中央与地方的博弈：一场1和N的较量

    一个地方通过谈判得到了中央政府的优惠承诺，其他地方在其后必然会提高要价，其结果就造成了对地方政府的过度放权。因此，行政化的分权方式导致了中央与地方关系始终走不出“一统就死，一放就乱”的恶性循环

    有人说，现在的地方政府越来越像无限责任公司，追求利益最大化。也有人说，在以GDP为中心的政绩考核指标下，地方政府往往是更多充当了发展主体的角色，而不是提供公共服务平台的角色。很显然，现时的地方政府已经成为了理性经济人。各地方想方设法，因地制宜发展当地经济，形成了八仙过海、各显神通的局面。这种“诸侯经济”的格局也增强了地方与中央的博弈能力。地方政府会充分利用其“代管资源”与中央政府讨价还价，诱使中央政府作出对其有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，为满足自身利益最大化，要么“层层截留”，要么“曲解规则”，甚至对中央的三令五申置若罔闻。

    “一统就死，一放就乱”的恶性循环症结何在

    现行宪法和地方组织法只规定了中央与地方政府的组织形式和职权划分的总原则，没有明确划分中央政府与地方政府的事权，地方政府的职权绝大部分内容是中央政府职权的翻版，各级政府间职权与职责“同构”。对于中央与地方共有事权以及剩余权力的归属都未作规定。这种权力配置具有强烈的计划经济时代特征：计划经济体制下，中央的政令自上而下畅通无阻，地方政府仅仅是单纯的中央政府政策的接受者和执行者。分税制及分权化改革后，中央与地方政府的关系处在了变动和调整过程中。这一过程不是通过法制来确定中央与地方的事权范围，而是试图通过政策调整或者运用各种招数通过谈判来确定，一个地方通过谈判得到了中央政府的优惠承诺，其他地方在其后必然会提高要价，其结果就造成了对地方政府的过度放权。因此，行政化的分权方式导致了中央与地方关系始终走不出“一统就死，一放就乱”的恶性循环。

    分税制改革后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，然而，地方政府承担公共服务的财政支出则有增无减，给地方带来了事权与财权不匹配、收支不平衡等问题。这种财权与事权不相匹配的状况，促使地方政府更多地去关注本地区的经济增长和财政收入，弱化了政府的公共服务能力。经济总量增长速度越快的地区，税收返还越多。由此，区域间公共服务的差距越拉越大。

    为调节区域间公共服务的差距，中央政府通过大量的财政转移支付来弥补地方财政收入的不足。但是，现行的财政转移支付制度具有明显的不合理之处，既无需通过人大审查也不公开支付的明细账目，造成各个地方纷纷“跑部钱进”，会哭的孩子才有奶吃。这种制度还激发了地方政府热衷于GDP的增长幅度和土地财政的收入，从而推高了房价，抬高了地价。

    改革开放以来，我国的政府体制改革取得了较大的进展，但是相较于经济社会的快速发展则是相对滞后的，一些深层次的体制问题仍然阻碍着经济社会的可持续发展。如部门职能交叉、部门权力利益化、公共服务滞后、执法人员贵族化等，这些问题影响着政府权力的运作和价值取向，造成了中央宏观调控难以奏效，中央政府的政令出不了中南海；也影响着中央与地方政府关系的正常化和法治化。

    改革方略:“强国、虚省、实县市”

    在我国，按照宪政结构设计，在由全局利益和局部利益所构成的国家整体利益格局中，中央政府、各省市自治区、各市县分别代表着国家的全局利益和地方的局部利益。一般来说，国家全局利益是整个社会公共利益的最直接最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化。从这个意义上讲，中央政府代表的全局利益就是整个社会公共利益。因此，在事权和财权的配置上就应当实行强有力的中央集权。所谓“虚省”主要是指划小省区，发挥省区的中间调节功能，尽可能避免在地方分权的过程中形成新的省区集权。“省区集权”一方面制约了县市的经济与社会发展的自主性和能动性，另一方面也相对削弱了中央宏观调控。所谓“实县市”是由于人们最基本的公共服务主要是由县市政府提供的，如上学、就医、就业、退休、养老等，因此应当在事权和财权的配置上寻求某种平衡，更多地增强县市政府提供公共服务产品的能力，而不是主要依靠财政转移支付或者“土地财政”来弥补财政能力的严重不足。

    划分事权：建立财权与事权相匹配的体制。现行的中央、省区、县市的事权配置大体表现为“四二四”的比例结构，但是财权配置则大多实行的是“五四一”的比例结构，因此，按照“强国虚省实县市”的事权配置结构，在财政结构上应当作相应的调整，理想的是将现行的中央、省区、县市的“五四一”的财政比例结构调整为“四二四”的财政比例结构。当前的任务就是调整财政分配的份额，逐步建立财权与事权相匹配的财政体制。

    完善制度：规范和改进财政转移支付制度。财力不均衡导致不同区域间基层政府提供的公共服务水平差距较大。财政转移支付制度作为中央政府宏观调控最为重要的制度安排，既是一种经济工具，也是一种政策手段。对于如何规范和改进财政转移支付制度，首先应当准确界定转移支付制度的政策目标，理顺政府间财政关系、均衡地区间财力差距，使全国各地的居民平等地享有政府提供的各项公共服务。其二应当调整优化转移支付模式。逐步建立以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的转移支付模式。 其三应当归并完善财政转移支付方式，建立由一般性转移支付和专项转移支付共同组成的转移支付体系。 最后应当规范财政转移支付的程序、标准等制度，建立透明合理、可监督的财政转移支付制度。

    改革目标：中央与地方关系法治化。在中央与地方利益关系的博弈过程中，由于事权与财权再分配的非规范化，导致了中央政府放权行为的随意性和政策的不稳定性，因而在客观上推动了地方政府的短期行为，也助长了地方政府扩张权力和利益范围的势头。同时，由于缺乏法度，广泛而活跃的制度灰色区域又为地方一些人的寻租、腐败等投机行为提供了广阔的活动空间。

    中央与地方利益关系的博弈只有在制度化、法制化的基础上才能使中央与地方的事权与财权保持一种均衡和稳定的状态。实现中央与地方关系法治化是处理中央与地方关系的重要原则，是科学合理的中央与地方关系的法律制度保障。

    （作者为中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任、教授、博导）