二胎的官方路线图：人口政策调整已进中央考量

2011年09月22日

历次普查全国总人口数

中国人口年龄金字塔

二胎待产

在过去的若干年里，中国应当对实行了30年的计划生育政策做调整的呼声遍及舆论界，今年7月广东提出的“单独二胎”试点申请则又掀起一轮小高潮。

从一个省的执政层来说，一个在过去10年人口增长率为全国三倍的中国人口第一大省，第一个公开提出“单独二胎”省级试点的申请，背后究竟是怎样的一个逻辑？

而从全国的决策层来看，今天中国的人口形势正在面临一个两难的选择：人口体量依然庞大，但结构已然老化，且两者内在相克。中国是该坚持现有政策，伴随着出生人口的下降快速进入老龄化，还是应该放宽人口政策，以人口数量为代价开始结构的优化？

脱胎于上世纪80年代的二胎试点的经验，能给我们提供一些有益的借鉴吗？

人口第一大省的二胎逻辑

广东在1997年之前执行的人口政策较为宽松，在导致人口迅速增长的同时，却也使独生子女的比例降低。这反而成为其申请“单独”试点的优势

本刊记者/韩永 文/王秋思

2011年7月10日，广东省计划生育委员会主任张枫对媒体宣告：广东省已正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请。自那之后，张枫就“不给讲话”了。

在8月22日回复《中国新闻周刊》记者的短信中，他说：“现在不给讲了，请理解。”在9月6日的短信中，他说：“实在不能多说，请多多谅解。”

在上述采访中，这位广东省计生委主任提到该省已经申请“单独二胎”试点，“但能否得到批准，要由国家决定”。

广东省社科院人口所原所长郑梓桢说，张枫的上述表态，等于将试点的皮球踢给了国家计生委。“如果批了，是你向中央要的。如果不批，责任在中央。我觉得这就是广东的策略。”

中国人口学会一位负责人在接受《中国新闻周刊》采访时，对此的反应是：“从国家层面说，哪有底下(这样)要求的？你不干扰我工作嘛！你可以内部要求，哪能把这事捅到报纸上？明显是在施加压力嘛。”“再说，真正要试点，要考虑很多因素。比如你现在生育水平比较低，也比较稳定。广东是长期稳定在低水平吗？不是。你还没降下来，试什么点！”

“反常”的申请

事实上，早在今年3月份，张枫就已经“泄露天机”。当时他在一次“性与优生研讨会”上说，广东正积极向国家争取“单独二胎”试点。

所谓“单独二胎”，指父母一方为独生子女的，允许生二胎。此前，中国允许生二胎的政策边界，除了农村家庭初生为女孩以及少数民族地区外，是“男女双方都是独生子女”，即“双独”。

在张枫表态之前，还有一次被视为更高层次的争取。今年2月份，中共广东省委书记汪洋在会见来访的国家计生委主任李斌时，提出希望给广东先行先试的支持。这次被视为为“单独”试点打了“提前量”的争取，事实上有些被断章取义：汪洋所说的“先行先试”，有个定语，即在“区域‘一盘棋’管理、服务体系建设等方面支持广东先行先试”，这是一个有关管理与服务的话题，几乎不涉及二胎政策的调整。

广东申请“单独二胎”试点，之所以引发广泛关注，除了二胎放开话题本身的热度外，还有一个显而易见的悖论：为规避放开可能导致的集中出生，试点通常都会安排在出生率水平较低的地区。而全国第六次人口普查(“六普”)数据显示，广东省在过去10年的平均出生率为1.9%，比全国的平均水平0.57%高出3倍多。正是凭借这种高速的增长，广东省在过去的10年超过河南、山东，成为中国的人口第一大省，总人口达到1.04亿。

在接受《中国新闻周刊》采访时，张枫将广东省荣膺人口第一的主要原因，“归咎于”人口统计方式的变化。“10年前对常住人口的统计方式，主要是户籍人口，10年后，则把在广东居住半年以上的流动人口，都登记为常住人口。而广东的流动人口占全国的1/3。”

