长春出租车撞宾利:2020年中国西部地区的反贫困问题(2)

来源：中经网    作者：    日期：2001-06-06
二、中国现行反贫困政策的矛盾与反思
以上部分我们主要描述了中国贫困人口尤其是西部贫困人口的特点，以及
改革开放以来中国扶贫工作所取得的主要成就，在本部分和下一部分，将探讨
现行扶贫政策的局限性和所产生的矛盾。
(一)开发式扶贫政策的实施目标与效果
自新中国成立到1986年以前，中国政府的扶贫政策是对特殊贫困人口群体，
如城市中的困难户和农村中的“五保户”实行社会救济。随着改革开放以来中
国经济的高速发展，在城乡人口中原有由于体制原因而产生的贫困迅速消失，
贫困人口越来越集中到具有共同自然环境特征的特定地区。因此从1986年以后，
中国政府开始从救济式扶贫，转向以促进特定地区贫困人口提高自我发展能力
的“开发式扶贫”政策。这种扶贫政策最显著的特点是：
第一，扶贫的对象是特定的贫困区域；
第二，强调通过扶助贫困地区，乃至贫困村、贫困户就地提高生产能力来
脱贫。
以上这两个特点，实际上也决定了这种扶贫政策的第三个特点，即开发式
扶贫所“开发”的产业，只能是以农业为主，因为贫困地区本来就不可能是非
农产业发达地区，而且以单个贫困农户为生产扶持对象，也只能主要扶持他们
发展农业生产。
这种政策从国家扶贫资金的用途上具有集中体现。例如，1999年中央及地
方政府投入的各类扶贫资金总额为260.17亿元，当年实际使用额为223.82亿元，
其中，用于农业及相关的农田基本建设方面的资金总额为126亿元，占56.3%，
用于工业、运输业、贸易和餐饮业等其他产业方面的资金总额为54.49亿元，
占24.3%，其他用于道路修建、饮水工程、卫生与教育方面的资金总额为43.42
亿元，占19.4%。可见，国家扶贫资金的主要用途是在帮助贫困地区农民发展
农业生产方面。
从“开发式扶贫”政策实施以来，特别是自90年代以来，中国西部地区总
体经济增长速度虽然仍低于全国平均水平，甚至有进一步拉大的趋势，但农业
生产的确是取得了显著发展。在整个80年代，西部地区农业产值的增长速度略
低于全国平均水平，在全国农业产值中所占的比重，从1981年的24.8%略降到
1990年的24.6%，但是到1999年却又上升到24.9%。80年代，西部地区的农作物
播种面积增长速度高于全国平均水平，进入90年代这种趋势更加明显，1991～
1999年，全国农作物播种面积增长了5.4%,而西部地区则增长了14.1%。从粮食
生产看，在80年代初期，西部12省区产量在全国所占的比重是26%，到1990年
下降到25%,但是进入到90年代,1991～1999年,全国的粮食播种面积减少了30.5
万公顷，而西部的粮食播种面积却增加了222.4万公顷，因此到1999年西部粮
食产量在全国所占的比重又回升到26.3%，这9年中西部地区在中国新增粮食产
量中所占的份额更高达35.5%。进入90年代，西部省区在农业生产条件方面也
有了较为明显的改善。1985年,西部12省区农机总动力在全国所占的比重为19.7
%,1990年上升到20.6%，1995年又上升到20.9%；机电排灌面积在全国所占的比
重，1990年为13.1%，1999年上升到14.7%；化肥施用量在全国所占的比重，
1990年为22%,1999年上升到23.8%；农业薄膜使用量比重从1995年的23.9%上升
到1999年的29.9%；同一时期，农药的使用量比重也从14.2%上升到15.2%。
进入90年代后西部地区农业生产的发展，也与这一时期的“米袋子”省长
负责制有一定关系。针对1992、1993年中国粮食连续两年大减产，全国粮食出
现巨大缺口并已威胁到国家粮食安全的情况，国务院于1994年提出，“实行省、
市、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮田面
积，稳定粮食产量，稳定粮食库存(见国务院《关于深化粮食购销体制改革的
通知》1994年5月9日)。以后，1995年3月，党中央和国务院又在下发的《中
共中央、国务院关于作好1995年农业和农村工作的意见》中，再次强调必须由
各级政府，特别是省一级政府承担起当地粮食供求平衡责任的“省长负责制”。
因为中国主要的缺粮省份如果不包括京、津、沪三大直辖市外，主要集中在西
部地区，而这一政策提出的时间与国家“八七”扶贫计划的提出几乎是同时的。
