长歌行丁柔的结局:中国食品安全的监管痼疾及其纠治

 
摘要： 为什么毒奶粉会卷土重来？企业铤而走险的监管困局在于：不合理的抽检制度使违法行为被发现的机率降低；不恰当的追责制度使企业缺乏责任意识；劣币驱逐良币，整个行业难以自律；运动式治理模式，使企业有机可乘。从政府的角度来看，违法行为的多样性导致“管不胜管、防不胜防”；“有限准入”的政府―市场关系模式使监管者将大量精力用于围堵“无证”；分段监管模式弊端丛生；以准入为主的控制使监管者面临无限责任；地方政府负总责的制度安排进一步加剧现有制度的问题。文章认为，目前的系列改革尽管在某种程度上回应了公众的需求，但充其量只是对发证式监管的漏洞进行修补。要走出监管困局，必须转变思路，重新思考政府与市场的关系，通过开放对话达成监管共识。
 
关键词： 食品安全;监管体制;奶粉市场 
 
 
　　2008年的三鹿奶粉事件，以无数儿童的生命和健康为代价，给我们上了一堂沉痛的食品安全教育课。三鹿事件之后，各级政府加强乳品安全监管的决心和努力有目共睹，行动迅速有力，对食品监管体制的改革也呈现出引人注目的亮点。然而，2010年1月，渭南毒奶粉外流、三聚氰胺再现市场，舆论哗然。紧接着渭南奶粉事件，上海熊猫炼乳、陕西金桥乳粉、山东“绿赛尔”纯牛奶等，也纷纷被发现三聚氰胺含量超标。面对新一轮出现的毒奶粉，人们有理由质疑：在政府三令五申、对奶粉市场重拳整治和加大监管力度之后，毒奶粉何以会卷土重来？人们更有理由拷问政府的治理能力：三鹿事件后，我们的改革努力是否真正能进步到一个没有三聚氰胺的奶粉时代？

　　一、企业铤而走险的监管困局

　　企业是逐利者，会想尽办法追求利润的最大化，除非有强大的反向力量阻止它们这样去做。我们的分析首先从企业入手，它们为什么敢于一而再、再而三地铤而走险呢？

　　（一）不合理的检验检测制度，使违法行为难以被发现

　　一个企业有20吨毒奶粉，为什么当地政府部门却没能检出？原因可能在于检验检测制度本身。从生产加工环节来看，对食品质量的把关主要靠企业的出厂检验和委托检验。如果说三鹿事件中让我们看到企业自己的出厂检验的苍白，那么毒奶粉卷土重来让我们看到的则是委托检验的弊端。这批毒奶粉都有检验合格报告，据渭南市质量技术监督局局长称，“合格报告”的性质是“委托检验报告”，而非“抽查检验报告”，只对来样负责。因此，检验报告显示质量合格并不代表所有产品都合格。同时又称，问题在于企业送检时作假。为什么交由企业自己抽样呢？质监局的解释是：委托检验的目的并不是表明整个批次的产品都合格，而只是表明企业已经有能力提供合格的产品，所以由企业自行取样。这样，企业交钱给检测机构进行委托检验，取得了一份针对样本的检验合格报告后，生产厂家的食品就可以贴上由质监部门背书的QS（质量安全）标识出厂销售了。

　　而食品到了流通环节后，抽检能发挥的作用就更小了。由于工商的检测不具备法律效力，所以工商局只能将监督管理中发现的、怀疑可能存在问题的食品送法定鉴定部门检验，如果食品检测有问题，工商部门可以处罚，检验费由经营者承担；如果食品检测没问题，检验费则由工商部门承担。为避免担责，除非是非常肯定食品存在问题，否则工商人员就会选择不去送检。而且，在执法能力有限的情况下，即使出于压力去送检，也会抱有希望不要检测出什么问题的心态，因为如果检测出了问题而未进行妥善处理则个人要为此承担责任。

　　委托送检还暴露出另一个问题，由于各检验检测机构分属相关的监管部门，检验机构向企业收取的检验费用往往成为许多部门的创收来源。为了避免因利益驱动而影响检测的公正性，根据2009年《食品安全法》，国家明文规定定期监督检验不再收费，相关费用由同级财政列支。这项规定有利于消除检验单位与食品生产企业的利益关系，确保检验的公正性。然而这又带来新的问题，比如，这意味着定期监督检验的安排严重依赖地方政府的财力。另一方面，由于检验机构的收入与检验工作量密切相关，因此，监管机构有着强烈的动机加大检验检测力度。但是，由于抽检在具体操作中主观性随意性非常大，如与企业的关系好坏，或者企业是否配合检测部门工作，以及某一时期领导的关注等，都可能是实际抽检考虑的因素。再加上因为缺乏统一协调，检测结果在监管部门之间不能互认，导致有些商家成为被“抽检”的密集地带。在企业看来，抽检并不是帮助其提高产品质量、提升市场声誉的手段，而被看作是对企业运营的不正当负担，往往助长企业的“投机”心理。

　　（二）不恰当的追责制度，使企业责任意识缺乏

　　我国《食品安全法》对违法企业加大了处罚力度，甚至还涉及到相关刑事处罚，但惩罚的实际执行并不乐观。而为了防止消费者占便宜，我们的制度严格考虑了各种防止他们“不诚信”的做法：如商家一般只承担退货的责任，而且要求顾客保留购物小票，否则就退货无门。再如，需要有明确的证据证明消费者的损失与食品之间的关系。而且，工商部门是以“谁主张谁举证”的原则来处理问题的，也就是说，如果消费者买了东西，怀疑有质量问题，需要自己送去检验，而一般检测机构并不接受个人申请，原因既有检验机构不具备送检项目的检测资质或能力，也有检验机构担心样品的来源，担心有目的不纯的送检，更有怕担法律责任不想介入纠纷等的考虑，再加上只能检测国家标准里规定的项目，除此之外的成分，一律不在他们检测范围之内，甚至可能出现“即使明知有问题，却不能出具鉴定报告”的情况，这种情况下，消费者的举证往往举步维艰。

　　“谁主张谁举证”，这确实是民法的基本原则，但民法调整的往往是对等个体之间的纠纷，而在大企业和大厂商面前，顾客很明显是处于弱势的，在这种情况下强调“对等”的处理原则事实上将弱小的顾客置于非常不利的地位。而且，对食品安全这种典型的信息不对称产品而言，生产经营者拥有比消费者更多的信息，加上食品安全隐患产生的危害可能并不是即时发生的，这种情况下将举证责任推到消费者身上，必然使得消费者很难甚至无法举证，从而让不法厂商的违法责任很难得到追究。

　　（三）“劣币驱逐良币”，整个行业难以自律

　　除了法律责任的追究以外，通过市场施加的惩罚也能够成为约束企业行为的有力手段。那些提供问题食品的厂家会失去消费者的信任，不法厂家逐渐失去市场，从而面临倒闭的命运。然而，市场纪律的实施需要靠“信息”的披露，消费者要能够甄别出优质商品，从而指引自己的消费行为。

　　当信息披露机制无法甄别出合格和不合格食品时，就出现所谓“劣币驱逐良币”的现象，使用三聚氰胺的厂商能够以更低廉的成本提供食品，而消费者无法甄别，安全食品并不比危险食品能卖到更高的价格，在这种情况下，讲诚信的商人反而没有价格优势而在竞争中处于弱势。当发现添加三聚氰胺是带有行业性、区域性和持续性的行为时，只处理三鹿而其他厂商的违法行为却没有得到相应追责的情况下，可能不会如决策者所希望起到“杀鸡骇猴”的效果，反而使厂商的道德歉疚感都消失。

