姜樑同志关于“十二五”浦东发展的若干思考

发布时间：2010-05-30   信息来源:浦东党建网                                 字体大小[ 大 中 小 ]

姜樑同志关于“十二五”浦东发展的若干思考 （2010年5月13日）   浦东开发开放是国家战略。两区合并后，市委、市政府对新浦东的发展寄予厚望。俞正声书记在新区党代表会议上，对浦东提出了“五个走在前列”的要求，韩正市长要求浦东坚持开发建设与功能完善并举，加快建设面向未来的新城区。根据市委、市政府的要求，新区党代表会议提出了建设科学发展的先行区、“四个中心”的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区的战略目标。 “十二五”，是新浦东二次创业、二次跨越的重要时期，对浦东更好的承担国家战略的新使命，更好的发挥在加快推进“四个率先”中的示范带动作用，在加快建设“四个中心”中的核心功能作用，具有十分重要的意义。关于“十二五”浦东发展的几个重大问题，我有一些初步的思考： 第一，坚持在发展中调整结构，继续保持经济较快发展态势。 浦东要按照科学发展观的要求，率先转变发展方式，推动结构转型升级。同时要在全市发展中承担重要责任、发挥更大作用，实现更高起点上的第二次历史性跨越，必须坚持在发展中调结构，继续保持适度的发展速度，在较快发展中实现产业结构调整和发展方式转变。这既是中央和市委、市政府赋予浦东开发开放的历史责任，更是浦东发展阶段所决定的内在要求。 根据这样的判断，我们初步考虑“十二五”末，浦东的经济总量目标是8000亿左右，比2009年翻一番，大约占全市的1/3。确定和实现这个目标，从纵向来看，是可能的。从浦东开发过去12年的历史经验看（再之前，基数太小没有可比性），基本上每隔6年翻一番。从1998年到2003年的6年间，浦东的经济总量从704亿增长到1510亿，翻一番多一点。从2004年到2009年的6年间，从1850亿增长到3500亿左右（不考虑两区合并，按年初计划增长10%算），翻一番不到一点。按照这样的增长趋势，再加上两区合并带来的新的发展动力，从2009年到2015年的6年间，翻一番是可能的。这个目标，和去年新区党代表会议制订的目标也是一致的（到2011年，地区生产总值力争达到5000亿以上，年均增长11%-13%）。 从横向来看，这个目标也是必须的。因为我们前有标兵、后有追兵。前有标兵深圳，2009年生产总值8200多亿，工业总产值15000亿，地方财政收入880多亿，都是浦东的一倍多。后有追兵天津滨海新区，大有后来居上的态势，发展势头惊人。2009年生产总值3800多亿，与浦东只差200多亿，增速高达23.5%，并且今后3年预计将继续保持23%的速度。按照这个速度，预计今年生产总值就会超过浦东。它的工业总产值去年已经超过浦东1000多亿，总量达到8000多亿。当然，浦东有自身的特点和优势。但通过比较，我们可以清醒地认识浦东所处的历史方位，认识到保持一定发展速度，对浦东来说是必须的。 总的来说，我们要坚持在发展中调整、在发展中提升，正确处理好存量调整与增量转变的关系，以经济发展的“增量”推动形成新的产业结构和产业布局。 第二，突出功能导向、整合要素资源，努力形成大浦东格局下“多心组团”的生产力布局。 组团经济，是20世纪以来世界城市经济发展中，生产要素配置和生产力布局的一个基本特征。所谓组团经济，是在一定的空间范围内，在产业集群发展的基础上形成的由若干经济组团所构成的区域经济体系。它是大区域格局下，资源要素整合必须走的一条路。 浦东开发之初，按照“功能分区、多心组团”的规划理念，设立了四个功能各异的开发区，集中优势资源实施形态开发和功能开发，使重点开发小区迅速出形象、出功能、出效益，推动浦东实现了高起点、跨越式发展。 