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非法占用农用地罪几个问题分析

郑太福 

摘要：非法占用农用地罪是空白罪状，要参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有关规定。前两个法律规定非法占用耕地、草原构成犯罪的，应当追究刑事责任。但《森林法》并没有规定非法占用林地会构成犯罪，这是不科学的。在《刑法》中，非法占用农用地罪是结果犯，而非行为犯，此种规定不能切实加强对农用地尤其是耕地的保护。农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益，这决定了非法占用农用地罪侵犯的客体应是国家生态安全，而非社会管理秩序。

关键词：非法占用农用地罪  犯罪客体  生态利益   农用地

非法占用农用地罪是违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途、数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。非法占用农用地罪是1997年刑法增加的罪名，最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释，将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定，该罪是结果犯，其犯罪客体是社会管理秩序，犯罪对象是农用地。在环境时代，当环境法益成为独立法益并被纳入公共利益范畴之际，我国刑法有关非法占用农用地罪的此些规定是否合理、科学，是值得深入分析和研究的重要话题。

一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析

1、非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变

土地是非常稀缺且至关重要的自然资源。我国是农业大国，农业在我国经济中处于基础地位，土地中的耕地其地位更为重要。因此，为了有效和切实保护耕地资源，1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪，“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”罪名是非法占用耕地罪。 1997年《刑法》之所以将破坏耕地作为犯罪对待，是因为上个世纪90年代兴起的房地产开发热，侵占了大量耕地甚至基本农田，我国耕地数量的巨减正好发生在90年代。

但进入21世纪，我们发现，破坏耕地以外的土地的现象也十分严重，有必要用刑罚加以保护。2001年8月，为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪，切实保护森林资源”，全国人大常委会通过关于《中华人民共和国刑法修正案》，认为“刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。《刑法》第342条的规定相应地被修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

《刑法》第342条规定的罪名也相应被修改为非法占用农用地罪，具体包含几个罪名：非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此，破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地，扩大到农用地，包括耕地、林地在内，并且是其数量达到一定程度时才称为非法占用农用地罪的犯罪对象。但非法占用农用地罪的犯罪对象中，耕地以外的农用地是在刑法修订之后才成了刑法的保护对象的。

2、非法占用农用地罪犯罪对象的分析

刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同，将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出，《刑法》对非法占用农用地罪的规定，显然是属于空白罪状，即罪行规范没有具体说明某一犯罪的构成特征，但指明了必须参照的其他法律、法令。因此，非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提，行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样，对于非法占用农用地罪的理解，参照其他土地法规。

非法占用农用地罪具体包含非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪等罪名，必须参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》。

非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》第74条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，

2002年修订后的《草原法》加强了草原开发利用的管理，规定了非法使用草原的刑事责任。《草原法》第65条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第66条 规定，“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，《草原法》中有关非法占用草原应承担刑事责任的规定，为非法占用农用地罪的刑事立法提供了支撑。

对于非法占用林地是否应承担刑事责任，是需要加以论证的。《森林法》第44条规定了破坏森林资源的法律责任。《森林法》第44条规定，“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。”从该条可以看出，该条仅规定了破坏森林和林木的行为应承担的行政法律责任，并没有特别提及到破坏林地的行为也应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条，破坏林地是“非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，那么，《森林法》第44条可以说是规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但关键的问题在于，《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。

从上面的分析可以看出，《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状，应当要参照《森林法》的规定却是不存在的。这说明，《刑法修正案（二）》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任，显然是存在一定缺陷的。之所以出现这样的情况，是因为1998年在修订《土地管理法》时，仅注意到要用刑法保护耕地，而忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施，我国面临的二氧化碳减排任务相当严重，发挥森林的固碳功能，要求切实加强对林地的保护。为此，修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定是刻不容缓的事情。

二、非法占用农用地罪犯罪客体应为公共安全

非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人表示，2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中，非法占用耕地案件最多，共448件，占61.6%；非法转让、倒卖土地使用权案件次之，共223件，占30.7%；非法批准征用、占用土地较少，只有56件。[1]犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出，该罪的犯罪客体是社会管理秩序。那么，该规定是否科学呢？我们认为，《刑法》的此种规定是不科学的，原因在于农用地对社会之主要利益为生态利益，是公共利益。现详细分析如下：

农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。农用地是土地的重要类型，因此对农用地的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中，将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称，包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果，例如围湖造田，清除植被，以及反面的结果，如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定：“土地是指具有陆地生物生产力的系统，由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见，土地的公认含义是土地是生态系统，具有巨大的生态价值。

