齐桓:美国进步时代的政府改革

美国进步时代的政府改革

 作者:马骏

 　　进步时代改革的政治目标首先是颠覆政治党魁和政治机器的影响，净化政治，也就是我们所说的党政适当分开。打破官商勾结，使公共官员更加对公民直接负责，激发民主制度的活力。其次是行政目标，改革政府的运作机制和方式，提高政府的效率，减少腐败的机会，建立更加对公民负责的政府。

  　　在1890年到1928年之间，美国进行了一场伟大的进步时代的改革。当时美国为什么要改革?到底出了什么问题?   　　整个19世纪，尤其是中期内战结束之后，美国短时间内取得了杰出成就。美国经济启动了工业革命，短时间内从农业经济转变为工业经济，生产率得到大幅提高。技术创新领域，美国也有举世瞩目的成就，电话、汽车等都是那个时期发明的。在支持自由市场的政治环境和技术发展的辅助下，市场体系以前所未有的速度在全美国扩展，且和当时正在成型的世界经济体系紧密联系在一起。1890年，美国工业总产值首次超过农业产值，1900年前者是后者的4倍，20世纪初，美国制造业的生产总量超过英国、德国和法国三个国家的总和。而早在1895年，就有统计学者宣称美国拥有世界上最庞大的经济权力，且这种权力从1860年以来，30多年翻了三倍。   　　然而，快速的工业化和市场化也从根本上改变了当时美国的社会结构和生活方式，将美国建国以来维持了一个多世纪的国家、市场和社会的平衡关系打破了。尽管经济社会已经出现根本性的变迁，但美国这个国家的治理结构还是130年前的国家政体结构，国家政体结构已经不能有效地解决当时的经济社会问题，反而引申出新的问题。   　　首先是经济的集中与垄断开始出现。1901年时1%的公司生产了全美国44%的产品。垄断性非常强的金融资本主义也开始出现了，他们控制的财富力量已经强大到可以挑战国家权力。贫富分化愈发严重。到1900年，美国社会的贫富悬殊已经到了非常危险的状况，占美国人口1%的富人拥有美国财富的87%，而另外一个极端是1000多万美国人，总人口的1/8，生活在极度贫困中，由此剥削和阶级冲突开始出现。而城市成为了当时社会和经济问题最集中的地方，城市政府在美国人眼里是最腐败、最低效率的政府。与此同时，环境污染与食品安全问题也大规模爆发。   　　正是在这样的背景下，美国开始了进步时代的改革。   　　美国治国理念的变化   　　在整个进步时代改革中，美国人的治国理念发生了四个方面的重大转变，具体的改革行为基本围绕这些理念的重大转变而展开。   　　第一，是重新认识资本主义，尤其是自由放任的资本主义，美国人意识到自由放任的资本主义及垄断特殊利益已经威胁到美国传统的民主和个人自由，这实际上一直是美国的基调。这个时期放任自由的自由主义理念逐步被新的理念取代，也就是说民主社会应该是为所有人运作的，绝对不允许任何团队控制其他所有人的命运，这是针对有权势、有财富的那一小部分人说的，民主不能只为他们服务。进步时代的改革可以看作是对贪婪的资本主义以及国家的自然资源进行掠夺，他们要刹这个车了。   　　第二，重新界定政府的角色和作用。在这个时期，绝大多数美国人都开始放弃小政府和有限政府的信念，转而接受新的观点，帮助管制经济，经济要进行管制，市场要进行管制，为所有的人民提供哪怕是少量的保护，这是政府的工作。政府既要开始干预市场经济，又要提供基本的社会保障，不能像此前流行的社会达尔文主义那样，说你们自己玩吧，我们政府不管这些。   　　第三，社会责任开始正式引入。在此之前的民主政治不太强调国家的社会责任，而在进步时代的改革过程中，越来越多的美国人意识到民主要包括一个社会纬度，在坚持个人主义和个人自由的同时，每一个人都应该意识到大家是互相联系在一起的，每一个人都应该有一点对他人的社会责任，国家也应该承担起这样的社会责任。进步时代的改革开始用社会责任来平衡之前过分对个人主义的强调，就像历史学家所说的进步主义的关键问题，是重构政府的过程中，必须在个人自由和社会责任之间进行平衡。   　　第四是重新理解民主，民主不能发展到选举民主就止步不前，民主同时还需要更多的对权力的监控。   　　进步时代改革的政治目标首先是颠覆政治党魁和政治机器的影响，净化政治，也就是我们所说的党政适当分开。打破官商勾结，使公共官员更加对公民直接负责，激发民主制度的活力。其次是行政目标，改革政府的运作机制和方式，提高政府的效率，减少腐败的机会，建立更加对公民负责的政府。进步时代改革的经济目标是将大型企业置于公共控制之下，反垄断就是那时出现的，制定了《反垄断法》。   　　尽管进步时代改革的具体行动是分散的，但它们有一个共同特点，特别重视制度建设。进步时代改革之前，大家都说就是因为选举找了一个坏人，那么换一个人就好了。而进步时代的改革最强调的，却是进行制度建设，解决各种各样的问题首先要找到原因，然后建立制度来解决。比如说让政府负责，就要建立预算制度，要让政府变得透明，1880年美国开始改革政府会计体系。   　　政治进步和社会进步   　　当然，那个时期美国内部的冲突非常大，因为美国的自由主义传统非常强。