　　当整个行业都卷入丑闻中时，需要同时置疑的是行业协会的作用。食品行业协会对本行业的生产技术、工艺流程、产品品质、成本管理、销售管理等有充分的了解，可以说比政府和消费者都拥有更多的信息。正如格雷夫对商会的研究所表明的，它们可以成为补充市场机制而施行纪律的第三方治理机制（格雷夫，2001）。如果哪个商人违背商业道德，尽管能够为商人带来短暂的利润，但是却会给整个行业带来不利影响，这时整个行业都联合起来，抵制它，使之在这个行业里没有立足之地，这样劣币就无法驱逐良币，市场才会健康运转。我国目前食品行业的各种协会并不少见，如在奶业方面，就有农业部主管、1982年成立的中国奶业协会和国家发展和改革委员会和轻工业联合会指导、1994年成立的中国乳制品工业协会。但是，如何发挥不同于政府的、对行业的自律作用，是行业协会需要认真反思的问题。

摘要： 为什么毒奶粉会卷土重来？企业铤而走险的监管困局在于：不合理的抽检制度使违法行为被发现的机率降低；不恰当的追责制度使企业缺乏责任意识；劣币驱逐良币，整个行业难以自律；运动式治理模式，使企业有机可乘。从政府的角度来看，违法行为的多样性导致“管不胜管、防不胜防”；“有限准入”的政府―市场关系模式使监管者将大量精力用于围堵“无证”；分段监管模式弊端丛生；以准入为主的控制使监管者面临无限责任；地方政府负总责的制度安排进一步加剧现有制度的问题。文章认为，目前的系列改革尽管在某种程度上回应了公众的需求，但充其量只是对发证式监管的漏洞进行修补。要走出监管困局，必须转变思路，重新思考政府与市场的关系，通过开放对话达成监管共识。
 
关键词： 食品安全;监管体制;奶粉市场 
 
 
　　2008年的三鹿奶粉事件，以无数儿童的生命和健康为代价，给我们上了一堂沉痛的食品安全教育课。三鹿事件之后，各级政府加强乳品安全监管的决心和努力有目共睹，行动迅速有力，对食品监管体制的改革也呈现出引人注目的亮点。然而，2010年1月，渭南毒奶粉外流、三聚氰胺再现市场，舆论哗然。紧接着渭南奶粉事件，上海熊猫炼乳、陕西金桥乳粉、山东“绿赛尔”纯牛奶等，也纷纷被发现三聚氰胺含量超标。面对新一轮出现的毒奶粉，人们有理由质疑：在政府三令五申、对奶粉市场重拳整治和加大监管力度之后，毒奶粉何以会卷土重来？人们更有理由拷问政府的治理能力：三鹿事件后，我们的改革努力是否真正能进步到一个没有三聚氰胺的奶粉时代？

　　一、企业铤而走险的监管困局

　　企业是逐利者，会想尽办法追求利润的最大化，除非有强大的反向力量阻止它们这样去做。我们的分析首先从企业入手，它们为什么敢于一而再、再而三地铤而走险呢？

　　（一）不合理的检验检测制度，使违法行为难以被发现

　　一个企业有20吨毒奶粉，为什么当地政府部门却没能检出？原因可能在于检验检测制度本身。从生产加工环节来看，对食品质量的把关主要靠企业的出厂检验和委托检验。如果说三鹿事件中让我们看到企业自己的出厂检验的苍白，那么毒奶粉卷土重来让我们看到的则是委托检验的弊端。这批毒奶粉都有检验合格报告，据渭南市质量技术监督局局长称，“合格报告”的性质是“委托检验报告”，而非“抽查检验报告”，只对来样负责。因此，检验报告显示质量合格并不代表所有产品都合格。同时又称，问题在于企业送检时作假。为什么交由企业自己抽样呢？质监局的解释是：委托检验的目的并不是表明整个批次的产品都合格，而只是表明企业已经有能力提供合格的产品，所以由企业自行取样。这样，企业交钱给检测机构进行委托检验，取得了一份针对样本的检验合格报告后，生产厂家的食品就可以贴上由质监部门背书的QS（质量安全）标识出厂销售了。

　　而食品到了流通环节后，抽检能发挥的作用就更小了。由于工商的检测不具备法律效力，所以工商局只能将监督管理中发现的、怀疑可能存在问题的食品送法定鉴定部门检验，如果食品检测有问题，工商部门可以处罚，检验费由经营者承担；如果食品检测没问题，检验费则由工商部门承担。为避免担责，除非是非常肯定食品存在问题，否则工商人员就会选择不去送检。而且，在执法能力有限的情况下，即使出于压力去送检，也会抱有希望不要检测出什么问题的心态，因为如果检测出了问题而未进行妥善处理则个人要为此承担责任。

　　委托送检还暴露出另一个问题，由于各检验检测机构分属相关的监管部门，检验机构向企业收取的检验费用往往成为许多部门的创收来源。为了避免因利益驱动而影响检测的公正性，根据2009年《食品安全法》，国家明文规定定期监督检验不再收费，相关费用由同级财政列支。这项规定有利于消除检验单位与食品生产企业的利益关系，确保检验的公正性。然而这又带来新的问题，比如，这意味着定期监督检验的安排严重依赖地方政府的财力。另一方面，由于检验机构的收入与检验工作量密切相关，因此，监管机构有着强烈的动机加大检验检测力度。但是，由于抽检在具体操作中主观性随意性非常大，如与企业的关系好坏，或者企业是否配合检测部门工作，以及某一时期领导的关注等，都可能是实际抽检考虑的因素。再加上因为缺乏统一协调，检测结果在监管部门之间不能互认，导致有些商家成为被“抽检”的密集地带。在企业看来，抽检并不是帮助其提高产品质量、提升市场声誉的手段，而被看作是对企业运营的不正当负担，往往助长企业的“投机”心理。

　　（二）不恰当的追责制度，使企业责任意识缺乏

　　我国《食品安全法》对违法企业加大了处罚力度，甚至还涉及到相关刑事处罚，但惩罚的实际执行并不乐观。而为了防止消费者占便宜，我们的制度严格考虑了各种防止他们“不诚信”的做法：如商家一般只承担退货的责任，而且要求顾客保留购物小票，否则就退货无门。再如，需要有明确的证据证明消费者的损失与食品之间的关系。而且，工商部门是以“谁主张谁举证”的原则来处理问题的，也就是说，如果消费者买了东西，怀疑有质量问题，需要自己送去检验，而一般检测机构并不接受个人申请，原因既有检验机构不具备送检项目的检测资质或能力，也有检验机构担心样品的来源，担心有目的不纯的送检，更有怕担法律责任不想介入纠纷等的考虑，再加上只能检测国家标准里规定的项目，除此之外的成分，一律不在他们检测范围之内，甚至可能出现“即使明知有问题，却不能出具鉴定报告”的情况，这种情况下，消费者的举证往往举步维艰。

　　“谁主张谁举证”，这确实是民法的基本原则，但民法调整的往往是对等个体之间的纠纷，而在大企业和大厂商面前，顾客很明显是处于弱势的，在这种情况下强调“对等”的处理原则事实上将弱小的顾客置于非常不利的地位。而且，对食品安全这种典型的信息不对称产品而言，生产经营者拥有比消费者更多的信息，加上食品安全隐患产生的危害可能并不是即时发生的，这种情况下将举证责任推到消费者身上，必然使得消费者很难甚至无法举证，从而让不法厂商的违法责任很难得到追究。