两区合并后，新浦东面积扩大了一倍多，区域跨度大，要素禀赋、产业基础和发展阶段等各不相同。这就要求在大浦东范围内，对生产力布局重新调整，对生产要素重新配置。这个生产力布局，必须以科学发展观为指导，根据国家和上海对浦东的定位和要求，突出产业结构调整的大方向，突出金融中心、航运中心核心功能区的建设，突出现代服务业、先进制造业的高端发展，形成“7+1”多心组团的格局（所谓“7”，就是陆家嘴金融组团、外高桥洋山航运贸易组团、张江高科技组团、金桥先进制造业组团、临港装备制造组团、临港新城组团、国际旅游度假区组团。所谓“1”就是后世博组团，由于许多方面尚未确定，所以叫加“1”）。 陆家嘴金融组团。上海建设国际金融中心，浦东是核心功能区。2009年，新区金融机构总数达到603家，占全市的80%左右，金融业增加值占全市的40%左右（其中，陆家嘴金融贸易区集聚了中外金融机构556家）。陆家嘴金融贸易区作为国际金融中心的主要载体，面积31.78平方公里，已建成商务楼宇865.9万平方米，在建303.1万平方米，2009年完成税收306亿。小陆家嘴地区1.7平方公里，规划建筑面积472.3万平方米（其中住宅41万平方米），已建成340.5万平方米，在建99.7万平方米。陆家嘴金融贸易区187幢商务楼宇（8层以上），其中9幢楼的楼均税收超过5亿（其中竹园商贸区楼均税收1.67亿，小陆家嘴楼均税收1.5亿，新上海商业城楼均税收0.65亿）。“十二五”期间，将推动上海中心、上海船厂、塘东地块、巴士地块、世纪大道2-3和2-4地块、SN1地块等一批功能性项目，约300万平方米的商务楼宇建设。如果在建的楼宇全部释放出来，产生的效益将是巨大的。目前对商务楼宇的需求仍然很旺盛，所以陆家嘴金融城一定要抓紧扩容。同时，积极推进金融产品创新，争取金融政策的试点和突破。 外高桥洋山航运贸易组团。“三港三区”联动后形成的综合保税区平台，把航运、贸易、物流等要素在保税区内整合起来，形成了一个有相当能级的功能组团。2009年，浦东完成外贸进出口总额1350亿美元，约占全市的50%；口岸进出口总额6051亿美元，占全市的88.6%。外高桥保税区封关面积8.9平方公里（规划面积10平方公里），2009年完成外贸进出口511亿美元，完成税务部门税收总额200亿元。机场综合保税区（一期）1.6平方公里，已经正式通过国家有关部门组织的联合验收。2009年机场货邮吞吐量超过254万吨，占全市的85%左右。洋山保税港区封关面积8.14平方公里（洋山岛2.14平方公里、陆域6平方公里），作为航运发展综合试验区，目前正在探索离岸金融和离岸贸易。一旦突破，在功能上将迈上一个台阶。“三港三区”联动发展，还使在100公里的海岸线和22.76平方公里的特殊监管区内的生产力布局得以整合，发展空间增加了一倍。 张江高科技组团。张江经过15年的发展，创新要素已经集聚到相当程度，有128个国家重大科技专项、42个国家市区三级公共技术服务平台，国内外各类研发机构140多家，经认定的国家高新技术企业306家，入驻留学生企业900多家（约占全市1/3）。2009年，张江园区内集成电路产业营业收入约占全国1/5，生物医药产业营业收入约占全市1/4。张江原来规划的25平方公里已经基本开发完成。这一板块，把张江园区和康桥工业园区26.8平方公里、国际医学园区11.7平方公里整合了起来，再加上张江东区和中区，一共是77.45平方公里，形成了新的创新组团。同时，全市高新技术产业的9大领域，8个在浦东有布局，创新驱动将成为浦东一个新的重要增长极。 金桥先进制造业组团。金桥出口加工区（包括南区）27.3平方公里，已开发20平方公里。