国家应该承担更多的社会责任，但国家社会政策这一块财政支出费用从哪里来?国家要承担社会责任就要加大税收，这样人民又不同意。   　　当时有两种不同的进步时代政治主张，一个是政治进步主义，一个是社会进步主义，政治进步主义主要是以男性为主，社会进步主义主要以女性为主，他们的想法不太一样。以男性为主的改革者，在这些女性改革者看来，主要关注于将整个政治游戏规则改变，将这个政府的运作程序改了，他们不希望走得太远。   　　而主要由女性构成的另外一批改革者被称为社会进步者，她们希望通过政治改革实现更大的社会改革目标，她们不仅希望社会改革，还希望对制度和政府的目标进行全面的大修理，促进社会公正。她们也希望国家提供更多的福利。有些学者通过研究提出，20世纪福利国家的财政赤字与开放选举权给女性有关，因为女性有了选票，政治家需要她们的选票，就要向她们承诺更多的福利，因为她们很喜欢福利，她们更多地强调这样的内容。   　　总体来说，以男性为主的政治进步主义改革比社会进步主义改革更成功一些，比如城市层面，政治进步主义者所希望的很多改变，到20世纪基本上都做了，政府变得更加廉洁、效率，承担起更多的公共服务责任，将公共服务例如公交系统从原来的私有变成公有。州和联邦的改革也开始，联邦的权力和能力都得到加强，开始对大企业进行反垄断监控，对食品药品进行监管等。   　　这种局面，女性改革者并不是很不满意，她们的希望更高，希望国家承担更多的社会责任以促进社会公正。她们希望的这种改革当时并没有出现，直到大危机爆发，罗斯福新政开始，才有了社会福利。因为经受了一个更强的冲击，国民才能够接受国家承担更多的社会责任。   　　整体而言，美国人的政治智慧核心就是讲均衡，国家和市场的力量要均衡，国家和社会的力量要均衡，不能谁过大，谁过大了都不好，国家过大就会专制，市场过大就会出现财富挑战国家，社会过大就会民粹主义盛行。根本上还是个人自由和社会责任之间要进行均衡，国家的主体还是应该有个人自由，以个人自由为主，但同时也要有社会责任，国家应该承担起一定的社会责任。   　　改革的四大启示   　　但美国人不是十全十美，最后的改革是到罗斯福新政才完成的，由此相对成功地实现了国家治理转型以适应社会变迁。而在整个过程中，有四个条件帮助了美国转型，没有这四点，他们的改革不可能出现，也不可能成功。   　　第一，在进步时代，由于时势所迫，美国社会的政治与知识精英不得不对美国赖以立国的自由主义核心价值体系进行修正，但进步时代改革修正的，只是美国自由主义的边缘保护地带，核心是没有动的。罗斯福新政时有人批评罗斯福，他说：你说得不对，我还是自由主义者，就像一个老头掉到水里，我将这个老头救了起来，只是将他的草帽丢了。   　　美国自由主义的核心价值全部是在的，只是进行适当的修正，比如说强调个人自由的同时，也要强调社会责任，对它进行弥补。恰恰是这个核心价值体系帮助美国社会相对成功地实现了国家治理转型，没有核心价值体系的社会是一个很麻烦的社会，大家都觉得自己很牛，谁也不听谁的，社会冲突很厉害。我们要看到决策后面有核心价值体系，这样才能有共识，有共识大家才能很快地整合起来做事。   　　第二，在这个时期，尽管越来越多的美国人已经意识到他们引以为荣的美国式民主开始出现问题，他们也不得不对它进行改革，比如说将匿名投票制引进来，让投票更加公正，但基本的宪政民主制度还是在的，没有动，而且这个制度为美国的成功转型创造了条件。   　　选举民主使得政治家必须变成改革者，因为这些社会问题爆发出来，你要想拿到选票，总得要去回应人民的诉求，最后逼出了改革。而且，改革不能乱来，宪政民主是存在了一两百年的文明政治游戏规则，可以将各种改革力量有秩序地整合起来，避免政治的不稳定、政治的动荡。   　　第三是新闻自由。进步时代的新闻扒粪运动形成巨大的社会舆论压力，也形成了公共讨论，使得民众意识到社会出事了。   　　第四，在美国建国以及19世纪初，法国人托克维尔看到的美国式民主，是以社区自治为核心的民主、为基础的民主，真正的民主必须是基层能够自治的，而不是天天盯着谁来当总统，基层、社区的民主才是最扎实的民主。   　　美国已经是一个公民社会，公民精神是存在的，非常强的。这种公民精神使得很多美国人意识到他们生活的社会已经出现问题，他们开始反思，进而开始行动，包括呼吁政治家改革，甚至自己亲自组织起来解决经济社会的问题。   　　国家治理的转型不仅仅是国家、政治家或者是官员的事，需要社会的参与，大家共同来解决这件事，这个国家是我们的，不是他们的，国家是我们大家的，我们就是政府、政府就是我们，这是不能分的。如果一个国家没有真正的公民，国家是很难治理的。   　　作者简介：马骏 中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授。美国内布纳斯加大学(奥马哈)公共行政学博士，专业方向为公共预算和财政管理。主要研究领域有：公共预算、公共行政学、财政史与行政史。与刘亚平合编《美国进步时代的政府改革及其对中国的启示》一书。