所以这一政策措施与国家的扶贫政策的实施，实际都强化了西部有关省份在当
地开发农业的意识。
1986年以来，开发式扶贫的政策的确取得了极其显著的成效，尤其是“八
七”扶贫计划实施以来，中国贫困人口的减少速度，几乎比自1979年至实施这
一计划之前15年的平均下降速度高出一倍。西部地区农民人均纯收入也从1995
年的1117元增长到1999年的1730元，增长了55%。从人均粮食占有量看，根据
中国居民的消费结构与健康要求，一般认为中国人均占有粮食320公斤是最低
界限，400公斤为相对满足标准。1980年全国人均粮食占有量是327公斤，西部
12省区平均是294公斤；1985年全国平均水平是361公斤，西部是315公斤；
1990年全国是393公斤，西部是348公斤，这一年，中国从总体上接近粮食满足
标准，西部则开始超越最低标准；1998年全国平均水平是412公斤，西部是388
公斤，虽然仍比全国平均水平低6%，但已开始向相对满足标准迈进，也是开
发式扶贫成果最集中的体现。
(二)开发式扶贫政策的矛盾
然而，当我们为中国贫困人口迅速脱贫而感到振奋的时候，却对90年代以
来中国生态环境总体质量的迅速下降越来越感到忧虑。90年代末期，以黄河断
流、长江洪水、沿海赤潮与内蒙古、北京地区越加频繁的沙尘暴为标志，说明
现阶段中国生态环境的恶化已具有加速趋势，并可能已临近危及人类生存的质
变点。
例如，黄河从1972年出现断流现象以来，断流频率越来越高，断流河段越
来越长，断流天数也越来越多。在整个70年代，黄河共有6个断流年份，断流
天数共86天。到80年代共有7个断流年份，共断流105天，进入90年代，1991～
1999年是年年断流，累计将近900天，而且不仅在山东境内断流，还延伸到河
南境内。其中1997年的断流时间竟长达226天，黄河在山东境内实际已经成了
季节河。
黄河断流问题与黄河中上游地区越加严重的水土流失问题密切相关。从建
国初到1994年以前，中国水土流失面积从153万平方公里增加到179万平方公里，
年均增加7400平方公里，而1994年以后到目前，水土流失面积已扩大接近国土
面积的五分之一，每年新增面积超过1万平方公里。而水土流失面积主要集中
在西部地区，尤其是西北地区。
情况同样严重的还有土地的荒漠化问题。在50～70年代，中国土壤沙化面
积年均增加1560平方公里，70～80年代增加到年均2100平方公里，而90年代以
来已增加到年均2460平方公里。而中国荒漠化土地也主要集中在西部地区。
另据报道，浑善达克沙地是内蒙古自治区中部和东部的四大沙地之一，处
在华北平原正北方。该沙地已成为距离北京和天津最近的一大沙尘源区。据调
查资料和卫星图片分析，半个世纪以来，浑善达克沙地的沙漠化土地增加700
多万亩，特别是流动沙地从1960年的26万亩增加到现在的450万亩，平均每年
增加10万亩，90年代的十年间每年增加21万亩，扩展速度惊人，比前30年的扩
展速度增加了一倍还多，目前正以每年1.8公里的速度向南推进，逼近京津。
关于近年来中国生态环境恶化问题已有许多专门论述，不是本报告分析的
主题。本报告所关注的问题是，为什么在开发式扶贫政策急速推进的时期，会
出现中国生态环境尤其是西部生态环境恶化的问题。
恶劣的生态环境和贫困经常是伴生现象。因为特定的自然环境只能承载某
一特定数量的人口，如果人口数量超过了自然环境的承载能力，就会由于对自
然环境的过度索取而导致生态环境的恶化，进而导致贫困。如果人口继续增长，
对自然环境过度索取的程度就会进一步加大，贫困也会进一步加深，就会在人
口与生态环境之间产生恶性循环。
中国西部以非平原面积为主体，西部12省平均，平原面积比重不超过7%，
但却仍然承载着3.6亿人口。如果除去自然条件过于严酷的高寒和荒漠地区，
西部以高山和丘陵为主的地带，每平方公里承载的人口超过100人，显著高于
联合国规定的每平方公里60人的国土最高承载标准。美国和欧洲的版图与中国
接近，但美国的平原面积比重超过70%，欧洲为56%，而美国每平方公里的人
口为21人，欧洲为32人，由此可见中国西部地区人口对自然与生态环境的巨大
压力，而西部地区成为中国贫困人口最为密集的地区也就毫不奇怪了。
中国西部人口对当地生态环境的超量索取并非始于近期。例如西北地区严
重的水土流失问题可追溯到中国两千年以前的古代社会。殷周时期，中国人口
