如，泡沫重灾区海口市，截至 2007年 l2月底，共清理出 1998年底前供应形成的闲置土地 1110宗，面积 84657.323亩，其中，以核发换地权益书收回239宗，面积 25000.82亩，预计核发价值量为 18.621亿元。回收换地权益书 2.452亿元；政府出资收购9宗，面积 3823亩；限期开发 305宗，面积 13054.92亩，征收土地闲置费 1837万元。以核发换地权益书的方式处置 4 7宗原琼山征地遗留问题，面积10850.58亩土地。三亚市截至 2008年 4月底，累计收回各类闲置土地 189宗，面积 16034亩，其中以核发换地权益书方式收回的 5129亩。其他地方也通过换地权益书在清理闲置土地方面取得了较好的效果。

《换地权益书》还有更广泛的作用

目前《换地权益书》在我国只运用于闲置土地和积压房地产处置，随着我国土地市场的发育和我国土地管理工作的发展，我们认为《换地权益书》应该在更广阔的领域内加以运用。

运用于存量土地的总量控制。我国多年形成的国有存量土地依旧处于粗放利用的状态，如何改变这种状态已经成为我国土地管理的一项重要任务。政府在改变现有建设用地粗放利用状态时面临的一个困境就是，这些土地基本上都在现在使用者的手中，虽然从法律上讲划拨土地的产权人是国家，但实际上如果政府不对使用者给予一定的补偿，很难收回其产权，这也是土地管理中存在的一个普遍的问题，即国家名为国有划拨土地的产权人，但实际上国家又不能无偿地履行其产权的权利。从我国现实情况来看，解决这一问题靠强制性的行政手段控制这些土地几乎没有太多的可能性，动用大量的财政资金补偿现在使用者也不具备现实可能性，而采用《换地权益书》，在承认现有使用者合法权益的前提下，则可以减少国家履行划拨土地产权的权利阻力，取得对相关土地调整使用的权利。

运用于征用农村集体土地的中长期实物补偿。目前在征用农村集体土地用于非农业建设时存在着两个问题：一是相当多的征地由于政府资金不足，给予农民的补偿相对较低；二是随着乡镇企业的发展，农村集体和个人使用建设用地的数量也在加大，而这些用地需求在寻找出路时会遇到耕地保护、集体内部建设用地总量不足、其他建设用地成本过高等问题。如果将《换地权益书》运用于征用农村集体土地，对这两个问题的解决会有较大的帮助，事实上香港的《换地权益书》的政策目标就与这个问题极为相似。

政府 “优先购买权 ”的实现。国务院早在 1990年的 55号令中就规定： “土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权 ”，但事实上，由于我国地方财政能力普遍较弱，很难履行这一权力。《换地权益书》的债权延缓支付的特征可以弥补财政财力不足的缺陷，而使“优先购买权 ”得以实施。

摘自《中国土地》2010.03