九乡新闻网阿拉底朝鲜族村:我省民政特困对象危房改造工作现状及对策
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我省民政特困对象危房改造工作现状及对策
海南省民政厅 苏远洋
住房救助是社会救助体系的重要组成部分，是解决低收入群体或困难家庭住房问题的保障制度，体现了国家对公民权的尊重并从根本上使公民的基本生存权得到维护和保障。党的十七届三中全会深刻提出破解城乡二元结构的根本措施，要求“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”省委五届三次全体（扩大）会议提出，要着力保障和改善民生，积极推进基本公共服务均等化；加快住房保障体系建设，加大民族地区茅草房和农村危房改造力度。因此，加快民政特困对象危房改造步伐，妥善解决特困对象“住有所居”问题，是落实科学发展观，构建和谐社会，大力改善民生，推进基本公共服务均等化的具体体现，也是我省各级政府和民政部门一项重要的紧迫的“保民生”工程。
一、我省民政特困对象住房现状及危房改造的基本情况
民政特困对象，指无劳动能力、无经济来源或经济收入低微而享受民政部门给予救济、补助、扶持的五保户、低保户、孤儿、残疾人、重点优抚对象、受灾严重群众等弱势群体或困难群体。据统计，目前全省约有33178户、103592名民政特困对象存在住房困难问题，需改造危房49623间，其中分散供养的五保户6319户、6789人，需改造危房8168间；农村低保户12865户、44052人，需改造危房18936间；一般困难户13994户、52752人，需改造危房22519间。存在住房困难户较多的原因主要有两方面：一是海南属热带季风海洋气候，台风、洪涝等自然灾害频繁，房屋损坏情况严重。例如，1996年第18号台风，倒塌房屋1.6万间，损坏5.35万间，8100人无家可归；2000年第16号台风，倒塌房屋4.09万间，损坏2.6万间；2005年“达维”台风，倒塌房屋3.21万间，损坏16.3万间。二是农村中无劳动能力、无经济来源或经济收入低微的特困户，因住房年久失修或无自建房能力，需要政府和社会给予资助方能解决住房问题。
我省全面开展民政特困对象危房改造工作始于2003年。是年3月召开的全省民政特困对象危房改造工作会议，提出了“用10年左右时间对全省民政特困对象居住的危房进行全面改造”。五年来，各市县政府和民政部门按照会议的部署，积极抓好危房改造工作的落实，取得了明显的成效。据统计，自2003年至2008年的五年间，全省各级民政部门共下拨危房改造资金1.25亿元，改造危房3.14万户、126万平方米，帮助12.3万民政特困对象解决了住房困难。平均每年投入2500万元、每年改造6280户、每户投入3980元、每户改造面积
近几年，我省危房改造资金的来源主要采取“四个一点”，即政府安排一点、社会捐赠一点、村集体补贴一点、受益群众个人出一点。危房改造资金的安排不搞“一刀切”、不搞平均分配，视对象性质、家庭经济情况而定。具体分为两类补助：一类为足额补助，即包括五保户、孤儿等，由政府负责全部建房款；另一类为差额补助，即包括有家庭劳动力，但经济条件差，靠自身难以改造危房的特困户，由政府帮助解决建房缺口资金。
我省危房改造工作的主要经验和做法：一是加强领导，成立机构，精心组织，一些市县成立了农村危房改造工作领导机构和办事机构；二是多渠道落实资金，为危房改造提供了较好的资金保障；三是准确界定危房改造对象，加强监管和检查指导；四是建立有关规章制度（包括资金管理、审核公示、检查验收等制度），努力实施危房改造计划。
二、我省民政特困对象危房改造工作存在的问题及原因
近几年来，我省民政对象危房改造工作取得了显著成绩，但也存在不少问题和薄弱环节，主要表现：一是没有真正将农村特困对象危房改造工作纳入新农村建设，特别是当前我省开展文明生态村建设的整体规划随意性较大，缺乏整体性、长远性和规范性。二是危房改造资金严重紧缺，特别是各级财政投入的资金过少，改造的数量少、标准低、进度慢。三是有些改造或新建的房屋没有达到一定的质量要求，当再次受到台风、洪水袭击后又成为危房。四是危房改造工作体制机制不健全，政府的主导作用及社会力量没有得到充分发挥，资源没有得到有效整合。五是政策指导滞后，多头负责，各自为战，科学实施、规范管理、稳步推进不够。六是有的领导对危房改造工作不够重视，存在畏难情绪；有些特困对象存在“等、靠、要”等依赖思想。
存在问题的主要原因：一是在思想上对特困户危房改造工作的重要性、紧迫性和艰巨性认识不到位。二是用科学发展观统领危房改造工作，解放思想，正确认识和把握危房改造工作规律不到位。三是深入调查研究、正确分析问题、有针对性地提出解决问题的思路和对策不到位。四是在实施危房改造的过程中宣传、动员、规划、指导和服务工作不到位。