　　（三）“劣币驱逐良币”，整个行业难以自律

　　除了法律责任的追究以外，通过市场施加的惩罚也能够成为约束企业行为的有力手段。那些提供问题食品的厂家会失去消费者的信任，不法厂家逐渐失去市场，从而面临倒闭的命运。然而，市场纪律的实施需要靠“信息”的披露，消费者要能够甄别出优质商品，从而指引自己的消费行为。

　　当信息披露机制无法甄别出合格和不合格食品时，就出现所谓“劣币驱逐良币”的现象，使用三聚氰胺的厂商能够以更低廉的成本提供食品，而消费者无法甄别，安全食品并不比危险食品能卖到更高的价格，在这种情况下，讲诚信的商人反而没有价格优势而在竞争中处于弱势。当发现添加三聚氰胺是带有行业性、区域性和持续性的行为时，只处理三鹿而其他厂商的违法行为却没有得到相应追责的情况下，可能不会如决策者所希望起到“杀鸡骇猴”的效果，反而使厂商的道德歉疚感都消失。

　　（四）运动式的整治模式，使企业有机可乘

　　三鹿事件刚发生时，公众情绪激动，为给舆论一个交待，政府往往从消除后果的角度出发，积极全力地进行惩罚和善后，等公众的注意力逐渐转移后，问题就不再受到重点关注，资源也随之转向其他重心。这样一种完全被公众的注意力牵着走的监管往往缺乏系统规划，仓促出台的相关政策缺乏操作性的考虑，形式意义大于实质意义，为以后的实施埋下隐患。

　　食品安全的监管重点随着媒体的曝光而确定，使工商部门对食品安全的监管缺乏计划性，形成媒体曝光什么我们就去监管什么的被动监管局面。如含三聚氰胺奶粉来了，含孔雀石绿的水产品来了，工商部门就一窝蜂去忙这些问题食品，原来制定的监管计划完全被打乱。

　　三鹿奶粉事件后，在问题奶粉的处理这一环节并没有明确责任。根据公开资料，仅当年三鹿集团尚未出库的婴幼儿奶粉就达到2000余吨，而当时对这批奶粉的处理也只是四个字：全部封存。据有关部门称，对问题奶粉的处理并没有那么简单。“一方面是暂时没有好的办法来处理，另一方面也是分了轻重缓急，但事情一拖就这样拖下来了。”这一“死角”在政府对整个事件的整顿和追查过程中被忽略，大批含有三聚氰胺的奶粉成了“漏网之鱼”。

　　运动式的整治往往依赖简单的人海战术，使得监管人员疲于奔命。以流通领域为例，拉网式、地毯式的排查往往使一线监管人员苦不堪言，国家每公布一次不合格品牌、批次，他们就要在庞大的流通领域一批次、一批次的按生产日期查找、下架，反反复复，被动应付，陷入“食品安全事件发生—打击—问题缓解—再度发生—再打击”的恶性循环。这种毕其功于一役的治理模式充其量也只能起到短期的威慑作用，因为靠人海战术和拉网式排查不可能是持久性的，这反过来会助长企业的投机心理。如渭南事件中，企业就认为“一年之后监管会比较松，所以现在就拿出来卖。”

　　二、监管困局背后的体制性痼疾

　　从渭南市政府的网站上，还可以看到“为了下一代生命的健康——三聚氰胺奶粉事件渭南市场调查”的新闻，说明2008年9月市政府如何积极应对“奶粉门事件”，帮助企业和奶农解决实际问题，工商部门积极协助不合格奶粉的退市，而市质监局则向该市的13家乳制品企业派驻了26名质量监督员以加强产品监管。一年多后，渭南毒奶粉的流出似乎构成对这条新闻的绝佳讽刺。以赢利为导向的企业会利用一切机会去实现利益的最大化，政府监管的目的就在于改变企业的行为，当政府花了这么大的努力去整治后企业的行为依然没有改变时，只指责企业的无良就显得非常苍白，因此，接下来的问题是，为什么政府管不了？

　　（一）管不胜管、防不胜防

　　对这个问题的简单回答是，违法行为的多样性和监管资源的有限性使监管者显得无能为力。我国食品生产加工企业45万多家，个体餐饮经营户有270多万家，生产的食品种类数以万计，每种食品都可能含有数十种甚至数百种危害成分的风险。如果厂商千方百计想通过钻监管体制的漏洞来赢取利润的话，监管者纵使是千手观音，也只能望洋兴叹。

　　仅就检测指标一项而论，面对各种各样的食品添加剂和化工产品，以及千奇百怪的添加方式，检测机关不可能对每一种可能的添加物或毒害都进行检测。

　　标准是有限的，即使把所有的标准都检验过，质量合格也并不能保证产品安全，合格证明它是符合我的标准，我的标准有200个项目，全部检过，但是有一个指标是标准里面没有规定的，像以前对苏丹红是没有规定的，那么食品仍然是有安全隐患的。

　　如果说2008年三鹿事件中因为检测标准落后监管部门不对三聚氰胺进行有针对性的检测并非过错，那么2010年的毒奶粉事件中就无法再以此来推诿。为什么毒奶粉仍然披上合法的外衣流向市场呢？监管者的回答是因为经费、人力的有限。以质监部门为例，其机构设置最底层只到县一级，没有乡镇一级的机构，而县级质监部门专门负责食品监管工作的人员一般只有1～2人，面对量大面广的食品生产企业，监管压力非常大。三鹿事件后，质监部门向奶制品生产企业派驻的监督员也面临着同样的困境：一则这是一项兼职工作，监管员分身乏术；二则面对庞大的工艺流程，监管员必须把所有人员的工作情况都现场监控，得不到企业的配合的话，监管难上加难，得到企业的配合，又易于被企业“俘获”。

　　（二）以准入控制为特征的发证监管

　　为什么会有“管不胜管、防不胜防”的困局呢？这要追究到以准入控制为主要特征的监管模式上。我国政府于2001年建立食品安全市场准入制度，三鹿事件后，《食品安全法》将食品安全准入防线定为《食品生产许可证》、《食品流通许可证》、《餐饮服务许可证》和《营业执照》。发证事实上是政府监管食品安全的一项重要手段，它是解决市场失灵的一种方法，通过发证向消费者披露厂商已经具备了生产合格产品的能力这样一种信息，从而在某种程度上缓解食品市场上的“信息不对称”问题。同时，发证也能解决置信承诺问题，这一问题源于政治中的“时间不一致”（Moe，1990）：为吸引投资，政府需要让投资者相信政治家的承诺不会因其更替而失效。许可证正是为了给投资者这样一种信心，即他的先期大量投资是值得的，投资者有足够的时间从投资中获取合法的收益。