但广东省社科院人口所前所长郑梓桢在接受《中国新闻周刊》采访时表示，就算刨除外来人口因素，广东省的人口增长率也不低。该省统计局的数据显示，过去10年，广东省的户籍人口从7473万增加到8500万，增长了1027万；而在过去10年，中国总人口的增长量为7390万。“也就是说，广东省户籍人口的增长量，占了全国总增长量的近七分之一。”

郑梓桢说，这种户籍人口的快速增长，对“单独二胎”放开后的风险评估会有直接的影响，“因为计生政策调整，只对户籍人口适用。”

一位参与广东省“单独二胎”论证的学者告诉《中国新闻周刊》，广东申请“单独”试点，更多是一种表态的性质，其实质意义不大。“本来，广东省一开始做的是‘十二五’人口形势的论证。‘单独二胎’并不在论证的范围内。后来有一次开研讨会，大家说起这事，说报纸上已经开始提了。张枫说这个问题你们论证一下，作为‘十二五’期间的一个重大的政策举措。这是在今年年初。”

此间，有关“单独二胎”试点的消息开始流向民间。在盛传的第一批试点名单中，广东未在其中。“按照一般的逻辑，没有进入名单的才会大喊大叫，真正进入名单的都默不做声。”这位学者说。

中山大学广东发展研究院常务副院长丘海雄在接受《中国新闻周刊》采访时表示，广东的表态，有民意的压力在里面。“这与广东省特殊的政治生态有关。在这里，政府有点怕老百姓。”

2011年全国两会，广东籍的全国人大代表贺优琳，连续第二年提交要求放开二胎的提案。这位中山市中山纪念中学校长说，由于出生人口减少，现在很多学校不得不合并，或者撤销。

广东“十二五”人口形势论证的总负责人、复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲在接受《中国新闻周刊》采访时认为，广东的此番表态，除了是对民意的回应外，还向中央主管部门传达了两个信息：一、我愿意试点，并且有足够的把控能力，“这会为其在试点的争取中赢得加分”；二、我也有自己的逻辑。“这个逻辑是：虽然广东省在人口总量上冠帔在身，(但是)其独生子女的数量并不多，处于二胎育龄期的独生子女的数量就更少。”

二胎“试验田”

广东“单独二胎”论证的参与者、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武告诉《中国新闻周刊》，要考量“单独二胎”放开可能产生的人口增长风险，就要看其符合条件的育龄妇女的规模。“城市妇女的初育年龄一般要二十八九岁。加上两个孩子出生之间的合理间隔，生育第二个孩子的合理年龄应该是三十一岁左右。”这样推下来，如果2011年放开“单独二胎”试点，符合条件的育龄妇女应该出生在1980年前后。“看这一政策是否会造成‘出生堆积’，就要看出生在这一时期的独生子女的规模有多大。”

到这里，不能不提一下1980年前后中国和广东在人口问题上的大背景。1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表。这是中国计划生育的纲领性文件。接下来的近4年时间里，这一“提倡”事实上演变成了强制。这封没有对城乡区别对待的《公开信》，事实上将中国带入了历史上最为严厉的“准一胎化”时期。

但在中国改革开放前沿的广东省，计划生育则呈现出另外一番景象。1980年2月2日，广东省人大常委会审议通过《广东省计划生育条例》，这是中国第一部有关计划生育的地方性法规。在这个《条例》里，二胎并没有被严格限制。《条例》中不仅有对在其颁布之前生育二胎的奖励规定，对于超生费的收取，也只将对象限制在生育三个及以上孩子者，以及生第二个子女和第一个子女之间间隔不足四年者。