农用地作为土地的一种，其首要的特征是一种生态系统，具有巨大的生态价值。一般认为，农用地的生态承载力不可估量，除能防止水土流失、改善区域气候外，还能吸纳污染物。如有观点认为，我国建设占用耕地情况与排污紧密相关，各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。1997～2004年的8年间，建设占用耕地每增加110 ×104 hm2，废水排放量将增加4111 ×107 t ，固体废物产生量增加817 ×105 t。[2]耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降，使整个土地的污染物增加，从而危及到整个生态安全。农用地还是一种特殊的景观。依据景观科学对景观含义的描述。农用地地作为一种景观，是指在历史过程中一定文化时期人类对土地采取特殊的利用方式所形成的景观格局。它区别于其它景观的关键在以农业为主的生产景观和土地利用景观以及特有的田园文化和田园生活的综合体。农用地中的耕地在景观美学和景观旅游学方面的指数更是分别达了75 %和72 %。[3]农用地中的林地、草地、湿地等发挥着巨大的生态效益，更是众所周知的。

可见，农用地以发挥生态价值为主。从利益角度看，农用地的这种生态价值对于人类社会而言，是公共利益类型。目前，公共利益作为独立的利益类型，已经得到了肯定。而“刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序，主要是以客体（利益）为依据，并且反映出刑法对各种不同的客体（利益）的价值评价。”[4]因此，如果全面考虑农用地的价值，尤其是农用地的生态价值，那么，非法占用农用地罪危害的不仅是国家有关农用地的管理秩序，更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话，那么，任何一国的生态安全只能自给自足，是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看，非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪，而不是“妨害社会管理秩序罪”。

三、非法占用农用地罪作为结果犯的欠科学性

1、非法占用农用地罪是结果犯

非法占用农用地罪的客观方面是非法占用耕地改作他用，数量较大并且造成耕地大量毁坏。根据《刑法》和《司法解释》，达到非法占用耕地罪的犯罪标准，必须是非法占用的数量和毁坏的数量同时具备，两者缺一不可。这样，非法占用和毁坏作为两个不同的概念，非法占用的定义比较宽，只要是未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准占用了耕地，就可以认定为非法占用耕地；而且，对耕地的占有必须是“数量较大”的行为，根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条的规定，非法占用耕地“数量较大”是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。非法占用了耕地不一定就毁坏了耕地，不能仅凭这一点就对行为人追究刑事责任，必须同时有一个毁坏耕地的数量条件在里面。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将其规定为“耕地大量毁坏”，即指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见，在刑法中，非法占用农用地罪是结果犯，而非行为犯。

2、非法占用农用地罪作为结果犯是不科学的

我国《刑法》将非法占用农用地罪规定为结果犯，这种规定是否合理，是否能有效地保障国家耕地数量、质量，继而保障国家的粮食安全呢？

答案显然是否定的。这是由农用地利用尤其是耕地利用的特点和耕地的法律地位决定的。就农用地利用的特点而言，对耕地资源的破坏在很多情况下是不可恢复的，农用地的非农建设使用是不可逆转性用地。恢复为农用地的可逆性较差，尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的，并且在耕地面积减少的比例中，比例是较大的。农用地尤其是耕地资源利用的这种特点，决定了对于只要非法占用的农用地数量较大，就应当作为犯罪加以对待。

此外，我国人口众多，这是不争的事实。更关键的问题是，我国耕地情况不容乐观，这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩，不足世界人均耕地的l/2，其中有1亿亩山坡地和边远劣地；人均耕地大于2亩的有12个省区，全都分布在东北和西北地区，日照和雨水等自然条件较差，除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外，其他10个省只能自给甚至调入粮食；人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海，其耕地质量好，但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线，463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此，“保护耕地，就是保护农业综合生产能力,，就是保障国家粮食安全”。耕地保障粮食安全的法律本位，需要刑法对非法占用耕地的行为予以打击和制裁，预防耕地被大量破坏，而不是提供事后的救济。

因此，非法占用农用地犯罪应作为行为犯对待，这样可以防患于未然，使农用地得到及时的保护，以充分发挥刑法的预测、指引作用，使人们能预知自己的行为可能产生的刑法上的后果。实际上，在《土地管理法》那里，非法占用土地可以作为犯罪行为来处理。如《土地管理法》第76条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 刑法应是其他法律的保障。这样，非法占用土地作为犯罪行为应当得到刑法的肯定，非法占用农用地罪就不应是结果犯，而应是行为犯，才更符合《土地管理法》的本意。