现在把南汇工业园区28平方公里和空港工业园区12.4平方公里整合在一起，3个园区67.7平方公里，形成一个先进制造业组团。金桥出口加工区正在通过腾笼换鸟，实施产业结构的升级调整，北部主要发展2.5产业和现代服务业，制造业往南部转移，形成产业发展梯度。金桥现在每平方公里净工业用地产出130亿，如果拓展到67.7平方公里，考虑到毛地因素，按每平方公里100亿产出推算，达纲产值超过6000亿。 临港装备制造组团。整个临港产业区240平方公里（其中，重装备产业园60平方公里、物流园区20平方公里、主产业区107.9平方公里、综合配套区40.9平方公里和奉贤园区17平方公里），重装备区正在开发，主产业区尚未开发，发展空间很大。这里主要发展极端制造、高端制造项目，产业能级很高。另外，还有布局在浦东国际机场南端的大飞机项目。天津滨海新区也有一个临港工业区，据了解，2010年的目标是完成生产总值、固定资产投资和招商引资3个300亿。上海制造业有着良好发展基础，临港产业区今年的目标是3个100亿，具有相当的发展空间和潜力。 国际旅游度假区组团。迪士尼项目位于新浦东中心地带，总体规划分为7平方公里的核心区、13.6平方公里的核心协调区和86.5平方公里的规划控制区。一期建设的是1.16平方公里的主题乐园和2.74平方公里的配套区。“十二五”期间将会有千亿级的投入，期末将正式开园。另外，这一组团还包括三甲港旅游度假区。这一组团对相关产业有很强的拉动作用，有望成为发展现代服务业的一个重要载体。 临港新城组团。规划上是一个“新城”的概念，规划面积74平方公里、规划人口45万，主要以装备制造、航运物流等为产业依托。新城一定要体现可持续发展的理念，必须是低碳环保的，但又必须有产业支撑，否则人口很难集聚，城市功能很难培育。当前，我们正在积极发展影视产业，努力打造一个集拍摄、培训、创意及影视后期制作于一体的国际化文化产业基地。目前一个团队已经落户，投入规模是100亿。 后世博地区组团。世博园区浦东部分3.93平方公里，相当于两个小陆家嘴的面积。世博会后，临时建筑要拆除，相当部分的土地要进行二次开发。世博周边地区（主要是沿黄浦江边）还有4平方公里（即后滩1平方公里和原环球影城地块3平方公里），这些区域已经完成了前期基础建设，并且有5条轨道交通经过。世博区域完全有可能与陆家嘴一起成为新浦东发展金融、会展、商务的“双核”或“双城”。这一地区也是上海国际贸易中心建设的重要载体。世博地区与相邻的花木地区的新国际博览中心，已经形成了40万平方米的展览面积。其中，新国际博览中心已建成展览面积22.6万平方米，全部建成后展览面积将达到29.5万平方米。新国际博览中心，2008年举办展会93个（全区100个），场馆利用率是73.8%；2009年举办展会78个（全区108个），场馆利用率是64.7%（世界平均水平为45%）。按照展会面积计算，新国际博览中心市场份额2008年占全市67%、2009年占全市75%。今后还具有相当的成长性。 产业与功能密不可分。多心组团，就是在一定的区域范围内，把产业和功能组合在一起，相互依托、相互支撑，形成这个区域的核心功能和核心竞争力。“7+1”的生产力布局，在产业能级上，包括现代服务业、先进制造业；在发展动力上，包括了科技驱动、创新驱动；在功能上，更加突出区域核心竞争力，因为绝大多数资源和功能都是不可复制的，至少在可以看得见的时间内是很难复制的。 第三，进一步优化城市空间布局，促进功能聚合与空间结构良性互动。 浦东城市空间的现状是：两条自然肌理、四条城市肌理。两条自然肌理，一条是沿黄浦江，这是成熟的中心地带。一条是沿海，两区合并后新浦东有100多公里海岸线，岸线资源丰富。