　　然而，“发证”监管的思路控制的是市场的准入权，即通过发证授予市场交易权，而没有证件的则禁止交易，这样，发证者手中则掌握着进入市场的钥匙，许可证的发放甚至沦为部门寻租设租、进行权钱交易的手段。而发证对进入市场者的监督、过滤作用，在审批完成时也就终止了。获得了监管部门的许可，就万事大吉，这激起厂商的机会主义行为，为获得许可而突击甚至造假，获得了许可的商家不一定会守法生产经营，而没有获证的则因为存在低端市场需求通过钻体制的漏洞也能在市场中生存。这使监管者陷入一个两难处境：发了证的，出了问题我要兜——谁发证谁负责。没有发证的，出了问题还是要找我——没有许可怎么可以在市场上经营？　　为体现发证的成效，监管机构耗费大量精力围堵“无证”生产经营问题：监管者的关注点更多的是它们没有得到官方的许可这一事实，而不是其食品是否有安全隐患。在各种专项整治活动中，监管者的主要精力也往往投入到“查无”，并因为某一个无照户的问题而将所有类似生产经营户一棒子打死。

　　三鹿事件刚发生时，公众情绪激动，为给舆论一个交待，政府往往从消除后果的角度出发，积极全力地进行惩罚和善后，等公众的注意力逐渐转移后，问题就不再受到重点关注，资源也随之转向其他重心。这样一种完全被公众的注意力牵着走的监管往往缺乏系统规划，仓促出台的相关政策缺乏操作性的考虑，形式意义大于实质意义，为以后的实施埋下隐患。

　　食品安全的监管重点随着媒体的曝光而确定，使工商部门对食品安全的监管缺乏计划性，形成媒体曝光什么我们就去监管什么的被动监管局面。如含三聚氰胺奶粉来了，含孔雀石绿的水产品来了，工商部门就一窝蜂去忙这些问题食品，原来制定的监管计划完全被打乱。

　　三鹿奶粉事件后，在问题奶粉的处理这一环节并没有明确责任。根据公开资料，仅当年三鹿集团尚未出库的婴幼儿奶粉就达到2000余吨，而当时对这批奶粉的处理也只是四个字：全部封存。据有关部门称，对问题奶粉的处理并没有那么简单。“一方面是暂时没有好的办法来处理，另一方面也是分了轻重缓急，但事情一拖就这样拖下来了。”这一“死角”在政府对整个事件的整顿和追查过程中被忽略，大批含有三聚氰胺的奶粉成了“漏网之鱼”。

　　运动式的整治往往依赖简单的人海战术，使得监管人员疲于奔命。以流通领域为例，拉网式、地毯式的排查往往使一线监管人员苦不堪言，国家每公布一次不合格品牌、批次，他们就要在庞大的流通领域一批次、一批次的按生产日期查找、下架，反反复复，被动应付，陷入“食品安全事件发生—打击—问题缓解—再度发生—再打击”的恶性循环。这种毕其功于一役的治理模式充其量也只能起到短期的威慑作用，因为靠人海战术和拉网式排查不可能是持久性的，这反过来会助长企业的投机心理。如渭南事件中，企业就认为“一年之后监管会比较松，所以现在就拿出来卖。”

　　二、监管困局背后的体制性痼疾

　　从渭南市政府的网站上，还可以看到“为了下一代生命的健康——三聚氰胺奶粉事件渭南市场调查”的新闻，说明2008年9月市政府如何积极应对“奶粉门事件”，帮助企业和奶农解决实际问题，工商部门积极协助不合格奶粉的退市，而市质监局则向该市的13家乳制品企业派驻了26名质量监督员以加强产品监管。一年多后，渭南毒奶粉的流出似乎构成对这条新闻的绝佳讽刺。以赢利为导向的企业会利用一切机会去实现利益的最大化，政府监管的目的就在于改变企业的行为，当政府花了这么大的努力去整治后企业的行为依然没有改变时，只指责企业的无良就显得非常苍白，因此，接下来的问题是，为什么政府管不了？

　　（一）管不胜管、防不胜防

　　对这个问题的简单回答是，违法行为的多样性和监管资源的有限性使监管者显得无能为力。我国食品生产加工企业45万多家，个体餐饮经营户有270多万家，生产的食品种类数以万计，每种食品都可能含有数十种甚至数百种危害成分的风险。如果厂商千方百计想通过钻监管体制的漏洞来赢取利润的话，监管者纵使是千手观音，也只能望洋兴叹。

　　仅就检测指标一项而论，面对各种各样的食品添加剂和化工产品，以及千奇百怪的添加方式，检测机关不可能对每一种可能的添加物或毒害都进行检测。

　　标准是有限的，即使把所有的标准都检验过，质量合格也并不能保证产品安全，合格证明它是符合我的标准，我的标准有200个项目，全部检过，但是有一个指标是标准里面没有规定的，像以前对苏丹红是没有规定的，那么食品仍然是有安全隐患的。

　　如果说2008年三鹿事件中因为检测标准落后监管部门不对三聚氰胺进行有针对性的检测并非过错，那么2010年的毒奶粉事件中就无法再以此来推诿。为什么毒奶粉仍然披上合法的外衣流向市场呢？监管者的回答是因为经费、人力的有限。以质监部门为例，其机构设置最底层只到县一级，没有乡镇一级的机构，而县级质监部门专门负责食品监管工作的人员一般只有1～2人，面对量大面广的食品生产企业，监管压力非常大。三鹿事件后，质监部门向奶制品生产企业派驻的监督员也面临着同样的困境：一则这是一项兼职工作，监管员分身乏术；二则面对庞大的工艺流程，监管员必须把所有人员的工作情况都现场监控，得不到企业的配合的话，监管难上加难，得到企业的配合，又易于被企业“俘获”。

　　（二）以准入控制为特征的发证监管

　　为什么会有“管不胜管、防不胜防”的困局呢？这要追究到以准入控制为主要特征的监管模式上。我国政府于2001年建立食品安全市场准入制度，三鹿事件后，《食品安全法》将食品安全准入防线定为《食品生产许可证》、《食品流通许可证》、《餐饮服务许可证》和《营业执照》。发证事实上是政府监管食品安全的一项重要手段，它是解决市场失灵的一种方法，通过发证向消费者披露厂商已经具备了生产合格产品的能力这样一种信息，从而在某种程度上缓解食品市场上的“信息不对称”问题。同时，发证也能解决置信承诺问题，这一问题源于政治中的“时间不一致”（Moe，1990）：为吸引投资，政府需要让投资者相信政治家的承诺不会因其更替而失效。许可证正是为了给投资者这样一种信心，即他的先期大量投资是值得的，投资者有足够的时间从投资中获取合法的收益。

　　然而，“发证”监管的思路控制的是市场的准入权，即通过发证授予市场交易权，而没有证件的则禁止交易，这样，发证者手中则掌握着进入市场的钥匙，许可证的发放甚至沦为部门寻租设租、进行权钱交易的手段。而发证对进入市场者的监督、过滤作用，在审批完成时也就终止了。获得了监管部门的许可，就万事大吉，这激起厂商的机会主义行为，为获得许可而突击甚至造假，获得了许可的商家不一定会守法生产经营，而没有获证的则因为存在低端市场需求通过钻体制的漏洞也能在市场中生存。这使监管者陷入一个两难处境：发了证的，出了问题我要兜——谁发证谁负责。没有发证的，出了问题还是要找我——没有许可怎么可以在市场上经营？　　为体现发证的成效，监管机构耗费大量精力围堵“无证”生产经营问题：监管者的关注点更多的是它们没有得到官方的许可这一事实，而不是其食品是否有安全隐患。在各种专项整治活动中，监管者的主要精力也往往投入到“查无”，并因为某一个无照户的问题而将所有类似生产经营户一棒子打死。