1986年，广东省对上述《条例》进行修改，在将城里人政策收紧为“一胎化”的同时，保留了农村的二胎政策。

在举国收紧的大背景下，广东省之所以能保持一方宽松的环境，既与其作为中国改革开放排头兵的地位有关，也与当政者的观念有关。任仲夷在1980年11月赴任中共广东省委书记之前，时任副总理万里给了他一个“尚方宝剑”：各部的规定不符合广东情况的，你们可以不执行。而任仲夷本人对于人口问题，也有不同于彼时官方主流的理解。他说，中国最大的资源是人力资源。只有解放思想，人口包袱才能变为国力优势。

广东省的经济建设，依靠大量有海外背景的投资。宽松的人口政策，是其投资环境必不可少的组成部分。丘海雄告诉《中国新闻周刊》，在广东省的计划生育中，一直有一个特殊的群体，就是私企老板。

广东省本地文化对男孩的强烈偏好，在“官弱民强”的政治生态下，加剧了民众与政府之间的博弈，让计划生育政策在当地的执行效果大打折扣。彭希哲说，这种偏好，一方面与当地以家庭为主的生产方式有关，另一方面，也与当地沿袭多年的宗族观念有关。在宽松的政策环境下，这种偏好会转化为较高的生育率，在政策收紧时，它又异化为严重偏高的出生性别比。

南开大学人口与发展研究所教授原新如此总结：在上述因素的作用下，在1997年之前，广东省实际上执行的是“城市一胎、农村二胎”的政策，广东也因此成为中国规模最大的“二胎试验田”。

相对数量偏少的“单独”

这个“二胎试验田”里产出的独生子女数量，事实上可以通过几个数字大体推算出来：假设当时的政策导致的结果是“农村生二胎、城市生一胎”，则城市出生人口在总出生人口中的比例，大体相当于其城市化水平的二分之一。1980年，广东省出生人口总量为118.31万人，当年的城市化率为17.4%，城市的新出生人口数量=118.31×17.4%×1/2=10.28(万人)。这个数字可被大体视为广东省当年出生的独生子女总数。

这一数字在全国处于什么位置？中国人民大学教授翟振武告诉《中国新闻周刊》，根据2005年独生子女的数量往前推，1980年全国出生的独生子女数为275万。广东省在其中占比3.6%。这比同期广东总人口在全国的占比低了2.2%左右。

为了看得更直观，还可拿在人口总量上与广东相差不大的江苏省做一对比。根据1982年人口普查数据，广东的人口总量为59299220人，江苏则为60521114人。

根据南京师范大学教授黄润龙的研究，江苏省1980年独生子女的规模约为89万人。也就是说，在不考虑其他因素的情况下，如果广东和江苏同时在2011年放开“单独”，江苏省的人口增长量可能为广东的8倍多。

与广东相反，江苏省是中国执行计划生育政策最为严厉的地区之一。在1984年全国大部分省份将农村的生育政策调整为“一胎半”的时候，江苏仍然坚持原有的一胎政策，是全国固守此政策的两个省份之一(另一个是四川省)。另外，该省也是进入“单独”试点呼声最高的省份之一。

彭希哲告诉《中国新闻周刊》，若按独生子女的数量从高到低进行排位，广东在全国的排名比较靠后，“在20位左右”。

在确定要进行“单独”论证后，张枫找到了4个负责人：中国人民大学社会与人口学院院长翟振武、中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州、南开大学人口与发展研究所教授原新和复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲。彭希哲说，课题组最终的论证结果是，广东省放开“单独”二胎，将为其带来最多十几万人的增长，而在非拥挤年份，这个数量只有几万人。

这个增长的数字，或许会有些偏差，因为计算的过程建立在很多假设的基础上。比如生育意愿，真实的生育意愿很难获得，就只有多设置几个参数。翟振武说，对于育龄妇女的二胎生育意愿，他的团队就在0.5～0.8之间引入了多个参数，得出了多个结果。