四条城市肌理，一条是内环线，包括全市确定的中央分区的浦东部分。一条是外环线，这里是全市总体规划确定的中心城区。一条是外环以外的疏朗区，主要是浦东外环、郊环和A15之间的地区，专家称其为“金腰带”，这里是过渡地带。一条是郊环周边和以南的生态区，包括浦东A15以南和大治河之间的地区。这样，新浦东从南到北，规划布局一个一个的发展组团，每个组团里面先把产业定位定好，依托产业进行城市功能的组合，产业功能和城市功能相互支撑。人口布局跟着功能走，形成相对集中的居住区和功能区，防止出现钟摆型的城市交通，这既有利于为产业发展服务，也有利于提高开发建设的集聚度。 基于这样一个现状，我们对城市空间布局的想法，就是要与生产力布局、功能和产业布局互相适应、良性互动。生产力布局的调整，是城市空间重构的重要动力。按照全市总体规划布局框架，浦东的空间布局概括地说是“一轴三带”，一轴就是全市从虹桥机场到浦东国际机场城市发展主轴的浦东段，这是全市总体规划确定的，在浦东是从陆家嘴到浦东机场，沿轴线集聚了陆家嘴金融城、花木—龙阳路枢纽、张江文化创意产业集聚区、迪士尼国际旅游度假区、浦东国际机场等体现城市功能和现代服务业发展的重点区域和重大项目。“十二五”期间要更加注重向东延伸，进一步推进功能开发和要素集聚。三带，一条是沿黄浦江综合发展带，是上海市“十字轴”商务带中黄浦江高端商务带的核心区段，人口集中、产业集聚，重点发展与金融中心建设有关的金融、商务、会展等现代服务业，集中体现城市高端服务功能。一条是滨江沿海发展带，是全市沿长江和东海岸线的重要区段，空间较广、人口较少、成本较低，重点发展与航运中心建设有关的航运、贸易、物流功能，以及重装备、航空等先进制造业，是浦东新一轮发展的产业延伸区域、功能辐射区域和战略储备区域。一条是中部发展带，是全市宝山—长兴—浦东—奉贤—金山沿江沿海制造业产业轴的重要组成部分，重点发展先进制造业、高新技术产业和生产性服务业，集中体现产业实力和研发创新功能。 第四，加快城市化步伐，推动经济社会协调持续发展。 工业化和城市化是推动世界经济增长与社会发展的两大驱动力。目前，中国正处在工业化和城市化快速发展的重要时期。据估计，未来5-10年，中国的城市化率会由现在的45.7%提高到60%左右。与前一轮城市化有所不同，浦东这一轮城市化将更加突出生态宜居，将成为转变发展方式的重要抓手。 浦东开发以来，城市化进程始终处于快速推进之中。浦东开发开放的1990年，集中城市化面积只有40多平方公里，2002年增加到110平方公里，2005年增加到170平方公里，两区合并之前原浦东的城市化面积达到280平方公里。两区合并后，新浦东的城市化面积达到380平方公里，但由于新区面积增加了1倍还多，按面积来计算的城市化率反而降低了，还不到30%。所以说，新浦东城市化发展的潜力和空间还很大。 两区合并后，随着产业的快速发展、基础设施的大量建设、人口的快速集聚，城市化进程将进一步加快。“十二五”期间，浦东城市化推进主要有3个抓手：一个是重大基础设施建设。今后3年，预计浦东将投入1000亿开展基础设施建设，包括浦东铁路建设、轨道交通建设，以及新浦东南北道路对接等等。去年我们启动了8条路的南北对接，今年将完成建设。浦东过去20年基础设施投入大概2700亿，相比来说，今后几年基础设施投入强度是很大的。一个是国际旅游度假区（迪士尼）建设。根据合同要求，迪士尼项目72个月要建成并投入运营，30个月要完成前期拆迁腾地。浦东主要做两件事：一件是拆迁腾地（截止3月底，4.12平方公里的一期动迁，已经完成98.5%，计划6月底完成），一件是市政配套。下一步，在市里的支持下，还将启动7平方公里核心区的前期动迁和基础设施配套。这个项目处在新浦东的中心地带，随着项目的开展和基础设施快速建设，会大大加快浦东中部地区的城市化进程。