只有数百万，但是到西汉初检视天下人口时，已超过四千万。汉武帝时期，在
黄河中游地区尤其是天朝近畿地带已聚集了超过200万以上的“流民”，这些
“流民”就是相对于土地承载能力的过剩人口。为了解决人口过剩问题，汉朝
廷连年对外大举用兵，向北向西拓展疆土，正所谓“边廷流血成海水，武皇开
边意未已”(见唐.杜甫《兵车行》)。 之后则向黄土高原和蒙古高原实行大规
模移民垦殖，使这里原本水草丰茂的草原和茂密的森林被大片农田取代，农牧
区界限一度移至阴山以北，但开垦造成了土壤侵蚀和水土流失，并导致黄河下
游水患频仍。经过西汉末年的战乱，人口锐减，移民垦殖相应停止，至东汉初
期，农牧边界南移至战国后期的状态，流入黄河的泥沙显著减少，黄河下游得
以长期免受水患之灾。至唐安史之乱后，农牧界限再次北移至河套以北，大片
草原又变为农田，水土流失再次加剧，黄河下游水患相应增多。五代、两宋、
至元明，农牧界限游移于陕北和内蒙古之间，清乾隆年间，中国人口从清初的
一亿猛增到4亿，人口压力迫使农牧界限逐渐推移至阴山以北，这时整个内蒙
古草原全部被辟为农田，水土流失、土壤沙化与黄河水患也达到了空前严重的
程度。
中国成立后，人口从建国初的5亿逐渐增加到12亿，达到中国历史上的新
高度。西北地区人口也从建国初的1.2亿增加到目前的3.5亿。人口增长，产生
新的需求，只能加剧对西北地区生态环境的索取。例如内蒙古自治区自建国以
来曾三次大面积开垦草原，致使土地在干旱及强烈风蚀下逐年减少，而畜牧业
又单纯追求产量和存栏头数，延长生产周期，超载放牧，导致草场破坏和退化。
专栏2：内蒙古草原的过牧、过垦与沙尘暴
2001年1月1日早上7点半左右，一股强劲的西北风把一批黄色的粉末吹进
了北京。媒体惊呼：北京新世纪第一天就刮起了沙尘暴！
中国科学院寒区旱区环境与工程研究所研究员杨根生指出，这是近十年来
我国在一年中发生时间最早的一次沙尘暴。频率加快、间隔变短、强度增大已
成为沙尘暴的新动向。而受风沙天气影响的地区，也由西北、华北一路向南扩
展，甚至波及到长江以南省份。
风是从内蒙古吹来的，沙呢?尘呢?天灾还是人祸?
沙尘暴古已有之，内蒙古的牧民称之为“黄毛风”，但它的频繁发生则是
近年的事，这到底是天灾还是人祸?
经过有关部门实地调查，造成北京地区沙尘天气的冷空气移动路径，主要
有3条：从内蒙阿拉善盟额济纳旗入境的冷空气，一路越过贺兰山，经包头、
呼和浩特吹向北京(西路)，另一路沿巴彦淖尔盟、包头、乌兰察布盟北部、锡
林郭勒盟西部向东南方向移动，影响北京及周边地区(西北路)。北路冷空气则
从贝加尔湖和蒙古国中部、我国内蒙古锡林郭勒盟，经浑善达克沙地南下影响
北京。
对造成2000年春北京地区9次沙尘天气的冷空气进行定量分析发现，有8次
是西路和西北路径，1次是北路路径。对北京影响最大的是额济纳�巴彦淖
尔盟�包头�乌兰察布盟�锡林郭勒盟这路冷空气。它途经巴丹吉林沙
漠、腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、库布齐沙漠、浑善达克沙地等大的沙地沙漠。
那么，影响北京地区的沙尘是不是主要来自这些大沙漠呢?
气象部门的一位专家说，卫星云图上灰蒙蒙一片随冷空气移动的主要是尘，
因为沙重，升不了空；尘则风一吹就上了高空，能随风飘上几千公里。所以“
不远万里”从内蒙来到北京的，主要都是尘。只有离北京不到200公里的浑善
达克沙地的少量细沙能吹到北京。
像腾格里、巴丹吉林这样的大沙漠，存在已几百上千年了，狂风年复一年
地在这里肆虐，能吹走的细沙和尘土，基本上都吹走了。有关专家研究发现，
尘土并非来自大沙漠腹地，而是主要来自沙漠边缘正在沙化的草地、耕地、抛
荒地。
阿拉善盟额济纳旗的东西居延海近年因为黑河断流而干涸，湖底淤泥干化
后变成沙尘暴的主要沙尘源。
而西北路冷空气经过的阴山北麓是巴彦淖尔盟、乌兰察布盟、锡林郭勒盟
的农牧交错地带，正是过度开垦、放牧最为严重的地区，也是植被退化、草场
沙化最为严重的地区。正在沙化的土地提供了足够多的沙尘源，使得沙尘暴一
路加强。
“造成沙尘暴的原因中，人为活动占了70%。”内蒙古自治区林业科学研
究院副院长杨文斌说。他说，人为活动主要包括过度放牧和草原开垦。
目前，内蒙古全区的牲畜存栏数超过7000万个羊单位，而整个自治区草场
的理论载畜量只有4000多万个羊单位，在部分地区，草场超载率超过300%。近
年，因为山羊绒涨价，牧民养山羊的积极性提高，存栏数迅速增加。山羊的适