彭希哲告诉《中国新闻周刊》，虽然广东省育龄期独生子女的数量在全国的排名偏后，但并不构成其优先试点的充分条件。“观察这个事有两个角度：如果从比较的角度来看，广东试点的紧迫性不如上海、北京；如果不做比较，只看广东本身的情况，它(人口政策)就应该动。”

张枫在电话中告诉《中国新闻周刊》，对于放开“单独”可能造成的人口增长，广东省可以承受。“目前广东的总和生育率(一个妇女一生生育的孩子数，2.1个被认为是合理水平，即更替水平)在1.7左右，已经连续十多年处于低生育水平。我认为在1.8～2.1之间是最好的。太低了，不符合发展需要。”

张枫告诉《中国新闻周刊》，自己对于广东省人口政策调整的思路是：“十二五”放开“单独”，“十三五”搞城乡一体化。“‘一个好，两个妙，三个地球受不了。’我相信，我的观点能够被大多数老百姓接受。”

纠偏性别比

课题组的研究还发现，放开“单独”对广东性别比和老龄化的影响，短期内效果不彰，要放在一个较长的时间跨度内观察，才见成效。

性别比失衡一直是广东久治不愈的顽疾。五普时，广东省的性别比高达100：130(女性为100)，在全国排名第二，仅次于1988年从广东分出去的海南省。2010年，该省的性比别降到100：109，而出生人口正常的性别比范围，在103～107之间。

翟振武说，放开“单独”对性别比纠偏的作用有限，因为广东的独生子女主要在城市，而性别比的失衡主要在农村。

这一状况早已有之。在1941～2000年间，广东省的性别比只有3年在正常的范围内，没有1年低于106。

按中山大学人口所所长李若建的研究，计生政策与性别比之间的关系表现在：在相对宽松的政策下，民众通过数量选择性别；而在数量的空间被压缩后，就异化为通过质量来选择性别(即抛弃女婴)。1997年广东省计生政策收紧后，1998年，广东省的性别比就突破了130。

在2005～2007年间，人口学者宋健、刘爽、王金营、江立华分别对甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等4个从上世纪80年代起开始执行较为宽松人口政策的地区进行了调查。结果显示，与周边地区相比，这4个试点城市的性别比更为正常，且“越来越正常”。

受访专家说，这表明性别比的变化确与人口政策有一种正相关的关系：人口政策越宽松，性别比越趋于正常。

难撼老龄化？

“单独”放开对于广东省人口结构的影响，也要分短期和长期两种情况。

南开大学教授原新告诉《中国新闻周刊》，从短期来看，放开“单独”对广东的人口结构几乎没有任何影响。他为《中国新闻周刊》提供了一个计算思路，以证明想通过二胎政策的放松来改善老龄化，根本是一厢情愿：2010年，广东省人口1.04亿，其中65岁以上人口为703万人，占6.75%(老龄化水平=老年人口数量/人口总量)。如果想降低一个百分点，需要做什么？这703万你不能动，因为那是已经生下来的，是1949年之前出生的那拨人活剩下的。你只能动分母。分母要加进去1770万人，老龄化才能降一个百分点。而广东户籍人口一年才出生100万！

但是，如果这个1770万分10年加，一年就只需177万人，如果分20年加，一年只需88.5万人。“所以老龄化问题，要放在一个超长的周期当中看。”原新说。

翟振武说，如果现在全面放开二胎，到2030年，广东的老龄化可能会降低两到三个百分点。而只放开“单独”，对老龄化的缓解就要小很多。

“六普”数据显示，广东省65岁及以上人口占总人口的6.75%，比全国平均水平少2.12%。这种较为年轻人口结构的很大一个因素，是外来人口的大量涌入。一份统计数据显示，在广东2100多万外省流入的人口中，90%以上是15～64岁的劳动人口。如果刨除外来人口，广东省户籍人口的老龄化则为8.98%，比全国的平均数据高出0.11个百分点。