　　“有限准入”的监管模式之下，部门之间的（利益）争夺和（责任）推诿成为监管的一大特色。我国食品安全实现分段监管的模式：把食品从田头到餐桌按环节分成四段，食品安全监管权被分配到每一段上，试图形成一个无缝的分段监管体制。然而，具体到实践中，食品安全监管各环节之间的职责很难彻底划分清楚。食品监管链条客观上的连续性，使得实际监管中各个部门之间的职能相互交叠，你中有我，我中有你。分段监管未能解决利益争夺问题，但却使得责任推诿有了依据：

　　好的大家都抢着搞，不好的大家都不愿意搞。比如说，我们工商负责的流通领域，质监局、卫生局、农业局也是来抽查，一旦出什么事了，就说，流通环节是他工商局的。

　　即使各监管环节之间的职责能够完全划分清楚，这种分段监管的责任追究方式也是存在问题的。分段监管模式下，几大监管机构分别控制食品市场中的一部分，在某一个环节中拥有垄断地位，但是没有一个部门能够完全控制这一市场。诸监管机构构成若干不同的门槛，理想状态下，不法企业侥幸逃过一个门槛，还有两三个关卡在后面，因此无处可遁。当一个部门在监管中失误时，还有其他三个部门的保障。因此，任何问题食品的出现，反映的不仅是某个监管环节的问题，而是整个监管链条的问题（刘亚平，2009）。

　　这种监管模式在实际的运作中出现了很多问题，比如因为诸多部门发证，所以后置部门往往只看前置部门的证件齐全就发证，而前置部门往往因后面还有多重关卡而放松警惕，这使得有些关卡形同虚设。如果一个部门监管不力，其它监管部门会因为责任有人承担而忽视自己本应承担的监管职能，从而形成监管盲区，不合格食品顺利地“过关斩将”。分段监管带来资源不集中和浪费。如卫生、工商、质检、农业、海洋与渔业、经贸等部门都有自己的检验检测职能，检测结果又不能在部门之间互通共享。各个部门都向财政部门申请资金支持，以购买相应设备，然而有限的财政根本无法满足这些部门的需求，撒胡椒粉的做法使各个部门都分一点，但大家都买不了大型的先进仪器，结果各部门买的又是雷同的设备，造成了资源的极大浪费，各个部门的检测水平却都停滞不前。

　　（四）监管人员不能承受之重的无限问责

　　政府应该负多大程度的责任？是履行了监管职责就算尽到了责任？还是要确保不出食品安全事故？政府包揽一切的思维，有可能将政府推向无限责任的深渊。以食品检测为例，在无限责任的压力下，安全标准往往按最严格的要求来设定，严格的标准能够使标准制定者免责，但却没有考虑到实际检测的成本，这带来的问题是，即使检测标准能够全面反映所有可能的危害水平，检验中也涉及到取舍问题。在资源和各种条件紧缺、检验需求巨大的情况下，监管人员往往依经验来选择需要检测的指标，有可能出现出问题的环节可能检验不到、不该检验的反反复复检验的情况。对于监管者而言，由于标准是国家强制性的，不去检验全部项目的话，个人就要承担很大的责任。一旦出了事故之后就一棒子打死，终究要问责，终究是渎职，之前做了多少也是白费。这造成监管者在监管过程中显得有无力感，觉得责任无法履行，远超出能够负担的程度：有100家都查了，但101家出事了，前面的就白干了。理想的监管体制应该能够保证政府尽到了监管职责就能减少甚至避免大型食品安全事故的出现。这一方面要求政府在食品安全标准方面要尽快跟上社会经济发展程度，确保有限的资源用在刀刃上，以给消费者提供“合乎常理”的保障。另一方面，除了准入控制外，政府还需要考虑其他的监管方式，使食品安全的日常监管能够对商家形成有效的威慑。否则，如果日常监管职责的履行并不足以威慑商家，对监管者进行严苛的追责就会产生负面效应，引起监管人员极大的精神压力——他必须对那些他控制不了的事情承担责任，这是与自己的职权不相称的，食品安全监管演变成为一块烫手的山芋。

　　政府应该做什么事，应该有一个规定，（这个规定应该是）政府能实现的。你不可能24小时跟踪企业。这个跟警察一样，一条街道，两个巡警，规定每两个小时巡一次，做好记录。在这种情况下，也不可能不出事故，但是警察已经尽责了，已经尽自己的能力、按照规定去做。但是从我们现在如此高的政治责任、道德要求来说，就不可避免要负责。每天加班加点工作，出了事故还得引咎辞职。

　　（五）作为剩余监管权的“地方政府负总责”

　　由于食品安全的监管牵涉面太广，同时鉴于我国食品生产销售点零散乱的现实，《食品安全法》明确规定地方政府负总责。这里所说的“地方政府负总责”，实际上是一种剩余监管权，也就是说，当某一环节出现监管真空或权力争夺时，地方政府要统一担负起责任来（胡颖廉，2008）。

　　然而比起经济发展，食品安全属于“讲起来重要，干起来次要，忙起来不要”的事务。地方政府基于地方经济利益、就业等考虑，往往对监管部门施加压力：

　　发现企业条件不够时，地方政府就会找你：我们这个穷地方搞一个企业不容易，也不是很差，在我们这里算好的啦，你们能不能帮它一把，有什么不对的让它整改整改就可以了。

　　这造成监管部门对于本地的食品监管往往不太严格，主要努力只放在对外地食品的监管上。甚至有人尖锐地指出，在财政分权背景下，地方政府保护是造成大规模食品生产企业生产不安全食品的关键原因（杨合岭、王彩霞，2010）。为保护地方“经济命脉”，地方往往对企业采取姑息的政策或“睁一只眼闭一只眼”的暧昧态度。上头压力大风声紧时，就象征性地多管管；等到风声一过，就放松了查处力度。

　　“有限准入”的监管模式之下，部门之间的（利益）争夺和（责任）推诿成为监管的一大特色。我国食品安全实现分段监管的模式：把食品从田头到餐桌按环节分成四段，食品安全监管权被分配到每一段上，试图形成一个无缝的分段监管体制。然而，具体到实践中，食品安全监管各环节之间的职责很难彻底划分清楚。食品监管链条客观上的连续性，使得实际监管中各个部门之间的职能相互交叠，你中有我，我中有你。分段监管未能解决利益争夺问题，但却使得责任推诿有了依据：

　　好的大家都抢着搞，不好的大家都不愿意搞。比如说，我们工商负责的流通领域，质监局、卫生局、农业局也是来抽查，一旦出什么事了，就说，流通环节是他工商局的。

　　即使各监管环节之间的职责能够完全划分清楚，这种分段监管的责任追究方式也是存在问题的。分段监管模式下，几大监管机构分别控制食品市场中的一部分，在某一个环节中拥有垄断地位，但是没有一个部门能够完全控制这一市场。诸监管机构构成若干不同的门槛，理想状态下，不法企业侥幸逃过一个门槛，还有两三个关卡在后面，因此无处可遁。当一个部门在监管中失误时，还有其他三个部门的保障。因此，任何问题食品的出现，反映的不仅是某个监管环节的问题，而是整个监管链条的问题（刘亚平，2009）。

