『关天茶舍』 [思想]浅谈中国宪章运动的阶段性成果：五五宪草

点击：1357  回复：72 作者：书海飘香2  发表日期：2011-5-4 0:17:00

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        1928年底国民政府统一中国后，获得了统治的正当性，但合法性的问题并未解决。依据主权在民原则，统治权必须有一个民众授权过程，制宪就是这个授权的重要仪式，任何政权缺乏这个仪式，其合法性都是缺失的。制宪是确立一个新的法律秩序，以确保主权者的生命权、自由权、财产权及追求幸福权。制宪不是政客的密室活动，也不是某一机构的权力，即使是议会也无制宪权。制宪权只能属于人民，故从起草，修正，定稿，投票决议，每个程序都必须有社会各界的广泛参与和讨论，这是不可缺失的程序民主。如此才能夯实宪法秩序的合法性基础。所以制宪过程也是一个很长的公意形成过程。
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中国这一百年的宪章运动在1929年6月15日的中国国民党三届二中全会拉开帷幕，此次会议决议立即开展地方自治，训政6年，1935年完成训政，开始宪政。这是确立时间表和路线图。1932年国民党第四届第三次中执委会议决议：交由立法院起草宪法，召开国大，结束党治，还政于民，制宪程序启动1933年1月，孙科任立法院长，组建宪法起草委员会，孙科任委员长，张知本，吴经熊任副委员长，委员会共42人。后张知本辞职，吴经熊任主稿人。2月9日该会召开第一次会议。
国府有意识的主动推动民间及学术界参与到制宪活动中来。4月以孙科在《东方杂志》发表的《《我们需要何种宪法》一文为开端，《东方杂志》推出了“宪法问题专号”，开始了一场中国知识界的宪政大讨论。前后刊载了17篇宪政方面的专文，涉及到了宪政方面的各个领域，如公民权利的保障形式及救济方法，宪法法院和违宪审查，行政审判权及行政法院，国民教育普及与公民教育等，另外还有不少对西方宪政体系的借鉴与研究。值得称道的是，我国当时优秀的法学家在当时就已经洞察到了苏俄宪法的本质，如郑允恭在《欧战后之新宪法》一文中写到：“凡反抗现政府，无论出于劳动民众或无公权之阶级，均严厉扑灭之。是故目前之苏俄，非无产阶级之独裁，而为CP党之独裁”。总之这场宪法大讨论涉及的广度与深度也是我国这一百年唯一的一次公共讨论
吴经熊于1933年6月8日发表其初稿。同时立法院要求各学校，社会团体组会研究讨论宪法。吴版宪草第38条“本章前列各条所称限制人民自由或权利之法律，非为维持公共利益或避免紧急危难所必要者，不得制定之，其超过必要之程度者亦同”，该条遭到东吴大学法律学院教授丘汉平的抨击，于东方杂志刊出，邱文称：“照现行宪草的规定，就是宪法公布之后，中国人的权利保障仍是一个零。例如出版法、危害民国紧急治罪等等都可借口第三十八条之理由而存在！”。以笔者来看，这个指责是没有道理的。宪政乃基于常态政治的制度安排，非常态政治下，如遭遇全面叛乱等紧急状况时，宪政必须有自卫权。列国宪政体系政府都是有紧急处分权。