广东省老龄委在今年6月份发布了一份《广东人口老龄化发展态势与战略研究报告》，该《报告》预测，在以后的几十年，广东省将以年均接近3%的速度进入老龄化，并于2048年达到高峰。届时广东的老龄化程度将达23.84%，是国际标准的两倍多。届时，两个劳动年龄人口就要抚养一个60岁以上的老年人，是目前的3倍。

抚养比的变化，最终会投射在经济发展上。中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡的研究表明，中国总抚养比每降低1个百分点，就会导致经济增长速度提高0.115个百分点。在1982～2000年期间，中国总抚养比的下降，推动了人均GDP上升了2.3个百分点，对同期人均GDP增长的贡献率在25%左右。

张枫告诉《中国新闻周刊》，这正是他的担心所在。“如果劳动力人口比例小，创造的财富就会少。为什么欧洲现在延长退休年龄？就是为了增加劳动人口比例。”

丘海雄则指出，随着物流成本的降低，以及相比沿海更为低廉的生产要素价格，沿海地区的劳动密集型产业已开始向内地转移。这是一个缓慢而不可逆转的发展态势。

对于外来人口出走所留下的巨大缺口，彭希哲提出广东省有两个途径加以弥补：一是增加本地户籍劳动力的供应，延续劳动密集型产业的血脉；二是产业转型。这两者与计生政策之间的关系是：前者需要放松农村的计生政策，以增加体力劳动者的供应；后者则需要放松城市的政策，以增加脑力劳动者的供应。

“要考虑一个地方的长远发展，主要还是看它的户籍人口，”彭希哲说：“广东现在是1亿400万人，以后要发展到1亿2000万。与其让外地人进来，还不如自己生出来。对广东来说，总归我要提供1亿2000万人的公共服务。”★

二胎的官方路线图

基于人口数量与人口结构之间的内在矛盾，中国生育政策的调整，不可能是一个“两利相权取其重”的选择，只能是“两害相权取其轻”。而到底哪个“轻”，则取决于决策者如何看待现在与未来的关系

本刊记者/韩永

在“十二五”对中国人口政策的描述中，翟振武贡献了关键的一个词。

“现在的说法是坚持和完善现行生育政策。原来说的是‘调整’，这是我给改的。‘调整’含有对原来否定的意思，‘完善’是说让政策更好地适应实际情况。”翟振武说。

“这个‘完善’主要说的是放开。”翟振武告诉《中国新闻周刊》，从决定将这一说法写入“十二五”规划时起，人口政策的调整就已经进入中央层面的考量。

今年4月26日下午，中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。中国人民大学社会与人口学院院长翟振武和国家人口计生委新闻发言人就这个问题进行了讲解。翟振武的另一身份，是中国人口学会的常务副会长。该学会的会长，是国家人口计生委前任主任张维庆。

在接受《中国新闻周刊》采访时，翟振武说，人口政策的完善势在必行。对于今年将开始“单独二胎”试点的传言，他说：“(试点)是这个月还是下个月，今年年末和明年年初，有什么区别？”

地方的准备工作正在悄悄进行。复旦大学一位社会学教授告诉《中国新闻周刊》，上海市已经做好一切准备，只待中央一声令下，马上投入试点。

失信的数据

中央的这个“令”，按照传说中的计划，本应在今年下达。

国家计生委一位专家委员会委员告诉《中国新闻周刊》，此前流传的 “单独二胎”试点“三步走”计划基本属实，即在“六普”结束后，在2011年放开第一批试点，第二批和第三批也将在“十二五”期间相继展开。“但‘六普’打断了这一进程。‘六普’数据出来后，对它的争论又花了一些时间。最主要的争论，是对它的不信任。”

中国人口学会副会长彭希哲告诉《中国新闻周刊》，按照“六普”的数据往前推，可以算出中国过去15年的总和生育率是1.5左右。“如果真是这么低，就是一个极低的生育率。和英国、法国一样低了。那就不是要不要调整(生育政策)的事，而是马上要调整。”