　　这种监管模式在实际的运作中出现了很多问题，比如因为诸多部门发证，所以后置部门往往只看前置部门的证件齐全就发证，而前置部门往往因后面还有多重关卡而放松警惕，这使得有些关卡形同虚设。如果一个部门监管不力，其它监管部门会因为责任有人承担而忽视自己本应承担的监管职能，从而形成监管盲区，不合格食品顺利地“过关斩将”。分段监管带来资源不集中和浪费。如卫生、工商、质检、农业、海洋与渔业、经贸等部门都有自己的检验检测职能，检测结果又不能在部门之间互通共享。各个部门都向财政部门申请资金支持，以购买相应设备，然而有限的财政根本无法满足这些部门的需求，撒胡椒粉的做法使各个部门都分一点，但大家都买不了大型的先进仪器，结果各部门买的又是雷同的设备，造成了资源的极大浪费，各个部门的检测水平却都停滞不前。

　　（四）监管人员不能承受之重的无限问责

　　政府应该负多大程度的责任？是履行了监管职责就算尽到了责任？还是要确保不出食品安全事故？政府包揽一切的思维，有可能将政府推向无限责任的深渊。以食品检测为例，在无限责任的压力下，安全标准往往按最严格的要求来设定，严格的标准能够使标准制定者免责，但却没有考虑到实际检测的成本，这带来的问题是，即使检测标准能够全面反映所有可能的危害水平，检验中也涉及到取舍问题。在资源和各种条件紧缺、检验需求巨大的情况下，监管人员往往依经验来选择需要检测的指标，有可能出现出问题的环节可能检验不到、不该检验的反反复复检验的情况。对于监管者而言，由于标准是国家强制性的，不去检验全部项目的话，个人就要承担很大的责任。一旦出了事故之后就一棒子打死，终究要问责，终究是渎职，之前做了多少也是白费。这造成监管者在监管过程中显得有无力感，觉得责任无法履行，远超出能够负担的程度：有100家都查了，但101家出事了，前面的就白干了。理想的监管体制应该能够保证政府尽到了监管职责就能减少甚至避免大型食品安全事故的出现。这一方面要求政府在食品安全标准方面要尽快跟上社会经济发展程度，确保有限的资源用在刀刃上，以给消费者提供“合乎常理”的保障。另一方面，除了准入控制外，政府还需要考虑其他的监管方式，使食品安全的日常监管能够对商家形成有效的威慑。否则，如果日常监管职责的履行并不足以威慑商家，对监管者进行严苛的追责就会产生负面效应，引起监管人员极大的精神压力——他必须对那些他控制不了的事情承担责任，这是与自己的职权不相称的，食品安全监管演变成为一块烫手的山芋。

　　政府应该做什么事，应该有一个规定，（这个规定应该是）政府能实现的。你不可能24小时跟踪企业。这个跟警察一样，一条街道，两个巡警，规定每两个小时巡一次，做好记录。在这种情况下，也不可能不出事故，但是警察已经尽责了，已经尽自己的能力、按照规定去做。但是从我们现在如此高的政治责任、道德要求来说，就不可避免要负责。每天加班加点工作，出了事故还得引咎辞职。

　　（五）作为剩余监管权的“地方政府负总责”

　　由于食品安全的监管牵涉面太广，同时鉴于我国食品生产销售点零散乱的现实，《食品安全法》明确规定地方政府负总责。这里所说的“地方政府负总责”，实际上是一种剩余监管权，也就是说，当某一环节出现监管真空或权力争夺时，地方政府要统一担负起责任来（胡颖廉，2008）。

　　然而比起经济发展，食品安全属于“讲起来重要，干起来次要，忙起来不要”的事务。地方政府基于地方经济利益、就业等考虑，往往对监管部门施加压力：

　　发现企业条件不够时，地方政府就会找你：我们这个穷地方搞一个企业不容易，也不是很差，在我们这里算好的啦，你们能不能帮它一把，有什么不对的让它整改整改就可以了。

　　这造成监管部门对于本地的食品监管往往不太严格，主要努力只放在对外地食品的监管上。甚至有人尖锐地指出，在财政分权背景下，地方政府保护是造成大规模食品生产企业生产不安全食品的关键原因（杨合岭、王彩霞，2010）。为保护地方“经济命脉”，地方往往对企业采取姑息的政策或“睁一只眼闭一只眼”的暧昧态度。上头压力大风声紧时，就象征性地多管管；等到风声一过，就放松了查处力度。

　　由于财力悬殊，地方政府负总责的能力也是不尽相同的。《食品安全法》规定抽检不收费的用意是好的，是为了防止监管部门借抽检乱收费给企业带来沉重的负担。但是对于经济欠发达、贫困落后的地区来讲，当地政府可能没有财力支付抽检费或者更倾向于将资金分配到其他更急需的用途上。这次的大多数毒奶粉基本上都是在发达地区被抽检发现的，其来源产出地又大多位于欠发达贫困地区，就深刻反映了地方政府负总责存在的问题。

　　三、纠治痼疾：监管体制改革的前景展望

　　破解中国食品安全监管的困局，不只是监管机构撤并的问题，更承载着重新审视政府与市场关系乃至现代国家建构的重要使命。要破解上述监管困局，需要从以下几个方面着力：

　　（一）从修补式改革走向重构政府与市场关系

　　监管部门一直将食品生产许可证制度看作是解决食品安全问题的主流之道，通过设立准入机制来控制市场参与者的数量和质量，从而实现优胜劣汰，这符合中国历来追求“有序竞争”的主观偏好（Pearson，2005）。然而，“有限准入”的思路人为地把大量的零散小企业从市场中排除出去，尽管这些小企业可能达不到市场准入的要求，但是，依靠传统的声誉和道德自律机制，它们也有市场。因为无法将未获市场准入的厂商排除在市场之外，也无法保障已获准入的厂商的食品质量，社会上形成了机会主义的文化，监管往往被看作是障碍，是寻求市场优势的过程中必须要逾越的。在这种情况下，“委托送检制度”和“查无”都是典型的为了缓解市场准入制度所遭遇的执行失灵而出台的修补式方案。这并不意味着监管部门认真思索其与市场、消费者之间的关系。在监管无法构成对厂商的有效威慑时，监管者寄望于厂商的良知，甚至将责任重新推回给消费者，提出有什么样的消费者，就会有什么样的厂商，因此消费者要自行当心，如不要去购买“看相好”的食品。事实上，贪图卖相，正是消费者在缺乏信息的情况下筛选食品的自发手段。唯利是图，是商家的本性，是否形成守规的习惯，要看是否有一个良好的外部环境。这个环境来自监管的水平，来自大家对规范的认可。

　　如果我们从根本上反思现有的以发证和抽检为主的监管模式，就可能看到新的可能性所在。食品市场存在的失灵主要是因为信息不对称，通过准入进行的控制并不能有效缓解市场失灵。如果监管者将重心放在对已经发证的企业的质量监控上，那么，这些企业的食品质量就能够得到保证。这种情况下，消费者就能够在政府“发证”的信号指引下甄别出优质厂商和劣质厂商，没有领证的企业的市场空间自然就会减少甚至逐渐走向消亡，政府根本就无需花费大量的精力来围堵。同时，消费者的需求层次各不相同，在知情的情况下，他们有权选择自己的消费方式。正如为穷人进行辩护的声音所称：在自由市场上，个人应该能够购买便宜的食品，禁止销售低质产品将会极大地减少穷人的选择，提高他们的生活成本（Wood，1985）。健康的市场经济有赖于开放的市场竞争来淘汰不合格的市场主体，只有在披露信息的救济方式与断然禁止交易相比既昂贵又无效的情况下，才使得禁止交易成为最好的救济方式（奥格斯，2008）。信息披露将最终的选择权交给消费者，在知情的情况下，消费者才有能力为自己的选择承担起责任。

