钢琴放在哪里比较好:中央与地方：郡县制和西方政体

尹振环
毛泽东说：“斯大林严重破坏法制的事件，在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”（《邓小平文选》293页）这不仅是因为郡县制（或“秦家店”、“秦政制”、“秦政”）的国家政体与西方不同，而且地方政体也与西方不同。所以我们需要关注郡县制的地方政体，与近现代形成日、美、英、法诸国地方政体作点粗略比较，看看有哪些不同，哪些相同。
一、权力来源不同
郡县制下，省主要官员以及省以下地方主要官吏皆由皇帝特旨任命。明清时，省内道府以下官员虽可由督抚保奏参劾，但任免大权均由皇帝恩准。四品以下授官时，由各部带领引见，表示为中央任命，权力来自帝王。在西方联邦制的国家，如美国、德意志联邦、瑞士、澳大利亚，他们的理论是地方政府权力来自公民，中央政府权力来自地方。如美国，照他们的说法，美国联邦中央的权力是各州让予的（《独立宣言》说：十三个过去英属殖民地“州”，各为“自由独立之邦”），而不是相反。美国宪法生效后各州地位才发生变化。但州之主要官员，不是由中央任命或内定的，州长、副州长由选民直接选举产生（或选举选举人产生），任期四年。其他如秘书处、检察长、财政厅长、审计长，或由选民选举，或由州议会与州长任命。州以下政府受州控制。在日本明治维新之后，二战以前，府县是国家代理人，知事是作为国家代表而存在的。而其下面的市、町、村的政权与议会，是作为反映地方意志的代表而存在，有一定自治权。随着二战的扩大，知事的权力完全支配了地方。战后日本府、县成为中间团体。日本宪法第八章地方自治，核心是知事公选化，成为地区强有力的代言人。在西方单一制国家，如英、法、意大利等国，他们的理论是中央政府权力来自公民，地方权力来自中央。尽管如此，也不是由中央包办地方政府的组成，如英国地方政府，由地方议会任命各种委员会组成，任期四年，地方议会议员也是任期四年，每年改选三分之一，四年全部改选。这些国家的地方议会，是地方政策的最终决定者，这一点是相通的。法国则不同，它长期以来实行高度的中央集权，省政府主要官员由中央任命（但他们又是执行地方意志的官员）。同时中央各部还向各省派驻代表，设机构，监督控制省的工作。只有省市议会由选举产生。之所以法国几次由共和变帝国、帝制复辟，看来都利用了这种政体。之所以法国1875年终于战胜王权，帝制没有再度复辟，那是因为中央政府已受制于议会、法制及新闻媒介。美国的州与其下面的市、县，也不完全是隶属关系，也有不同程度的自治。1875年密苏里州通过的州宪法第九款规定，较大城市可以制定关于他们地方政府的自己宪章，其他州不同程度上也作了效法。
二、中央与地方的关系不同
郡县制下，在中央是集权，控制、防范、监督；而地方政府是作为中央派出机关而存在的，所以必须唯命是听，绝对服从，一般说，地方政府并不代表地方的特殊利益。如宋代地方最高行政机关为“路”，路下为州、县。路以“安抚使”为长官，主军政；又设“转运史”，主财赋、治安、监察；设“提点刑狱”，掌司法；设“提举常平使”，主赈灾和盐铁专卖。这四个官都是中央派到地方来监督与指挥地方军、政、财、刑的，他们互不统属，互相监督，直接对皇帝负责。就这样，还不放心，又于各州府设置了“事得专达”皇帝的“通判官”，以监督知州、府尹。其总的目的是为了防范地方集权，形成割据势力。“省”原来是中央的御内侍机关，元代之所以将地方最高行政机关称之为“行省”，意指行动中的中央机关。清代省与中央的关系可概括如下：⑴皇帝诏旨可以不经任何曲折，直达地方，必须不折不扣执行；⑵一省岁入之款，报明听候部拨，地方不得专擅；⑶督抚大员只能决定徒刑以下案件，流刑以上皆须送中央决定；⑷省、府、县考试，地方官只能充提调监临，主其事者仍为皇帝钦派之学政；⑸通过八旗驻防制度，在全国范围内形成严密军事统治网，凡要隘城市皆开军府，派将军拥兵驻守，既可随时镇压人民反抗，也起牵制地方官员的作用。
西方近现代，中央与地方关系是建立在共同遵守宪法及法律基础上的。通过宪法，将铸造货币权、建军权、宣战权收归中央，使地方不可能形成“国中国”，在这个基础上，地方享有充分自治权。战后的日本，在美国等占领军占领下，进行了“占领改革”。其地方自治，是在中央集权下实行的。其都道府县市町村及特别区，都是各自独立的自治体，不存在上下级和领导与被领导的关系。1947年4月，日本通过的《地方自治法》，对中央和地方各自的行政范围有明确的区分。在美国，联邦与各州的权限划分是由宪法及有关法案明确规定的：双方应具有哪些权力；禁止中央、禁止各州使用哪些权力；双方共同行使哪些权力，都具体一一列举规定；“凡宪法所未授予联邦，或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留（宪法）”；在宪法规定范围内，中央和州，独立行使职权，互不侵犯；关于双方的权力关系需要变更，则必须修改宪法；如果双方发生权限之争，则由最高法院裁决。另外，监督州以下的各级政府，是州政府的专有权力，一般来说联邦政府无权干涉州以下地方政府的活动；而州对地方各级政府，只行使监督权，而不能行使直接管辖权。英国这个自治传统悠久的国家，也有对地方的监督控制，除了中央设立专门的机构进行此项工作外，各部也管理各地有关事务，而控制地方的主要手段是：财政拨款、行政监督、立法审查。但这种控制监督具有双向性：地方通过选举、公民投票、新闻媒介制约中央。