从1933年8月31日到11月16日，宪法主稿委员会召开了18次会议，以吴经熊宪法版本为底本，参考社会各方意见及张知本草稿，最终于11月16日主稿委员会通过了《中华民国宪法草案初稿草案》，草案对吴稿已有不少修正，诸如领土条款改用列举法，不再以三民主义分章，确定省为中央行政区，取消省民代表制，国民大会闭会期间增设国民委员会等等。
宪法草案初稿草案拟成后，即提交宪法起草委员会讨论。从1933年11月30日到1934年2月23日止，宪法委员会开会11次，初稿逐条讨论，2月23日宪委会修正通过。3月1日立法院将修正后的宪草初稿刊登在《中央日报》，征求国人意见。宪草初稿完成后，宪法起草委员会即告结束。1934年3月22日，孙科另派傅秉常，马寅初等36人成立宪草初稿审查委员会，傅秉常为召集人。审查委员会的工作分两步：1、整理各方意见，如对社会各界的意见书，摘录报刊杂志等的各方评论等进行整理，将采用的意见附于各条款之后以供参考。2、拟具审查修正案，各方意见整理完毕后将初稿进行分组审查，拟具修正案，提交全体审查委员会讨论。审查委员会从6月13日到6月30日开了9次会议，将修正案逐条讨论，重加修正。7月9日，立法院正式将宪法草稿审查修正案公布。
　　
　　 随后立法院又召开了多次会议，讨论修正案，最后定稿之宪法文件于1936年5月1日，立法院三读修正通过，5月5日国民政府正式公布，因政府无权通过宪法性文件，必须召开全国国民代表大会，经由投票表决后，才能成为正式宪法文件，故只能称宪法草案，史称五五宪草。
　　
　　宪草分八章，计148条。
　　1、五五宪草的整体架构：1）权能分离，人民掌握选举、罢免、创制、复决四权，此为政权，由国民大会行使。政府掌握治权，行政，立法，司法，监察，考试，由五院独立行使，彼此制约，平等。2）该宪法仍然混合了总统制和内阁制，总统颁布命令必须由内阁副署，行政院为最高行政机关，内阁对总统负责，总统不兼任行政首脑。五五宪草还有一个特征，总统和行政院虽然对立法院有制约，但对国民大会与监察院毫无制约能力，所以又有超议会特征。整体而言，这部宪草，立法权力超强。混合了当时美国政制与法国政制的特点
　　2、国民大会与总统任期都为6年，国民大会由总统召集，3年召开一次，会期一个月，经由2/5以上的国大代表同意，也可自行召集临时国民代表大会。
　　3、总统有权召集临时国民大会会议及五院院长会议总统有权颁布紧急命令，3月内必须交由立法院通过
　　为什么我们把五五宪草归纳为总统制呢，因为国民大会虽然权力超强，可选举总统和立法院，以及创制功能，但只是3年召集一次。国民大会闭会期间，总统就是最高权力象征。从五院的权力架构安排来看，总统的权力其实很大。是实质上的总统制。
　　
　　4、增设了过渡条文，过渡条文规定：地方自治未完成的县市，县市长由中央政府任命，全国完成地方自治的省区，没达到半数时，立法院及监察院的委员半数不由国大选举产生，而由立法院及监察院的院长提请总统任命
　　5、地方制度层面，省长由中央政府任命，任期3年。省设参议会，各县市一人，由县市参议会选举产生。县为地方自治单位，县长和县议员皆由县民大会直接选举产生。在这里，省实际为中央行政区，执行中央法令，监督地方自治，是中央在地方的行政机关。省参议会为咨议机关，非立法机关。这是为了解决困扰中国百年的藩镇割据问题，以中央和基层两头削弱中间层面的割据能力，也就是虚省。
　　五五宪草的横向权力架构乃是采取五权分立制衡，纵向权力安排则是采取均权制。既非联邦体制，也非集权制。是中央与县的均权，宪草第五章第二节的一百零四条：凡事务有因地制宜之性质者，划为地方，自治事项属于县。按立法者的意图，当时中国还没有完成地方自治，长期形成的地方藩镇割据，很多地方各自为政，军人掌握地方军权财权和政权，形成半独立局面，妨碍了国家统一。此时提前行宪，为因应时日，故对省做了某种程度的虚化处理。这是一条可欲之路，实乃国家宪政之基础乃在地方之基层自治，直接民主。
　　 同一时期，中国的地方自治也在由国民政府积极努力的推动。1929年便开始推进，其大致方案如下：甲(生产队)--保(村)--乡镇--县。甲和保都是每户出一户主,组成村民大会，直选甲长和保长以及乡镇代表。乡镇代表选举乡长和乡监察及县议员，审核决算，形成制衡。县议会负责预算,监督等。县长则由全乡直选,必须有50%的乡镇参加,投票率必须达到10%才能有效。地方自治的推进效果并不理想，从设计方案来看似乎很完美，但交通及通信的落后，使地方自治这种直接民主参与方式，成本较高，且现代公民意识的缺失及地方公共财政的匮乏，还有战乱等原因，都使得这场民主技术层面的展开不尽如人意。
　　
　　 按国民政府的宪政路线图，1935年11月国民党的五全大会决议：1936年召开制宪国民大会，颁布宪法，开始行宪。同年的11月中执委会议决定，1936年11月12日为国民代表大会开会日期。1936年5月14日，国民政府颁布国民大会组织法及国民大会代表选举法。是年，国民政府在全国普选制宪国大代表，当年有17省已经普选完成国大代表的选举，仍然有一部分地区因战争及东北沦陷等原因，还没有选出。因此种种，1936年10月15日国民党中执委常务会议决议延期召集。1937年2月20日中执委第五届三次会议明确决定：1937年11月12日召开国民代表大会，正式行宪。同年7月7日，伟大的卫国战争爆发，行宪被迫延迟至战后。
　　 通观这一阶段的中国宪章运动，由国民政府主动发动，五五宪章从起草，修正到最终定稿，都有民间的广泛参与和讨论，符合哈贝马斯的沟通民主，朝野双方形成良性友好的互动。虽因抗战爆发，行宪被迫延迟，但仍然有其深远意义。需要说明的是中国的宪章运动并未因战争而中断，一直在进行。抗战时期的国民参政会及其下属的宪政期成会一直把这场宪章运动往前推进，抗战胜利后的国共谈判，政治协商会议及1947年的行宪，这场横跨18年的中国宪章运动进入巅峰。