而中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州透露的情况是，在“六普”数据公布之后，他依据“六普”的原始数据，推算过去10年的生育率，得出的结果是1.4多。“最高的是2000年，1.49；最低的是2001年和2003年，1.37；2010年是1.41。”“根据现有公布的人口总量和结构数据，推算生育水平的变动过程并不困难。”

但和过去每一次普查数据的遭遇一样，“六普”数据也遭遇了信任危机。焦点还是出生人口的漏报率。“2009年国民经济年报显示，中国0～14岁的人口是2.58亿，占总人口的18%以上，‘六普’说是2.22亿，一年就减少了3600万？”国家计生委专家委员会委员、南开大学人口与发展研究所教授原新表示了他的质疑。

一位参与“六普”数据调查的北京某街道工作人员告诉《中国新闻周刊》，依自己参与这项工作的体会，确有很多因素会影响“六普”数据的准确性。“人口普查员多是社区的楼长或居民代表，有的年龄偏大，素质参差不齐。有的人会漏问一些信息，不好意思再问，就会自己编；有的户去了几次没人，失去耐心，就会照抄派出所提供的户主姓名底册，不够的信息就编。”

这些收集上来的信息，又可能在上报的过程中走样。据《中国新闻周刊》了解，普查经费的发放标准，通常以被调查对象的数量为准，这给了基层组织者修改数据以换取更多经费的动机。

对地方政府的人口考核指标，是另一个影响数据如实上报的因素。《中国新闻周刊》发现，有些地方的普查数据，正好“卡”在上级为其制定的人口指标上。“五普”时，全国总人口比地方上报的人口之和多出了2072万人。

基于以上考虑，每一次人口普查之后，除了原始数据，还会有一个修正数据。修正的过程通常会参考能提供辅证的其他数据，比如小学入学率等。由于数据之间缺少必然的逻辑联系，这一过程常伴有一些人为的估计。比如“五普”的原始生育率为1.22，但官方承认的数字为“十五”期间的1.8左右，“十一五”期间1.7左右，现在是1.65左右。

与原始数据一样，修正数据同样不足以服众。北京人口学会副会长、北京大学社会学系教授郭志刚说，在出生人口的修正上，他认为有点调得过头了。“老怕出生漏报严重，怕调不到位。以前修正的比例高达25%～30%，现在幅度有所下降，也有10%左右。”

原始数据和修正数据，让中国的人口数据陷入了一个“罗生门”。“现在没人能说得清楚中国的生育率。说高了有人不同意，说低了也有人不同意。而社会科学又不同于自然科学，可以通过模型的计算得出一个确定的数字。”国家计生委专家委员会委员原新说。

然而“六普”的数据分歧，远不如“五普”激烈，“对生育率的分歧，就在1.4～1.8之间，这不影响对人口形势做出大的判断，”上文提到的国家计生委专家委员会委员告诉《中国新闻周刊》：“对于国家经过修正公布的1.65左右的总和生育率，学术圈也大体上能够接受。”

翟振武告诉《中国新闻周刊》，他认为现在的总和生育率为1.63。“我觉得中国的人口顶峰不会超过15亿，放开的思路是没错的。”

数量与结构

对于生育政策调整的思路，业内主要有几种观点：一是直接放开二胎；二是在放开二胎之前再设一道卡；三是完全放开。基于风险控制和逐步推进的一贯逻辑，完全放开的方案从来没有进入决策者的视野。

对于在二胎放开之前是否还要再设一道卡的问题，涉及到人口的数量与结构在决策者心目中的排序，以及对民众真实生育意愿的判断。

多位受访学者在接受《中国新闻周刊》采访时表示，生育政策要放开的一个核心逻辑，是随着计划生育政策的推进，加上经济社会发展的规律使然，出生人口的数量逐渐减少，而在五六十年代高峰期出生的人群则相继进入老年期，这使得老年人口在总人口的比重逐渐增加，社会抚养比不断提高，在不久的将来，会让尚未富裕起来、社会保障尚不健全的的中国难以承受。而放松人口政策，让出生的人口增加，可使得劳动人口在将来不至于下降到可怜的比例。

