岔路口的中国与“进步时代”的美国

• 作者：叶啸
• 2011-08-21

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没有预算的政府是“看不见的政府”。而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目的是为了把“看不见的政府”变成“看得见的政府”，只有看得见，人民才能对它进行监督。公开是最好的监督。

曾经有这样一个国家，它用短短的三十多年时间从农业国一跃成为一流的工业国；它的经济奇迹般增长，被誉为“拥有这个世界上迄今为止最庞大的经济权力”；它的工业化程度甚至令老牌工业强国黯然失色。然而在光鲜的外衣下，掩盖的却是另一番情景——它承办了“世博会”，却因为展览区与贫民区显著的差异而被讥笑徒有其表；它腐败丛生，政府成了大企业家的传声筒；它内部食品安全问题严峻，毒牛奶，死老鼠香肠都是餐桌上的常客；农民被高昂的铁路运费绑架，不得不背井离乡，涌入城市——这又使住房问题成了成千上万人的心头之痛……一系列深刻的社会问题使得所有人都意识到：这个国家已经走到了十字路口，每个公民都是这辆列车上的乘客。

这个国家，正是“进步时期”的美国。“进步时代”是指19世纪90年代到20世纪20年代，它是美国国家建设史上关键性的治理转折时期。正是在这段时间内，美国社会完成了一系列进步的改革运动，从根本上完成了国家治理结构转型，使得美国社会能够重新适应经济的巨大变迁。

历史总是惊人地相似，时隔一个世纪之后，大洋彼岸的中国复制了美国经济上的成功，却也未能幸免于转型的阵痛，同样是在高速的发展，同样是矛盾丛生的社会问题，中国何去何从？改革势在必行，但改革什么？如何改革？以史为鉴，可以明得失，格致出版社的《经济、社会变迁与国家治理转型：美国进步时代改革》一书作为目前国内唯一一本对美国进步时代改革进行分析的专书 ，正是在回答这个问题。

会计是民主的侍女。

欲改革社会，必先改革政府；欲改革政府，必先改革预算。美国傲人的经济进步却导致了深刻的不平等和贫困，这个矛盾的事实让一部分美国人开始怀疑，“自由市场原则”也许并不能拿来指导社会生活，相反，政府必须承担起监管的义务，使得自由竞争有一个基本公平的起跑线。正如阿伯比在《大民主》一书中说：“在一个由大公司和小政府组成的民主社会中，是不可能有真正的民主的。”人民既需要约束国家的掠夺之手，也需要约束市场和企业的贪婪。这意味着，当时的美国需要一个高效、负责任的政府来进行这种监管和财富的再分配，以免整个社会因为贫富差距过大而陷入分裂的境地。准确地说，在这一时期，无论是城市还是农村都已经开始爆发阶级冲突了。

但事实却不容乐观：当时的美国在“小政府”理念的指导下显得十分低效——税种繁多，账目不清，腐败弊案层出不穷，各部门财政上各自为政，民众和议会根本无从监督……指望这样的政府进行有效的社会管理，难于登天。

当时的知识精英们意识到，改革政府必须从建立预算制度开始。预算作为一种特殊的制度，它以精确的数据告诉人们，他们的政府打算做什么，正在做什么，以及做了什么。没有预算的政府是“看不见的政府”。而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。预算改革的目的是为了把“看不见的政府”变成“看得见的政府”，只有看得见，人民才能对它进行监督。公开是最好的监督。

星星之火，始于纽约。

在调查完一桩腐败案之后，芝加哥大学的亨利•布鲁埃尔有了一个新的观点：应该从绩效与效率的角度来评价官员，而不是从他们的党派出身来评价。政府官职不应成为政党分肥的战利品——这也正是预算改革的初衷。很快，布鲁埃尔找了怀揣同样梦想的战友——毕业于沃顿商学院的弗里德里克•克里夫兰以及威廉•艾伦。这三人组成了赫赫有名的“ABC三人组”，并于1906年成立了纽约市政研究局。作为一个公共机构，纽约市政研究局独立于政府也独立于人民，它花钱雇佣受过训练的经济学家、会计师，来收集、分类、解读政府行政管理信息，为人民提供关于政府活动的精确且易懂的数据。

在纽约市政研究局的推动下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算，虽然略显粗糙，只有市政府4个主要部门拿出了分类开支计划共122页，但是随后几年，纽约市政预算日臻完善，到1913年的时候，预算文件就已经增加到836页。这场预算改革运动很快蔓延开，1911年到1919年间，44个州通过了预算法，倒了1929年，美国除阿肯色州外所有的州都采纳了基于行政模型的预算制度。

“没有真正的公民，一个国家很难获得有效治理。”

美国的进步时期的各种改革运动，虽然并非算完美无缺，但是它们从民主的精神、制度的建立、国家与社会等各个角度进行了深刻的反思。经过将近三十年的改革或改良，美国成功地实现了国家治理结构的转型。美国的转型成功是多种因素合力的结果，而其中一个不可忽视的原因就是公民精神的深入人心。

经过两百年的社区民主训练，美国已经成为一个典型的公民社会。托克维尔在其名著《论美国的民主》中就曾对美国人这种自主、自决的公民精神大加赞赏。到了“进步时代”，许多美国人意识到他们自己生活的社会出现了问题，他们开始自行反思，进而采取行动，呼吁政治家进行改革，乃至自己动手，组织起来解决周围存在的社会问题。

“社会安置运动”就是一个典型的例子。在进步时期，女性，特别是受过教育的中产阶级女性开始组织起各种遍布全国的自愿组织，来解决城市社区的社会、经济问题。在女性改革者的领导之下，一场“社会安置运动”在各个城市兴起。1889年，简妮·亚当斯在芝加哥建立了“芝加哥哈尔堂”，不仅为无家可归者以及无家可归的城市新移民提供食宿，还教给他们融入城市生活的技能。1889年以后的十年中，社会安置运如雨后春笋般地在许多城市发展起来。到19世纪末，已经有超过一百多家社会安置堂。正如历史学家弗兰根指出的，“安置运动也许是呼吁一个新美国的第一个有组织的宣言。”

解决转型社会中存在的问题，需要的是全社会的参与，而非某一个阶层，某一群人的私事。国家建设并不仅仅是国家的事情。没有真正的公民，一个国家将很难得到有效治理。

中国应该学什么？

无论是哪个国家，在经济和社会体制出现剧烈变迁的时期，都会形成强烈的重构国家治理结构的需求。中国随着市场化的工业化的加深，面临的问题日趋复杂，美国的进步时代改革正是一面提供经验与教训的镜子。但我们不可能要求19世纪的美国人为21世纪的中国指出一条具体的改革之路。

正如之前所说，这个国家已经走到了十字路口，每个公民都是这辆列车上的乘客。改革，不仅仅是国家的事情。