应能力比绵羊强，但对草场的破坏能力则是绵羊的20倍。在毛乌素沙地边缘，
经常可以看到一群鄂尔多斯细毛羊在地上啃，它可以把最后的一点草根从土里
刨出来。
不规范的垦殖是另一种大的破坏。六七十年代，数万知青开进锡林浩特大
草原开荒种地，对草原植被造成了不可估量的破坏，相当多的耕地后来成了亩
产不足百斤的低产田，60多万亩耕地被迫弃耕。直到近年，这样的开垦仍在继
续，1995、1996两年，因为粮食涨价，呼伦贝尔大草原上又掀起了开荒热潮。
如今，这片内蒙古最美丽的草原也面临着沙化的威胁。
“杀牛羊，保北京”，每年北京风沙一起，这样的呼声就随之而起。在内
蒙人听来，这样的声音多少有些刺耳。因为畜牧业是内蒙古的经济支柱之一，
不仅牧民要靠多养几头牲畜发家致富，内蒙古的几大明星企业伊利、蒙牛、鄂
尔多斯等也是畜牧业的下游产业。据统计，2000年，内蒙古的牲畜数量不仅未
减，反而增加了31%，牲畜总增加头数达2553万头。内蒙提出了“增畜增草，
提质提效”的发展战略。也就是说，牲畜的数量还要增加！
资料来源：2001年4月8日南方网
新疆曾有许多湖泊，50年代初期新疆的湖泊面积还有9700平方公里，但是
由于围湖造田、过度开垦土地和过度引水灌溉，到70年代中期湖泊的面积减少
了50%还多，罗布泊、玛纳斯湖、艾丁湖和台特马湖等相继干涸。塔里木河下
游的年均来水量60年代还有11亿立方米，但到80年代后期已不足3亿立方米，
下游近四分之一的河道已经干涸，使原来全长1320公里的塔里木河缩短了200
公里以上。
长江上游地区在50年代森林覆盖率还高达30%，但是由于人口增多，大片
茂密的森林被辟为农田，加上长期实行不适当的森林工业政策，致使长江上游
地区的森林覆盖率锐减，到80年代已下降到10%。长江上游地区高山峡谷纵横，
农田坡度一般在20度以上甚至更高，许多农田几乎是贴在壁立千仞的山崖上，
农民在这样的田地上耕作需要在腰间拴上一条绳子，从山顶上攀下来。将这样
的土地伐去树木，辟成农田，自然谈不到任何水土保持，只能造成严重的水土
流失。长江上游的水土流失正是如此而不断加剧，使在60年代还水清如许的长
江逐渐变成了中国的第二条黄河，也是导致1998年长江发生历史上罕见的特大
洪水的原因。
云贵高原上分布着世界上最大的喀斯特高原，高原上由石灰岩组成的石山
广布，这里的生态环境长期受到石漠化威胁。石漠化即喀斯特荒漠化或石化，
与中国西北一带沙漠化现状相似，是土地劣化演变的极端形式之一。广西、贵
州和云南等地原本就有大面积的碳酸岩分布，又由于不断地开荒种地，破坏了
原有植被，需千万年才能形成的瘠薄土层经风吹雨打迅速流失，最后地表只剩
下不能种任何植物的石块。但就在这一地区，建国以来人口增长却始终快于全
国其他地区，致使对生态环境的破坏不断加剧，成为中国生态环境最为危机的
地区。以贵州省为例，建国后50年来，人口年均增长比全国平均水平高出2个
百分点，1999年人均经营耕地面积比地少人稠的东部10省市平均值1.43亩还
少四分之一。而为了满足人口增长的需要，该省农作物播种面积的增长速度自
建国以来，几乎是全国平均水平的8倍。
中国实施开发式扶贫政策，正是立足于西部生态环境已经遭受长期破坏这
样一种背景，出于扶贫的目的对西部地区加大开发农业生产的力度，的确提高
了西部地区贫困人口的收入水平，但也具有刺激了西部地区的人口增长，进一
步增加对西部生态环境的破坏等负面效果。从自然环境方面看，一旦被人类破
坏到特定程度，大自然就会丧失自我修复功能，不仅环境的恶化会加快发展，
而且扶贫政策所取得的成果也很难长期巩固，就是所谓“返贫”问题，例如世
行“秦巴”扶贫项目中，1998～1999年的脱贫农户比重为8%，返贫农户却高达
11.5%。这正是开发式扶贫成就何以会与生态环境恶化加速相伴而来的原因，
也是继续实施这一政策所面临的最大矛盾。
表八 西部地区人口增长与全国对比情况
人口(万人)        增长幅度
1980  1990   1999   1990/1980  1999/1990
全 国        98256 114333 125909 16.36%     10.12%
内 蒙        1877  2163   2362   15.24%     9.20%
广 西        3538  4261   4713   20.44%     10.61%