一个是铁路客运枢纽的建设。上海浦西有4个铁路客运站，浦东将规划一个铁路客运站，并引入城际铁路，形成新的枢纽。最近市规划部门正在研究铁路客运站在浦东的选址。根据国际国内经验，这个客运枢纽一旦确定，将会成为一个客流集散中心，进而发展为一个“城”。 第五，坚持工业反哺农业、城市支持农村，加快新农村建设。 从世界城市化发展经验来看，城市化必须以城乡一体化为基础。没有农村的现代化，就没有浦东的现代化。加快城市化，建设新农村，不是把农村都变成城市，关键是改变两个二元结构（一个是城乡二元结构，一个是来沪务工人员、新上海人与本地人构成的二元结构），促进城乡统筹协调发展。这不仅是浦东综合配套改革试点重要内容，也是浦东新一轮发展的重要基础。 新浦东现状有54.55万亩基本农田、34.23万农业户籍人口、396个行政村。“两规合一”后，浦东的基本农田保护面积292平方公里（43.86万亩）。基本农田是浦东的生态屏障，如果没有这些农田，浦东就成了水泥森林，所以一定要保护好（截止2009年底，新区绿地总量11686公顷，建成区绿化覆盖率35.31%，人均公共绿地22.37平方米。与发达国家和地区相比，仍有较大差距，如新加坡绿化覆盖率58.7%，香港绿化覆盖率70%，国内如大连绿化覆盖率达到42%，深圳是45%）。建设新农村，我们主要做好两件事：一件是村庄改造，改善农村的生态和居住环境。新区制定了一个五年计划，计划投入76亿、惠及20.3万农户，涉及230个行政村，重点解决生态治理、污水纳管、道路建设等问题，让农民有一个比较好的居住环境和生活质量。这也是浦东创建国家生态区工作的一部分。一件是提高农民收入。2008年原浦东农民人均收入是1.7万元，增长10%以上。两区合并后，去年新浦东农民人均收入1.2万元，增长9.2%。我们打算今后5年，使农民收入翻一番，达到2.5万元，努力缩小城乡差距。为此，新区必须加大对农业的投入，加大对农村的转移支付力度，加快社会保障方面的对接衔接（原浦东镇保是15万元，南汇是9.5万元，2010年对接一步到位。原浦东农村合作医疗人均筹资标准是700元，南汇是480元，2010年一步对接到位。原两区农保最低基础养老金的差距每个月是170元，2010年南部地区增加60元，3年内逐步拉平）。“十二五”期间新区要在接轨的基础上，逐步提高基本保障水平，确保新区农民比周边区收入高一点、生活好一点。 第六，坚持公益性、市场化两手抓，加快文化教育卫生等社会事业和产业发展。 文教卫，一头是公共产品，强调公益性，要求广覆盖、保基本、均衡化；一头是私人产品，是高端化的、市场化的，以满足多层次需求。这两头浦东都要做好，公共产品方面要加大投入，力争比全市的平均水平高一些；私人产品要搞得更活一点，引导各类社会资源，通过市场化的方式满足高端需求。 浦东开发以来，始终坚持社会的全面进步，把社会事业项目既作为配套项目，又作为功能性项目，建设了一批社会事业领域的标志性设施。两区合并后，新区的社会事业规模迅速扩大，教育方面有基础教育阶段学校529所、在校学生39.48万人、教职员工3.36万人，都占全市的1/5以上；医疗卫生方面有各类医疗机构1071家，卫生技术人员1.86万人。但从人均来看，均大大低于全市平均水平。“十二五”期间，要进一步加快文化教育卫生事业发展，加大投入力度。同时，要加快产业发展，比如文化产业方面有迪士尼项目、临港影视文化产业基地，教育方面要引进世界一流大学，目前正在与纽约大学金融学院谈判，医疗卫生方面要引进第二医科大学、建设浦东国际医学中心，等等。浦东现有的文化、教育、卫生设施主要还是一个区的格局，缺乏覆盖全市的重大社会事业设施，这些大多布局在浦西，我们希望“十二五”期间，提供公共产品的重大公共设施，在布局上向浦东倾斜。 