　　（二）从运动式治理走向风险规制

　　运动式治理确实可以在短时间内调集一切可以调动的资源，集中投入到应对危机之中去，从而缓解资源不足和控制能力有限的窘境。但是，只要问题仍是以个案的方式得到解决，那么，效果就只是止痛性的。如果治理方案可以处理一个事件，那么，就应当将之制度化，使之对所有的类似事件都适用，而不应该使之成为特例。我们似乎已经习惯了以手电筒的方式来恩泽公民，照到哪里就亮到哪里。如果需要照亮的地方太多，难道不应该用更具普适性的照亮方式吗？仍用手电筒就会使监管者“疲于奔命”。更严重的是，因为政府可用的资源相对于其所需要应对的问题而言永远是稀缺的，如果没有解决好日常管理体制的问题，那么，稀缺的资源就会永远被“危机事件”牵着鼻子走，使得管理者没有时间、精力和资源去处理那些目前还没有演变成为危机的问题，结果就是越来越多的事情因为没有得到及时的处理而积压成为危机，社会因此付出沉重的代价，而管理者也为越来越多的危机事件所淹没。运动式治理还将带来一种“机会主义”的文化，不法企业会心存侥举，不认为受到处罚是因为违法，而将之视作是自己运气不好，甚至产生严重的“不公平感”，认为只处理自己而不处理他人是执法不公，只处理此时行为而不处理彼时行为是运气欠佳。

　　正是在这个意义上，风险规制的重要性体现出来。政府掌握的资源是有限的，不可能对影响健康的所有风险进行规制。因此，对风险进行系统的评估，并将有限的资源用于规制对健康造成主要威胁的风险，就显得非常必要。以风险规制的思路来管理食品安全，强调的是对危险或灾难的可能性进行评估及控制，它将管理的重心前置，要求管理者主动去预测和评估未来可能发生的危险，寻找最有价值的风险集聚点，并将有限的监管资源有针对性地用于重大的风险控制。目前，各监管部门都在花大力气推广的食品“身份代码”（如猪耳标、条码等），重心仍在发现问题后能够迅速地对不法分子进行追责，而监管的本来目的——人的健康似乎已经被忘记。风险规制的理念要求监管部门将工作重心放到食品对人体健康可能的影响和威胁上来，监管的目的不是为了惩处，而是为了食品安全和人类健康。因此，食品的追溯只是保证安全的手段，监管的重心更应该放在帮助企业如何合法地达到监管要求，而不是对企业进行处罚。

　　（三）通过开放讨论形成改革的共识

　　目前我国关于食品的政策框架太过零散，每个部门都局限于自身的利益而没有一个能够统领各部门以人类健康的大局对食品监管的系统思考。“单打独斗是应付不了（目前食品安全领域的）这种挑战的。必须有一种新的整合性、全局性的公共健康视野，将这些离散的政策领域联接起来，从食品的生产到消费的管理，再到食物的健康性方面进行连续性思维。”（Lang and Heasman，2004）为达成这样的系统思考，迫切需要社会的开放讨论。纵观我国目前围绕食品安全问题进行的各种讨论，在“政府责任还是企业责任”、“哪一级政府管”、“哪一个机构管”以及“如何监管”等问题上，始终没有达成共识（刘亚平，2008）。这些讨论仍过多地为部门利益甚至是利益群体所主导，公民的声音依然非常微弱。讨论的重心更多地集中在对于世界上其他国家食品监管模式的学习和借鉴上，而鲜有对中国自己的市场特点的关注。如何在鼓励经济主体的自由发展的同时对干扰市场运作的力量施加必要的控制，这是转型中国面临的重大挑战。中国必须找到适合自己的市场与政府之间微妙关系的均衡点，而这必须也只能立足于中国自己的国情进行思考。

　　开放的讨论也是风险规制的要求。纯粹科学的分析并不能为监管提供完全的基础，公众的参与能够对科学加以控制，避免以人类整体利益为赌注的技术冒险。在公共领域的讨论过程中公众能更清楚地掌握问题的风险本质，使决策的基础扩散到社会共识，以社会理性能接受风险的程度为政策依据。通过开放讨论了解公众所能够容忍和接受的风险程度，甚至是影响公众对风险的认知，能够为监管部门减少不必要的压力，为未来的管理扫除障碍。开放讨论还能够帮助监管机构界定问题，从而为寻找最有价值的风险集聚点提供更大的可能性。

　　开放讨论还能起到教育公众的作用，使政府相助与公民自助相结合，让公民主动承担起对自己身体健康和饮食安全的责任。面临现代社会的风险，政府显然没有能力单靠一己之力来应对，在这种情况下，通过风险沟通来进行责任的分摊，让公民自己进行选择，并为自己的选择承担风险就是一种更为现实也更有吸引力的方案。因此，开放讨论既是民主的要求，也是政府能力越来越有限的必然结果。更重要的是，正是在开放讨论过程中，公民的社会共生意识被培养起来，个人将认识到在经营自己的生活时，必须不断地同他人进行对话和交流，为自己着想，就必须理解他人，自觉地为他人着想，才能真正地实现自己生活的设想。这种开放讨论帮助公民超越狭隘的一己私欲，每个人都认识到自己对他人和对社会的责任，只有这样，依赖于遍布各地的食品的种植、生产和销售的食品消费者才能最终享有安全的食品。

　　三、纠治痼疾：监管体制改革的前景展望

　　破解中国食品安全监管的困局，不只是监管机构撤并的问题，更承载着重新审视政府与市场关系乃至现代国家建构的重要使命。要破解上述监管困局，需要从以下几个方面着力：

　　（一）从修补式改革走向重构政府与市场关系

　　监管部门一直将食品生产许可证制度看作是解决食品安全问题的主流之道，通过设立准入机制来控制市场参与者的数量和质量，从而实现优胜劣汰，这符合中国历来追求“有序竞争”的主观偏好（Pearson，2005）。然而，“有限准入”的思路人为地把大量的零散小企业从市场中排除出去，尽管这些小企业可能达不到市场准入的要求，但是，依靠传统的声誉和道德自律机制，它们也有市场。因为无法将未获市场准入的厂商排除在市场之外，也无法保障已获准入的厂商的食品质量，社会上形成了机会主义的文化，监管往往被看作是障碍，是寻求市场优势的过程中必须要逾越的。在这种情况下，“委托送检制度”和“查无”都是典型的为了缓解市场准入制度所遭遇的执行失灵而出台的修补式方案。这并不意味着监管部门认真思索其与市场、消费者之间的关系。在监管无法构成对厂商的有效威慑时，监管者寄望于厂商的良知，甚至将责任重新推回给消费者，提出有什么样的消费者，就会有什么样的厂商，因此消费者要自行当心，如不要去购买“看相好”的食品。事实上，贪图卖相，正是消费者在缺乏信息的情况下筛选食品的自发手段。唯利是图，是商家的本性，是否形成守规的习惯，要看是否有一个良好的外部环境。这个环境来自监管的水平，来自大家对规范的认可。