四 川        9820  10804  11625  10.02%     7.60%
重 庆*
贵 州        2777  3268   3710   17.68%     13.53%
云 南        3173  3731   4192   17.59%     12.36%
西 藏        185   222    256    20.00%     15.32%
陕 西        2831  3316   3618   17.13%     9.11%
甘 肃        1918  2255   2543   17.57%     12.77%
青 海        377   448    510    18.83%     13.84%
宁 夏        374   470    543    25.67%     15.53%
新 疆        1283  1529   1774   19.17%     16.02%
西部合计     28153 32467  35846  15.32%     10.41%
西部新增
占全国%                          26.08%     29.20%
资料来源：《中国统计年鉴》。*重庆数字含在四川中。
专栏3：重庆市山区县“返贫“现象透视
“返贫“是指某些地区或某些阶层的贫困人口在脱贫之后又重新陷入了贫
困的现象。“返贫”现象的存在，部分抵消了人们为减轻贫困所作的努力，从
而延缓了人类缓解贫困的进程。
1990年10月，地处重庆市东部武陵山区的涪陵地区扶贫开发办公室的报告
称：1990年6月以来的特大旱灾持续时间长，使本地区返贫率达42%，其中武隆
县高达57%。此后,1991和1992年,涪陵地区连遭大旱。据1992年来自4个县(市)
的灾情报告，各县的返贫均在50%以上。1993年11月，涪陵地区扶贫开发办公
室的灾情报告，详述了4县(市)因遭低温阴雨灾害返贫的情况：据对全区12个
重点贫困乡的随机抽样调查，涪陵市以粮食占有量计，返贫率为49.5%,丰都县
返贫率为51.9%，武隆县高达73.3%；南川县对受灾最重的两个乡三个村的31个
建卡贫困户的调查表明，返贫率为100%！地处南部乌蒙山区的古蔺、叙永量县,
由于遭受1991-1993年连续旱灾的影响，返贫率均在50%左右。秦巴山区的平昌
县，1993年遭受严重的自然灾害粮食减产31.5%，以贫困户数贫困人口计算，
返贫率分别为90%和85%，重灾的笔山镇农区，返贫率达95%。此外，还有许多
因遭受风暴、洪涝、冰雹、大雪、泥石流等自然灾害返贫的情况。
---“天灾”背后；返贫深层原因探究
“天灾”即自然灾害，是导致四川盆周山区贫困的直接原因。但同时，它
又是一种结果，即生态失衡的结果。事实上，在四川盆周山区，存在着两个贫
困的恶性循环，即人口的恶性循环和生态的恶性循环，两者互为因果，互相促
进。四川素有“天府之国”的美称，但由于长期经来对资源的掠夺式开发利用
和人口急剧增长，生态环境正形成日益恶化之势。粮食短缺迫使人们毁林开荒，
使森林资源不断减少，导致总体气候异常，洪涝和灾害频繁发生。四川全省的
森森覆盖率由建国初期的19%下降到12%，主要发生在盆周山区各贫困县范围内。
水土流失日益加剧，1982年长江流域水土流失面积比1957年增加一倍，增加的
部分主要集中在上游的四川省境内。人口的恶性膨胀造成人口与资源环境的失
衡,是致贫的总根源，同时也是返贫的最终原因。此外，还有国家宏观政策和
扶贫投入不足方面的原因，其中很值得重视的一点计划生育政策措施与扶贫政
策措施不配套。超生贫困户既是扶贫对象，又是超生受罚对象，使扶贫工作与
计划生育工作处于对立之中，这也是贫困地区人口增长快的重要原因之一。
资料来源：《95.中国人口资源环境报告》
(三)保护生态环境政策如何兼顾西部农民脱贫问题
政府在制定开发式扶贫政策的时候，并非没有考虑到在中国特定的贫困区
域都是自然生态环境极其恶劣的区域，因此制定这一政策隐含的背景是认为，
中国在较长时期内都不具有农村人口向城市大规模流动的可能性，认为发达地
区的人口也已经饱和，难以承载贫困地区的转移人口，所以只能支持贫困地区
的自我开发与经济增长来实现脱贫。
所谓环境是“环人之境”，没有人，生态环境再好也没有意义。倘若生态
环境仍能承受，西部贫困人口的生产和生活又没有其他出路的时候，生态就只