但也有人认为，这一逻辑不能成立。中国人口学会常务副会长翟振武说，放松人口政策对老龄化的缓解只能是杯水车薪。“如果从现在开始放开二胎，到中国老龄化最为严重的时候，可以缓解两到三个百分点。比如从28%下降到25%或26%。”

南开大学教授原新的测算也不乐观。他说，现在不管生育政策如何放开，民众的生育意愿也很难到达2。“如果政策放开后，生育率能够达到1.8的话，未来50年(中国的老龄化)最多降一个百分点多一些。但是有什么意义？还是个高度老龄化。”根据他的预测，到2050年，中国60岁以上人口比例将达到34%。

但中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州认为，一方面，上述观点似是而非，另外，也不能因放开对老龄化收效甚微就弃之不用。“关键是你是要看50年呢，还是要看200年？”2004年，原新曾借助联合国对未来世界人口预测的模型，对中国的人口形势做出过一个“大胆”的预测：若中国一直保持1.5的总和生育率，300年后，中国的人口总数将是0.75亿。

但这些只是对未来的预测，而决策者更愿意看到现实。从现实来说，中国至少在未来的很长一段时间，不会感受到劳动力的短缺。“六普”数据显示，中国2010年15～64岁的人口为9.39亿。“这个数字能维持到2011～2012年，然后开始减少。但这是一个缓慢的过程，比劳动人口增长的过程要缓慢。”原新说。

结构的威胁远在天外，数量的威胁却近在眼前。中国人口学会副会长彭希哲说，决策者视野所能看到的，还是一个拥挤的中国：城市里拥挤的交通，农民工春节返乡的艰辛，大量难以就业的大学生，能源的大量进口，种种数据显示，庞大的人口总量仍然是一个现实的压力。“有人说，未来50年，人口的结构矛盾将替代数量矛盾，我不同意。”原新在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“到2050年中国的人口还将在14亿上下。数量问题始终伴随着我们。”

数量与结构之间内在相克的关系，让人口政策的调整陷入了两难的境地：放开二胎，从长期来看，确可以改善人口结构，缓解老龄化带来的冲击，但不得不长时间承受一个庞大的人口体量；而坚持现有政策，任由出生率下降，将不得不眼睁睁地看着中国快速驶入老龄化。

原新说，作为人口学者，这是他经常的矛盾所在：“数量与结构之间，不存在‘两利相权取其重’的可能性，只能是‘两害相权取其轻’。”

那哪个更“轻”？中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州提供了一个思路。他说，若目前放开二胎，中国的人口总量不会超过15亿；若今后仍坚持长期不放开二胎，老龄化将是目前的3倍以上。“哪个是中国难以承受的？肯定是后者。因为前者我们已经走过来了，但后者还不知道怎么走。”

但对于决策者来说，结构与其任期几乎毫无关系。而从现实来说，政策放开还需要考量的另外一个压力是：若直接放开二胎，会有多少此前被抑制的生育意愿释放出来。这是一个统计难题，它会因选择对象的不同而呈现出很大的差异性；又会因受访人的种种顾虑而很难得到真实的信息。

在定量遇阻的情况下，有人试图借助于定性分析。多位受访学者告诉《中国新闻周刊》，经济的发展和人口的流动，正在消解生儿育女的传统功能。“养老逐渐被社保所取代，劳力逐渐被机械所取代，宗族的影响力逐渐被经济的影响力取代。在‘产出’递减的同时，‘投入’却逐渐增加，生儿育女的边际效益正在递减，它越来越成为一桩‘不划算的买卖’。”