　　如果我们从根本上反思现有的以发证和抽检为主的监管模式，就可能看到新的可能性所在。食品市场存在的失灵主要是因为信息不对称，通过准入进行的控制并不能有效缓解市场失灵。如果监管者将重心放在对已经发证的企业的质量监控上，那么，这些企业的食品质量就能够得到保证。这种情况下，消费者就能够在政府“发证”的信号指引下甄别出优质厂商和劣质厂商，没有领证的企业的市场空间自然就会减少甚至逐渐走向消亡，政府根本就无需花费大量的精力来围堵。同时，消费者的需求层次各不相同，在知情的情况下，他们有权选择自己的消费方式。正如为穷人进行辩护的声音所称：在自由市场上，个人应该能够购买便宜的食品，禁止销售低质产品将会极大地减少穷人的选择，提高他们的生活成本（Wood，1985）。健康的市场经济有赖于开放的市场竞争来淘汰不合格的市场主体，只有在披露信息的救济方式与断然禁止交易相比既昂贵又无效的情况下，才使得禁止交易成为最好的救济方式（奥格斯，2008）。信息披露将最终的选择权交给消费者，在知情的情况下，消费者才有能力为自己的选择承担起责任。

　　（二）从运动式治理走向风险规制

　　运动式治理确实可以在短时间内调集一切可以调动的资源，集中投入到应对危机之中去，从而缓解资源不足和控制能力有限的窘境。但是，只要问题仍是以个案的方式得到解决，那么，效果就只是止痛性的。如果治理方案可以处理一个事件，那么，就应当将之制度化，使之对所有的类似事件都适用，而不应该使之成为特例。我们似乎已经习惯了以手电筒的方式来恩泽公民，照到哪里就亮到哪里。如果需要照亮的地方太多，难道不应该用更具普适性的照亮方式吗？仍用手电筒就会使监管者“疲于奔命”。更严重的是，因为政府可用的资源相对于其所需要应对的问题而言永远是稀缺的，如果没有解决好日常管理体制的问题，那么，稀缺的资源就会永远被“危机事件”牵着鼻子走，使得管理者没有时间、精力和资源去处理那些目前还没有演变成为危机的问题，结果就是越来越多的事情因为没有得到及时的处理而积压成为危机，社会因此付出沉重的代价，而管理者也为越来越多的危机事件所淹没。运动式治理还将带来一种“机会主义”的文化，不法企业会心存侥举，不认为受到处罚是因为违法，而将之视作是自己运气不好，甚至产生严重的“不公平感”，认为只处理自己而不处理他人是执法不公，只处理此时行为而不处理彼时行为是运气欠佳。

　　正是在这个意义上，风险规制的重要性体现出来。政府掌握的资源是有限的，不可能对影响健康的所有风险进行规制。因此，对风险进行系统的评估，并将有限的资源用于规制对健康造成主要威胁的风险，就显得非常必要。以风险规制的思路来管理食品安全，强调的是对危险或灾难的可能性进行评估及控制，它将管理的重心前置，要求管理者主动去预测和评估未来可能发生的危险，寻找最有价值的风险集聚点，并将有限的监管资源有针对性地用于重大的风险控制。目前，各监管部门都在花大力气推广的食品“身份代码”（如猪耳标、条码等），重心仍在发现问题后能够迅速地对不法分子进行追责，而监管的本来目的——人的健康似乎已经被忘记。风险规制的理念要求监管部门将工作重心放到食品对人体健康可能的影响和威胁上来，监管的目的不是为了惩处，而是为了食品安全和人类健康。因此，食品的追溯只是保证安全的手段，监管的重心更应该放在帮助企业如何合法地达到监管要求，而不是对企业进行处罚。

　　（三）通过开放讨论形成改革的共识

　　目前我国关于食品的政策框架太过零散，每个部门都局限于自身的利益而没有一个能够统领各部门以人类健康的大局对食品监管的系统思考。“单打独斗是应付不了（目前食品安全领域的）这种挑战的。必须有一种新的整合性、全局性的公共健康视野，将这些离散的政策领域联接起来，从食品的生产到消费的管理，再到食物的健康性方面进行连续性思维。”（Lang and Heasman，2004）为达成这样的系统思考，迫切需要社会的开放讨论。纵观我国目前围绕食品安全问题进行的各种讨论，在“政府责任还是企业责任”、“哪一级政府管”、“哪一个机构管”以及“如何监管”等问题上，始终没有达成共识（刘亚平，2008）。这些讨论仍过多地为部门利益甚至是利益群体所主导，公民的声音依然非常微弱。讨论的重心更多地集中在对于世界上其他国家食品监管模式的学习和借鉴上，而鲜有对中国自己的市场特点的关注。如何在鼓励经济主体的自由发展的同时对干扰市场运作的力量施加必要的控制，这是转型中国面临的重大挑战。中国必须找到适合自己的市场与政府之间微妙关系的均衡点，而这必须也只能立足于中国自己的国情进行思考。

　　开放的讨论也是风险规制的要求。纯粹科学的分析并不能为监管提供完全的基础，公众的参与能够对科学加以控制，避免以人类整体利益为赌注的技术冒险。在公共领域的讨论过程中公众能更清楚地掌握问题的风险本质，使决策的基础扩散到社会共识，以社会理性能接受风险的程度为政策依据。通过开放讨论了解公众所能够容忍和接受的风险程度，甚至是影响公众对风险的认知，能够为监管部门减少不必要的压力，为未来的管理扫除障碍。开放讨论还能够帮助监管机构界定问题，从而为寻找最有价值的风险集聚点提供更大的可能性。

　　开放讨论还能起到教育公众的作用，使政府相助与公民自助相结合，让公民主动承担起对自己身体健康和饮食安全的责任。面临现代社会的风险，政府显然没有能力单靠一己之力来应对，在这种情况下，通过风险沟通来进行责任的分摊，让公民自己进行选择，并为自己的选择承担风险就是一种更为现实也更有吸引力的方案。因此，开放讨论既是民主的要求，也是政府能力越来越有限的必然结果。更重要的是，正是在开放讨论过程中，公民的社会共生意识被培养起来，个人将认识到在经营自己的生活时，必须不断地同他人进行对话和交流，为自己着想，就必须理解他人，自觉地为他人着想，才能真正地实现自己生活的设想。这种开放讨论帮助公民超越狭隘的一己私欲，每个人都认识到自己对他人和对社会的责任，只有这样，依赖于遍布各地的食品的种植、生产和销售的食品消费者才能最终享有安全的食品。

参考文献：

　　胡颖廉，2008：“‘三鹿奶粉事件’中政府需要承担什么责任？”，《中国青年报》，2008-09-23。

　　刘亚平，2008：“ 美国食品监管改革及其对中国的启示”，《中山大学学报》，2008，4：146-53。

　　——2009：“中国食品监管体制：改革与挑战”，《华中师范大学学报》，2009，4：27-36。

　　杨合岭、王彩霞，2010：“食品安全事故频发的成因及对策”，《统计与决策》，2010，4：74-77

　　[美]阿弗纳·格雷夫，2002：“后中世纪热那亚自我强制的政治体制与经济增长”，《经济社会体制比较》，2001，2：26—36。　[美]安东尼·奥格斯，2008：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英等译，北京：中国人民大学出版社。

　　Lang，Tim and Michael Heasman，2004.Food Wars：The Global Battle for Mouths，Minds and Markets.London：Earthscan.　Moe，Terry，1990.“Political Institutions：The Neglected Side of the Story.”Journal of Law，Economics and Organization.6：213-53.

　　Pearson，Margaret M.，2005.“The Business of Governing Business in China：Institutions and Norms of the Emerging Regulatory State.” World Politics.57(2)：296-322.

　　Wood，Donna J.，1985.“The Strategic Use of Public Policy：Business Support for the 1906 Food and Drug Act.”Business History Review.159：403-32.

　　（刘亚平，中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学中国公共管理研究中心副教授。）