能被牺牲，这就是产生开发式扶贫政策的内在逻辑。
这种逻辑当然很有道理，但当这种政策实施的结果使生态环境恶化到一定
程度，破坏了可持续发展前景的时候就必须重新考虑了。政府在这方面的调整，
首先是在西部大开发战略中提出了要开发生态环境的目标，进而提出了“退耕
还林、退耕还草”等保护生态环境的具体任务。2000年全国已有17个省(区、
市)开展此项工作的试点，在此基础上,国务院批准在2001年继续进行退耕还林
还草试点。试点任务分别为退耕地造林种草500万亩，宜林荒山荒地造林种草
740万亩。包括2000年完成任务的政策兑现在内，中央将投资36亿多元,补贴粮
食19亿多公斤。2001年试点范围比2000年适当扩大，涉及20个省(区、市)，其
中新增试点县36个，主要是湖南省的洞庭湖流域、江西省的鄱阳湖流域、湖北
丹江口库区、辽宁西部风沙区、广西红水河梯级电站库区、陕西延安地区、新
疆和田地区。试点工作将继续实行＂以粮代赈、个体承包＂的扶持政策。对退
耕农户按所还经济林和生态林的不同，分别给予5年和8年的粮食、现金补助，
对于退耕地还林还草和宜林荒山荒地造林种草给予一次性种苗补贴。
实际上，自中国古代以来，西部地区的人民就不断在探索如何解决好摆脱
贫困与保护生态环境之间的矛盾关系。80年代以来，西部地区更是创造出一套
发展“生态农业”的经验。例如象宁夏西海固这样的干旱山区，就创造了“山
顶戴帽、山坡缠腰、山脚穿鞋”的经验，即在山顶种植生态林，在山腰种植经
济林，在山脚造水平梯田和人造小平原，结果是农民虽然减少了耕地，却增加
了收入，水土保持的程度也显著提高。但类似的生态农业建设，若推而广之却
又行不通了。因为保护生态还要兼顾脱贫，农民由此退耕还林主要“还”的是
经济林，这是农民补充退耕收入的主要来源,但是如果经济林增长过快、过多,
必然会由于供过于求使价格下跌，甚至无法弥补农民发展经济林的生产成本。
例如前些年陕西农民发展出“百万亩苹果园”，但价格却迅速从当初的每斤3元
钱下跌到两、三角钱,最低时竟跌到每斤5分钱还没有人买,就是一个典型案例。
现在有关部门针对在退耕还林后农民主要栽种经济林的情况，提出生态林在退耕
后所占的比例必须达到80%，那又怎样使农民摆脱贫困呢?
目前制定的退耕还林、还草的补贴标准，为每亩退耕田补贴为200斤粮食
和20元现金。根据国家统计局对退耕还林、还草情况的调查，退耕还林还草对
少部分农民的当前收入有减收影响，但大部分农户的生活水平不会下降。从农
户的典型调查看，退耕前人均耕地3.1亩，人均退耕地1.3亩，国家补助的钱粮
大约相当于上年农民年人均纯收入的20%，与农民因退耕而减少的收入大体相
当，因此退耕还林、还草不可能成为西部农民的增收措施。
目前实施退耕还林还草政策的对象，是农田坡度在25度以上的耕地，大约
有1亿亩，主要集中在西部。但如果要彻底改变西部地区的生态面貌，15度以
上的坡耕地可能都需要退耕，这部分耕地也主要集中在西部，大约有3亿亩，
以上两类坡耕地共占西部12省区耕地总面积的55%。1999年,西部地区平均每个
农村劳动力负担的耕地面积为5.1亩，退耕1亿亩就意味着西部要出现2000万剩
余劳动力，退耕4亿亩就意味着将出现近8000万剩余劳动力，相当于目前西部
地区农村农业劳动力的70%，那么这些退耕农民新的生产生活出路何在呢?
退耕过程当然会是一个较长的过程，西部地区未来的工业化、城市化会否
能够吸纳退耕后所产生的剩余人口呢?90年代平均，西部人口增长率为1.1%,按
此推算，到2020年人口总数为4.5亿人。1999年西部地区城市化率为20%，按近
10年西部城市人口的增长速度推算，未来20年城市化率将提高到接近40%,但届
时农村劳动力总量仍不低于1.4亿人，与目前的规模相当。看来,如果没有城市
化的跳跃式推进，很难达此目的。
西部地区由于人地关系紧张，劳动力剩余问题本已十分很严重。据报道，
每年从宁夏闯入内蒙古草原搂发菜的农民高达10万人，破坏草原1.9亿亩,其中
6000万亩已经沙化。还有关于大量人口闯入新疆挖甘草、闯入黄河、长江源头
挖虫草，严重破坏当地生态环境的报道。退耕还林工作刚刚开始，就已经出现
了有关退耕农民为了找到新的“创收”门路，不管不顾地到处挖沙、凿石、烧
石灰、采油气、采矿石，形成对生态环境新破坏的大量反映，如果退耕工作继
续推广，而解决西部地区的人口贫困问题又没有其他的出路，果真能够达到保
护西部生态的目的吗?