但中国人口学会常务副会长翟振武说，经济的发展造成生育意愿的下降虽是不争的事实，但并不等于就下降到很多人想象的程度。“如果按照国际的标准，按中国现在的经济、教育等影响生育水平因素的考量，中国目前的生育意愿起码是2.4个。而现在的生育率只有1.63个。”

超生是决策者的另一个顾虑。“如果我说放‘双独’(父母双方均为独生子女的可以生二胎)，可能很多人‘单独’都放了；我说放‘单独’，很多人可能把二胎都生了。如果我放二胎，可能都不止二胎了。在政策制定的时候，决策者会把政策制定得紧一点，加上一点超生，正好达到我的目标。”彭希哲告诉《中国新闻周刊》。

在上述逻辑下，生育政策的放开注定要采取一种“保守疗法”：在放开二胎之前，再设置一道“关卡”。

方案的博弈

这道“关卡”怎么设？翟振武说，这种设置既要考虑不造成拥挤效应，又要保持政策的连续性。

2004年，由中国人民大学人口发展与研究中心教授顾宝昌领衔的“21世纪中国生育政策研究”课题组，向中央提交了一份《关于调整我国生育政策的建议》，提出了一个为期约15年的“分类实施、逐步放开、两步到位”的调整方案。分为两步：第一步：从2005年开始，允许夫妇双方一方为独生子女的家庭生育两个孩子；第二步：在第一步顺利实施的基础上，从2010年起进一步过渡到每对夫妇可生育两个孩子。为了避免在短期内可能的“出生堆积”现象，方案建议，首先允许35岁以上已婚妇女生育两个孩子，以后每年降低1岁，直到2020年全面允许一对夫妇生育两个孩子。

该方案的第一步，大体就是目前待产的“单独二胎”方案的雏形；但方案的第二步，引发了激烈的争论。翟振武说，以年龄作为生育的门槛，至少存在两个方面的缺陷：一、容易造成拥挤效应。“谁到了这个年龄，谁就会抢着生，拥挤在所难免。”二、没有考虑个体的差异，可能会造成事实上的不公平。“有的人过了35岁还能生，有的过了35就生不了了。”

相比之下，“单独”就没有明显的缺陷。“‘单独’是一个婚姻的类别。不管你多少岁，只要属于这个类别，就可以生。所以你不着急，不用在那儿抢。”

翟振武说，这也能保持一种政策的连续性。“以前有个‘双独’，放了一部分人，但是极少；现在‘单独’放了，覆盖了前一个类别；以后全面放开时，就剩下一部分人了。这是个渐进的过程，后一类要覆盖前一类，我们把这个叫‘浸润式’的过程，是个‘无缝链接’。”

翟振武说，“单独”方案的论证，是一个繁琐而复杂的过程。“要考虑政治、行政能力、全国地域差异、政策的衔接、拥挤效应、目标总量等，很多东西要考虑。还要去测算，左一方案右一方案。对真实情况还要有确切的了解。比如有人说民众的生育意愿很低，据我们调查的结果，城市里想生两个孩子的比例是52%～56%。”

这次政策调整，正好赶上中国第四次人口出生高峰，如何错峰也是一个重要的考量。翟振武说，这次高峰会在2011年到2012年达到顶峰。

对于断断续续释放的试点省份传闻，翟振武说，其实对于国家来说，先放哪个省，后放哪个省，对全国的影响都是微乎其微的。“全国的问题只是我不要‘一刀切’，要分批放。但在批里面，谁在第一批，谁在第二批，对全国无所谓。它不取决于各省的论证报告，而取决于决策者的报告。”

按照原新的说法，调不调整生育政策，哪个省调整，是中央说了算，不是国家人口计生委说了算。至于政策怎么调，则由各省人大修改本省的《计划生育管理条例》，“《条例》能不能在人大通过，还很难说”。 ★

(王秋思对本文亦有贡献)