三、职能之侧重各异
古今中外地方政府的职能都具有双重性，即社会职能与阶级职能。孟子说：“春省耕而补不足，秋省敛而助不给。”“夏谚曰：吾王不游，吾何以休？吾王不豫（参预），吾何以助。”说明远古时，政府以社会经济职能为主。郡县制后，随着阶级对立的加深，政府已以阶级统治与剥削职能为主了。从秦汉之郡守，到清之总督，巡抚，其主要职能可综为五：⑴布宣德意，抚安齐民，劝民农桑；⑵综治文武，修民政刑；⑶察举官吏，监督地方；⑷进贤劝功，举孝廉；⑸兴学、掌教育。所谓“德意”、教育，所谓进贤劝功，“举孝廉”，不过是进行皇恩浩荡，三纲五常的思想统治和网罗封建统治人才。具体之职能也可概括为：⑴布施教化；⑵劝课农桑（财政之源，政权稳定之基）；⑶赋役钱谷；⑷决讼断狱；⑸除奸防盗。而县以下的基层政权的统治、控制、剥削、催税、催差役、连坐的职能就更露骨，从商鞅的什伍连坐，到王安石变法县下设都保，宋南渡后保下设甲，其任务都是“联比民户、以机保伍”，互为监保，严密控制，以寄兵政。甚至到了民国，孙中山先生倡导“自治”，并未付诸实施，到了蒋介石，与古代也形似神同。总之郡县制的地方政府是以压迫与剥削、政治与思想为主，它不过是触角遍及各个角落的统治网。
一般说来，单一制国家也好，联邦制国家也好，地方政府职能实际上具有双重性，即执行职能和领导职能。前者指执行中央政府统一的政令、政策，接受中央政府的领导和指导；后者指地方政府对所辖区域，进行管理和领导，促进地方事业的健康发展，保护地方的特殊利益。郡县制下，地方政府只能以执行职能为主，甚至只能有执行职能。把它看成统治阶级的工具、镇压的机器、彻底体现以皇帝为首的统治阶级的意志，是恰如其分的。
西方近现代地方政府职能逐渐以执行社会职能为主，其阶级剥削与镇压职能是通过实行社会职能实现的。地方政府代表和维护其地方性、特殊性。美国州政府的主要职能：⑴公共卫生；⑵公共福利；⑶公共安全；⑷建筑、维护、管理公共工程；⑸管理农业、保护自然资源；⑹管理私营企业；⑺管理电报、电话、供水、电气、铁路、航运等公共事业；⑻管理专门职业；⑼解决劳资纠纷，等。市政府除了上述职能，还有饮水供应、消防、娱乐职能。其他县、乡、镇和特区政府，职能比较简单、特殊，大多为本地区服务性的职能。特别行政区因其特区性质而定，如学校区以管理学校为主、卫生区则主要是处理垃圾等等，同时也进行广泛性的社会服务，如保护自然资源、供水、防火、公墓、住房、城市更新、污水处理等等。在日本，把地方行政范围分为“国有事务”与“委任事务”，前者如市政建设、公共设施、市场、住房、公园、治安等等；后者则是中央政府交给地方政府经办的事，如失业对策、国土综合开发、户籍管理、国会议员选举、征税等等。在英国，地方各级政府的职权与管理事务各有侧重：郡级主管教育、社会福利事业及社会治安；区级则主管住房及环境保护、文娱体育等事宜；市郊区级与乡村级则主管保养公路、公共运输及有关乡村事宜。这些说明，西方地方政府的职能侧重点大不同于郡县制。
四、地方政权组织的异同
郡县制的政权组织形式呆板、缺乏西方地方政体的灵活伸缩性。
首先，从地方层级看。我国唐以前行郡（州、府）县两级制，而在郡以上设监察区，后来监察区演变为最高一级地方固定行政区，成了三级。宋、元初实行路、府（州……）、县三级制，后来元又派出“行中书省”，作为中央临时派出的机关。但不久行省变成常设固定地方最高行政区，形成四级地方政权。明、清采取省、府、县三级制，明朝因省过大（如山东包括今之山东辽宁、陕西包括今之陕甘宁），因此又产生九十多个道作为监察区；清除了道之外，又将省划小。所以两千多年层级划分无实质变化。英、美、法、日，也是实行三级或两级制，但不搞一刀切：美国罗得岛州，因面积小，不设县；路易斯安那州废除县设教区；许多州随着城市发展，县的数目大减。英国在郡、区政府下，有的设教区、有的则设社区，比较灵活。
其次，郡县制下的隶属关系是固定不变的，单向性的。直接隶属于上一级政府，没有横向隶属关系。西方隶属关系无固定模式，具有双重性、多样性：既隶属于同级（横）立法机关，又隶属于上级立法机关（纵）。美国纵向隶属关系较弱，横向又是分权制衡制，而不是隶属关系。法国省政府直接受中央政府领导控制，而较少受到地方议会的监督控制。
其三，郡县制的政权组织形式及权
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