三、城市化与相对贫困问题
按照低于人均消费水平40%的人口即为相对贫困人口的界限,西部12省区的
农村人口全部在相对贫困线以下。即使以全国农村人均消费水平为标准，甘肃
和西藏也在平均标准的40%以下。
中国改革开发以来，西部地区与沿海和中部地区的经济发展差距逐渐拉大，
当东、中部地区贫困人口迅速减少的时候，西部贫困人口的下降速度却显著低
于东、中部地区，目前又主要是在西部地区推广退耕还林还草，而国家对退耕
农民的补贴仅停留维持退耕农民目前的收入水平上。即使今后国家的补贴标准
还有可能提高，但可能也仅限于保证退耕农民的基本温饱，换句话说，退耕还
林只能使西部农民摆脱绝对贫困，不可能摆脱相对贫困。由此而言，西部地区
退耕还林面推得越广，西部地区农民收入停滞的势头就会越明显，东、中、西
部的经济发展差距也会因此而进一步拉大。
各国历史发展的经验证明，摆脱相对贫困的唯一出路是农村人口的工业化、
城市化，因此西部地区工业化、城市化的前景，也就是西部农民摆脱相对贫困
的前景。本章将对这一问题加以分析。
(一)中国西部农村的人均收入结构与农村乡镇企业的发展
1999年，西部12省区农民纯收入为1729.71元，与东部10省市农民纯收入
2667.31元相比，少937.6元，低35.1%。农民纯收入分为两大类，一是基本收
入，包括劳动者报酬和家庭经营纯收入两个主项，二是转移性和财产性收入。
见表九。
表九 东、西部农民纯收入结构对比(1999年、元)
纯收入  一、基本   1、劳动者   2、家庭经   二、转移性和
收入     报酬收入     营纯收入   财产性收入
东部10省市 2667.31  2461.42   1240.59       1220.83     205.89
西部12省区 1729.71  1632.35   332.8         1299.46     97.36
西部比东部少
(－)多(+)  937.6    829.07    907.79       －78.63      108.53
资料来源：《中国统计年鉴》
由上表可见，东西部地区农民纯收入的主要差距在劳动者报酬收入，其他
则大同小异。如果该项收入与东部地区农民一样，则西部地区农民纯收入与东
部地区几乎只相差1%。
劳动者报酬收入，是指农民受雇与单位或个人所获得的收入，也即出卖劳
动所获得的收入。这类收入一般发生在农业生产之外，是农民在本地集体组织
和各类企业劳动中所得到的收入，以及到外地打工所获得的收入。因此，这类
收入的多少，首先与当地的乡村企业发展情况有关，其次是与农民外出打工的
收入有关。资料显示，东部地区的农民从当地集体组织劳动中所获得的收入在
劳动者报酬收入中占23%，外出打工收入占17%,其他接近60%是在当地企业劳动
中获得的，而西部地区农民从当地集体组织中获得的收入占18%,从外出打工获
得的收入占33%，从当地企业获得的收入只占不到50%，见下表。
表十 东西部农民劳动者报酬收入结构比较(1999年，%)
从集体组织劳动得到  从企业劳动得到  从其他单位劳动得到
东部10省市      23.27             58.34            18.39
西部12省区      17.91             48.92            33.17
注：1、“从其他单位劳动得到主要指外出打工收入；
2、表中数据根据《中国统计年鉴》中有关分地区劳动者报酬数字，以东、
西部各
省、市、区的农村劳动力为权重加权平均计算得到。
结合9、10两个表可以清楚的看出，东西部地区农民收入的差距，主要是
由两地农民从当地企业劳动中所获收入的差距造成的。从绝对额看，两个地区
劳动者报酬的差距有3.7倍，而从企业得到收入的差距则高出4.5倍，如果不是
西部农民从外出打工获得的收入较多，则东西部农民收入的差距会更大。
因此，东西部地区农民收入的差距，主要是由两个地区农村非农产业发展
的差距造成的，这也可以从两个地区乡镇企业的一系列指标对比中很清楚的显
示出来。
表十一中显示的数字说明，企业个数和乡镇企业职工人均工资看，东西部
地区的差距并不大，差距主要在两地乡村工业的发展方面，尤其在工业产值的
差距方面。两个地区乡镇企业总产值相差43657亿元，而乡镇工业总产值相差
了40755亿元，相当于全部产值差距的93.4%。
表十一 东西部地区乡镇企业主要指标对比(1998年)
东部   西部 东部占全国% 西部占全国% 东西部相差倍数
(西部＝1)
企业个数(万个)        685.5  542     34.2        27.0        1.26
其中：工业企业        277.9  122     42.0        18.4        2.28
职工人数(万人)        5667   2301    45.2        18.4        2.46
其中：工业职工        3974   849     54.2        11.6        4.68
总产值(亿元)          55906  12249   57.8        12.7        4.89
其中：工业总产值      45898  5143    66.4        7.4         8.92
工资总额(亿元)        3199   1057    51.2        16.9        3.03
人均工资(元)          5645   4594 　 　                      1.23
工业职工占全部职工(%) 70.1   36.9
工业产值占全部产值(%) 82.1   42
资料来源：《中国乡镇企业年鉴》1999。中国农业出版社。
那么为什么东西部农村之间会出现如此巨大的工业发展差距呢?用东西部
之间的经济发展差距来解释并不能说清楚，因为差距是结果而不是原因。一般