第七，坚持开发导向、重心下移，不断深化大区域行政管理体制改革。 浦东作为综合配套改革试点区，新一轮发展，必须推进更深层次的体制改革和更大范围的机制创新。浦东行政管理体制经历了几个阶段，初创阶段是管委会体制，区级层面是10个部门、“800壮士”；建政阶段，区政府有13个职能局、1100人；后面是两区合并阶段，区政府工作部门整合为19个、2000多人。 从去年8月8日到现在，新区分阶段对区级机构和功能区两个层面进行了调整，目前体制已基本到位，初步实现了机构合并、工作平稳有序推进。在大区域管理体制方面，我们也积累了一些经验：一个是上面轻型化。区级机构改革后，区政府工作机构由13个和28个调整到19个，每万人行政编制数从原浦东的3.8人增加到4.8人，相比全市的10.3人，仍然保持了“小政府”特点。虽然机构数有所增加，但是相对于浦东的面积、人口和经济总量占全市的比重，相对于市政府机构设置（44个），相对于兄弟区县的政府机构设置（郊区28个、中心城区26个），浦东政府机构和人员数仍然是比较精简的。政府机构轻型化是新区必须始终坚持的。 一个是下面扁平化。年初，我们按照“稳住两头、调整中间”的方针，结合开发区的整合作了调整，建立了“7+1”体制。目前除了国际旅游度假区，其他基本都到位了。这样调整的目的，是要适应大区域管理的特点和需要，形成以开发为导向的管理体制，赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，让开发区心无旁骛搞开发。 对38个街镇，根据稳住基层、管理下沉原则，进一步明确了财权和事权，目的是进一步提高效率、方便基层。开发区和街镇互不隶属，都是直接对着新区，这样整个体制就是扁平的，有利于提高效率。当然，开发区和街镇之间要加强协作、相互配合。这样就可以形成“上面捏紧拳头、下面放开手脚”的格局，既有利于区级层面集中力量抓好“7+1”，也有利于25个镇、13个街道的放开搞活。 当然，任何体制都不是尽善尽美的，各有利弊。关键是要把它的优势发挥出来，并在实践中不断加以完善。 第八，几个问题。 1、关于大交通。交通系统就像城市发展的血脉，通过这个血脉，把各个区域的要素功能整合联动起来，如三港三区、金融、贸易、航运，以及城市功能、居住功能等。“十二五”期间，浦东的交通系统必须与产业功能和空间布局衔接对接，否则1200多平方公里就很难实现有效利用。截止今年3月底，上海地铁运营里程430多公里，浦东已建地铁运营里程是109公里（在建80公里，包括11号线南段和北段等），但交通网络不够完善，很多地方没有配置到，特别是南部地区。希望全市在“十二五”交通布局中，对浦东予以倾斜。 2、关于土地配置。根据“两规合一”的要求，到2020年，浦东的规划建设区（A类建设用地）指标为703.7平方公里，实际已经使用568.1平方公里，可用的土地是135.6平方公里，按12年算每年可用的土地是11.3平方公里（剔除临港，到2020年可用的土地是79.2平方公里，每年是6.6平方公里）。新区2009年实际使用14平方公里，超出平均可用面积约3平方公里。这里有一个经验数字，浦东每释放100平方公里土地，工业用地大概是30%。浦东的土地资源，如何与发展需求相适应，除了努力提高土地利用率，还要有一定的土地要素配置，需要得到市里支持。 3、关于政策机制。浦东在上一轮开发建设中，实行“东事东办”，国家和上海市先后出台了一系列政策支持，在浦东开发开放过程中起到了决定性作用。在二次创业阶段，情况发生了很大变化，新浦东新一轮形态和功能开发，仍然需要国家和上海市给予支持，同时对一些政策也要进行必要的调整和设计，以更好地推进浦东开发开放。