当前和今后几年，我省民政对象危房改造工作面临新的压力和要求，任务十分繁重。一是危房改造的间数众多和需要投入的资金巨大。解决全省33178户、103592名民政特困对象的住房困难，如果以平均每户补助5000元计算，需投入危房改造补助资金1.65亿元。如果按照往年每年改造6280户的进度，需用5年多时间。二是新的危房不断出现，需要持续不断地开展此项工作。我省农村每年还会因自然灾害和房屋质量原因，新出现一批需要改造或重建的危房。掌握危房的数量，既要准确统计现有的危房，又要充分估计今后各年度新出现的危房。三是海南国际旅游岛建设给危房改造工作提出了新的更高的要求。推进国际旅游岛建设，妥善解决危房问题势在必行，要求我们必须加快改造步伐，以使特困对象住房得到基本保障；要求我们科学做好规划、设计、实施改造工作，并适应文明生态村建设的要求；要求我们保护和改善好农村居住环境，并适应今后发展乡村旅游和“农家乐”的要求。可见，特困对象危房改造工作一方面是时间紧迫、刻不容缓，另一方面是任务艰巨、困难很大。
三、加快推进我省民政特困对象危房改造工作的对策
科学发展观的核心是以人为本。坚持以人为本，就要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；就要关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数，最终实现人的全面发展。《中共海南省委关于大力改善民生推进基本公共服务均等化的意见》明确提出，今后五年①要“加强住房保障，基本解决城乡居民住房困难”。民政特困对象危房改造，是一项涉及面广、操作复杂、难度较大、要求较高的系统工程，需要在政府的主导下，有计划、有步骤、有重点地推进“农村安居工程”。对此，要求我们要站在新的高度，采取新的对策，加快推进特困对象危房改造工作。
（一）进一步解放思想，站在新的起点上谋划和推进新形势下特困对象危房改造工作。思想认识和思想解放不到位，是影响危房改造工作加快推进的首要原因。我们要从推进海南经济社会持续、快速、健康发展和构建和谐海南的高度，重新认识危房改造工作，从而形成新的共识，使思路更加清晰，思想更加统一，信心更加坚
定，精神更加振奋。危房改造工作关系到大力改善民生，推进基本公共服务均等化的问题，关系到推进农村改革与发展，建设社会主义新农村的问题，关系到落实省第五次党代会提出的各项任务，推进和谐社会建设，实现海南又好又快发展的问题。有的同志认为危房改造不是重要的工作，不碍大事，无关要紧，步伐可以放慢一点，甚至认为危房改造是群众个人的问题，应由个人想办法去解决，政府部门不必过于关注，给予过多的投资。这种不正确、甚至是有害的认识必须予以纠正。
（二）建立和完善危房改造工作体制机制，明确和强化政府及有关部门的职责。危房改造是一项惠及群众的民生工程，必须建立和完善“政府主导，部门协调，社会参与”的危房改造工作机制。“政府主导”，就是要切实加强各级政府对特困对象危房改造工作的领导，体现政府的权威和责任，把握好危房改造的指导思想和发展方向。坚持和完善政府主导，要求各级党委和政府高度重视特困对象危房改造工作，增强做好工作的责任感和紧迫感，成立危房改造工作领导机构和办事机构，把危房改造工作纳入重要议事日程、摆上重要位置，把危房改造工作规划纳入当地经济和社会发展总体规划，加大各级财政对危房改造工作的投入，积极推动危房改造工作。“部门协调”，就是根据危房改造工作的指导思想和总体要求，各有关部门形成齐抓共管、沟通协调、互相配合，共同做好危房改造工作的整体合力。危房改造工作涉及到民政、财政、计划、建设、民宗、扶贫、残联、水务等部门，单靠民政部门的力量显然是力不从心。因此，一方面需要各有关部门主动关心、支持和配合民政部门做好危房改造工作；另一方面需要民政部门积极主动地联系沟通有关部门，争取支持和协作。我省农村建房（改造）工作应明确一个主管或牵头部门（如民政部门或其他部门），以免政出多门、各自为战。如目前无法统管、整合各部门的相关资金，宜建立政府领导主持的农村特困户建房（改造）工作联席会议，以统筹安排资金，达到最佳效益。“社会参与”，就是要充分动员和依靠社会各方面的力量，善于拓展社会投资渠道，积极吸纳社会资源，发动群众广泛参与。