认为，城市是工业的载体，城市化的过程也是工业化、现代化的过程。在中国，
近20年来由于采取了“离土不离乡”的农村工业化政策，存在城市化相对于工
业化滞后的现象，但这并不等于说农村工业的发展可以脱离城市工业而自成体
系，相反，绝大部分农村工业都是城市大工业的附属和延伸，都受城市工业辐
射能力的影响。因此研究西部地区城市化发展的情况以及与农村工业发展的关
系特点，才能找到西部农村工业发展滞后的原因。
(二)西部地区城市化的发展及其对工业结构的影响
到1999年，全国共有城市667个，其中西部地区有121个(由于资料原因不
包括内蒙、广西的西部10省区数字)。以市镇人口占总人口比率来衡量，1998
年中国的城市化率为33.21%，而西部为26.12%，大体比全国平均水平低6个百
分点。如果以城镇非农业人口来衡量，情况基本一致。
表十二 1998年西部城市化发展情况 (个，%)
城市个数 以城镇非农人口计算的城市化水平 以市镇人口计算的城市化水平
重庆       5               19.68                          30.03
四川       31              16.80                          29.05
贵州       13              13.72                          23.92
云南       16              12.92                          16.03
西藏       2               9.76                           10.50
陕西       13              21.09                          28.57
甘肃       14              17.52                          23.35
青海       3               24.44                          26.70
宁夏       5               26.83                          33.03
新疆       9               30.89                          31.88
西部地区*  121             17.90                          26.12
全国       668             23.9                           33.21
资料来源：《我国西部地区发展战略研究》国家计委宏观经济研究院课题
组。
*不包括内蒙、广西。
西部地区不仅城市化率低于全国水平，其城市化的推进速度也慢于全国。
以非农业人口占总人口的比重来衡量，从1988年到1998年全国从20.5%上升到
25.1%，西部地区从16.0%上升到19.1%；以市区非农业人口比重来衡量，全国
从1988年的12.9%上升到18%，西部从8.8%上升到11.6%,以城市总人口比重来衡
量，全国从1988年的27.7%上升到44.5%，西部从19.7%上升到30.4%。无论从那
个角度来衡量，西部地区与全国城市化速度的差距都大于30%。
西部城市化速度的差距也反映在城市数量增加方面。中国现有的668个城
市有70%以上是1978年以后设立的，这些新增城市主要分布在东部地区,而西部
年均增加城市的个数明显低于全国平均水平。
表十三 1978年以来中国三大地带城市数量增长情况
1978年    1997年     1979～1997
个数  %    个数  %     年均增个数
全国 193  100   668  100      26.4
东部 68   35.2  300  44.9     12.9
西部 40   20.7  121  18.1     4.5
资料来源：肖金成、史育龙《中国地区经济回顾与发展》。
中国物价出版社1999年出版。
西部地区城市的另一个特点是，市区人口超过200万以上的特大城市个数
所占比重高于全国水平。1998年,全国特大城市在全部城市中所占的比重为1.8
%，而西部为2.5%。如果从城市人口比重看就更加明显,1988～1998年,全国100
万人口以上的大城市在城市人口中的比重从40.78%下降到36.4%,而西部同期从
40.58%上升到41.31%。此外，西部地区小城市人口所占的比重也明显高于全国，
1998年，全国小城市人口在城市人口中所占的比重为20.3%，而西部地区为24%。
从城市个数看，1998年全国20万人口以下小城市所占的比重为56.4%，而西部
地区为63.6%。
西部地区以特大城市和小城市为主的特点，与西部地区特殊的自然地理环
境密切联系。前面已经说过，西部地区的地理位置处在中国“第一台阶”和“
第二台阶”，这里山川纵横，地貌起伏剧烈，因此少有大面积的平原。中国平
原面积只占12%，其中90%分布在东部沿海地区的三大平原地带，因此在沿海地
区可以看到连绵不断的巨大城市带，但在西部地区由于地貌条件却很难看到。
这种情况在西南地区尤为突出，因此在西南地区少有的平原面积上，城市的集
中程度以及特大型城市出现的比率，甚至比沿海许多地方都高。例如位于四川
盆地底部的成都平原，是西部地区最大的平原，面积虽然只占四川全境的1%，
却集中了全省92%的城镇，在成都平原平均每平方公里有38.5个城镇，1.8个城
市，是我国城镇最密集的5大地区之一，其中，西部地区人口超过200万的两个
特大城市成都和重庆，就处在四川盆地的中心和边缘。可见，西部地区平原面
积的分布对西部地区城市化的发展有多么巨大的影响。西部地区其他比较重要
的城市，也大多分布在自然条件较好的平原、河谷盆地及绿洲地带。例如银川
平原的银川，河套平原的兰州，关中平原的西安，以及新疆北部地区的乌鲁木
齐等。