（三）逐步加大各级财政资金的投入，保障危房改造工作的有效实施。落实资金是做好民政特困对象危房改造的重要保障。危房改造资金来源要坚持财政投入、社会捐助、个人出资的原则。必须明确，特困对象危房改造的责任主体和组织者是各级政府，改造资金来源的重点应该是各级财政。一是在资金上宜实行省和市县两级政府共同负担。省和市县两级财政（有条件的地方应包括乡镇财政）要根据危房改造计划设立专项科目和专门账户，并将各年度所需资金列入地方财政预算，及时足额安排到位。对地方财政比较困难的市县，省财政应重点安排配套资金。二是整合有关部门管理使用的建房资金。可考虑将民政、发改、财政、民宗、扶贫、残联等部门的危房改造资金、基本建设资金、扶贫资金、少数民族民房改造资金、灾民倒房重建资金、老区建设资金等捆绑在一起使用，有效地做到“三集中”，即集中安排资金、集中危房改造对象、集中实施落实，以最大限度地提高资金的经济效益和社会效益。三是多渠道筹集社会资金。要加强特困对象危房改造工作的宣传和动员，广泛发动社会力量捐助。要积极开展“送温暖、献爱心”活动，充分发挥各级慈善组织的作用，以筹集更多的资金和物资。要推行各部门、各单位对口援建、帮扶的做法。
（四）坚持从实际出发，因地制宜，统筹规划，分步实施。贫困对象危房改造工作是社会主义新农村建设的重要组成部分，必须按照社会主义新农村建设的总体要求，并结合我省建设文明生态村的布局与要求，统筹规划，科学设计，周密实施。对新建住房，要按照宜于建筑、交通便利、生活方便的原则选址，对宅、厕、水、路、电等进行统一规划，力求危房改造工程整齐、美观、实用。在住房的设计和施工上，一是要达到一定的抗风、防洪、抗震技术要求和使用年限，二是要与当地的居民建筑相得益彰，尽可能做到和谐统一，少数民族的住房应体现民族风格与特点。我省每年的危房改造户数宜计划为8000户左右，危房严重的先解决，危房不太严重的可适当往后安排解决，尽可能用4至5年时间基本完成全省农村特困户危房改造任务。
（五）抓紧研究和制定特困对象危房改造政策法规，完善危房改造的配套措施。从当前各地的情况来看，政策法规滞后是制约危房改造工作的一个主要问题。省一级政府至今尚未制定有关农村贫困对象危房改造的政策性、指导性文件，市县一级政府也没有针对特困对象危房改造工作而制定若干规范性文件。加上我省农村危房改造和建房工作隶属民政、民宗、扶贫、残联等多个部门，建房和危房改造工作带有一定的随意性，制约了这一工作整体、规范、有序、持续地开展。因此，我省应尽快研究制定《海南省农村特困对象危房改造实施意见》，包括明确主管危房改造工作职能部门和有关部门的责任，以省政府或省政府办公厅名义下发，以便强化政府的主导作用，规范全省开展危房改造工作。各市县政府要按照省政府的要求，结合本地实际，制定相关的文件和规章制度。各市县对危房改造的申请、核实、审批、资金、规划、设计、施工、监理、验收、审计等各个程序和环节要制定出具体明确的实施方案，还要专门制定《特困户危房改造资金管理使用办法》、《特困户危房改造施工管理和验收规定》等规章制度。各有关部门要认真履行职责，发挥本部门的优势，努力做好各自承担的工作，真正做到明确责任，分工负责，上下配合，相互协调，提高危房改造工作的整体效益。
（六）规范运作，科学实施，加强监管，确保工程进度和质量。危房改造环节多、程序复杂、工作量大，但应做到每个环节、每个步骤和每项责任都不能放松。当前，要采取有力措施，使危房改造工作形成“政府主导、民政组织、部门配合、社会参与、乡村实施”的局面。在实施中要重点把握好两个环节：一是把好建房对象审批关。农村困难群众的危房改造，重点是帮助五保户、低保户、特困户、重点优抚对象中的无房及严重危房户改造或新建住房。具体建房对象的确定，要严格履行“本人申请、村委会民主评议、评议结果张榜公布、乡镇政府审核、市县民政局审批”的工作程序。同时，严格实行分类救助，按照无自建能力、自建能力差和有自建能力等档次，分别给予不同款额的补贴（如2000元至10000元不等）。二是把好建房工程质量关。在房屋建设上要立足于当前需要与长远避灾相结合，与文明生态村建设规划相结合；要与施工单位签订施工协议，明确施工内容、工程质量、建设时间、安全责任等；要及时组织力量对竣工的房屋逐项检查验收，发现问题及时整改，限期解决，确保不留任何安全隐患，坚决杜绝“豆腐渣”工程。同时，要严明纪律，加强监督检查，实行分工负责制和领导“问责制”。
民政特困户危房改造工作，是构建和谐社会，推进社会主义新农村建设的重大举措，是保障和改善民生，得民心、顺民意的德政善举。我们只有增强责任感和紧迫感，不断完善工作机制，用科学发展观认识和推进民政对象危房改造工作，才能逐步构建具有海南特色的、充满生机和活力的危房改造体制机制，实现我省民政特困对象“住有所居”的目标与要求。
注释：①“今后五年”指2008年至2012年。
参考文献：
1.《中共海南省委关于大力改善民生 推进基本公共服务均等化的意见》（
2.《海南省民政事业发展“十一五”规划》，海南省民政厅编制。
3.《海南省民政事业统计资料》，海南省民政厅2009年8月编印。