长春二手逍客:非營利組織參與推展老人福利服務的限制與展望

非營利組織參與推展老人福利服務的限制與展望

東海大學社會工作系陳政智

一、前言

非營利組織扮演公共和民間部門的橋樑，替政府輸送公共服務，非營利組織的重要性已經被肯定，其發展空間也愈來愈大。但非營利組織常給人做事慢、沒效率、不重視品質的感覺，非營利組織若要在未來老人福利服務的推展，扮演重要的角色，可能先要克服務這些有礙發展的相關因素。當然限制非營利組織推展老人福利服務的因素，不是這幾個主觀的因素而已，詳細來審視的話，小到機構內的人力素質、機構型態，大到社會制度、文化層面的影響，都可能與非營利組織參與推展老人福利服務的成敗有關。

在此，先不考量人力素質、社會制度或文化層面等造成的限制；將針對幾個與「服務使用者為導向」有關的議題加以探討，完全是站在機構如何因應競爭時代的趨勢來討論，提出幾點有礙於提升管理效率、服務品質或爭取案主支持認同的要點，並進一步建議幾個未來的走向，以供參考。

二、何謂非營利組織

  非營利組織（nonprofit organization），此名詞其實源自於美國國內稅制（Internal Revenue Service,簡稱IRS）的法條。對於那些為公共利益而工作的團體給予免稅的鼓勵，這些團體統稱為非營利組織（Hopkins，1991，1992；Simon，1987）。如果依IRS的法規所列的非營利組織，種類很多，差異也很大。台灣的學者專家在討論非營利組織時，一般是以IRS的法規中所列的501(c)(3)宗教、慈善機構及501(c)(4)社會福利組織為主。501(c)(4)社會福利組織是指以提供社會福利為目的的協會或社團；501(c)(3)宗教、慈善機構則是指一些以慈善、宗教、科學、公共安全、教育及文化活動、兒童保護等為目的機構。

  談到非營利組織，定義繁多。有人以資金來源為定義的基礎；有人建議組織型態是分別的關鍵；有人則根據機構所提供的產品及勞務來定義。Lovelock & Weinberg則建議根據資金來源與政府控制程度兩個因素來界定。另外一種更廣為接受的方式是依兩種特質來區分，一是該機構獲得的收入是由捐贈而來？還是由使用者負擔？二是該機構是共同性的？還是企業性的？（Kotler & Andreasen，1991：張在山，1991）但這些定義都忽略了非營利組織中，含有各種部門，經辦各種不同的業務，可能無法完全合乎單一定義。以大型的機構來說，有一些服務是免費，有一些服務是部分收費，有些服務則可能追求利潤的。而有價的部分愈多，非營利組織就愈像一個營利組織。

    非營利組織不像一般企業，卻又與企業有些相似的地方，如果不去賺取或得到足夠的經費，不管它的工作是多麼的重要，組織就會結束生命。但是它不能是企業，如果它的表現只像企業，它們就不是非營利組織。例如，企業非常重視效率，企業判斷成敗的指標就是銷售量與賺錢與否，而且把消費者的依賴視為成功的指標，因消費者的長期依賴，對穩定的銷售量有助益。但非營利組織則需平衡效率與公平，有時為了專業倫理與社會責任的理由，虧本的情況下也要提供服務；另外，非營利組織通常不鼓勵案主產生長期性的依賴，並設法促進案主自立自決。

  若根據社會工作詞典（Barker，1991）的界定，非營利組織的建立是為了實現一些特定的社會目的，而不是為了金錢報酬。在學術上這個詞包含政府部門，但一般是用來指私人、志願的社會機構和營利的獨佔性社會機構。它們的財源收入有各種來源，包括直接從案主、第三部門、公共捐款、慈善捐款、政府補助和免稅。

  所以，要很清楚的界定非營利組織可能有些困難。但一般都能接受非營利組織是由非商業的組織所組成，有不同的教育、文化與社會的目的及功能（Filer，1990）。非營利組織重要的目的或使命是服務社會，公共利益是最主要的考量，不是經濟的獲得，更不是為了替自身的成員謀利。它們依賴志願工作者來協助完成機構的方案，而且財務上也常依賴志願的捐獻（Perlmutter，1995）。非營利組織雖然有很多不同的定義，但總括來說有幾個主要特徵：具有公共服務的使命，積極促進大眾福利，不以營利為目的。

三、非營利組織參與老人福利服務的限制

  （一）以機構為中心，缺乏使用者導向的觀念

企業非常重視的行銷策略已演進到顧客導向的階段，即機構盡一切努力，在預算限制之內，去瞭解、服務、滿足顧客的需求及需要。實施顧客導向行銷最後的成果，就是凡和機構有接觸的人都感覺非常滿意。而顧客導向的概念與社會工作強調案主的重要性是一致的，我們服務的案主常有不同種類的問題與不同層次的需求，社會工作非常重視案主的個別化，以滿足案主不同的需求。更重要的，對於案主的尊重、接納、自決與瞭解，是我們普遍強調的價值觀，這正與顧客導向行銷的理念不謀而合。

可是檢視實際的狀況，老人福利機構大部分都不是高度「顧客導向」、「使用者導向」，有些是因為缺少資源或缺少要求員工做到的能力，例如：預算不足無法訓練或激勵較好的員工，或是無法考核員工的表現。有些是機構沒有競爭對手或官僚化機構，只注重提供的服務量，而疏忽每一位使用者得到多少幫助。所以，這類機構我們可以稱之為「機構中心導向」，它們考量的是行政上的便利性（administration convenience），以機構為出發點。

當然，以使用者導向為主的觀念，未必能運用於所有老人福利機構，例如有些機構服務的對象是失能的老人，「顧客」本身可能無法充分表達需求；另外，有些政府設立的機構式長期照護設施，它的服務是免費的且不具競爭，此類機構存在的宗旨就是為了照顧自由競爭下的弱勢者，不能完全以競爭的觀點來考量。但機構的管理者要注意的是有些「顧客」是很難改變的，而機構在管理的控制之下，反而是我們可以掌握的。所以，改變機構以滿足服務使用者，才能迎合服務使用者的需求，也比改變服務使用者更容易執行。

  （二）未確實執行需求評估，常以工作人員主觀認定的需求為需求

    福利機構的人員都知道需求的界定有規範性、感覺的、表達的及比較的四種不同定義，評估方法有社會指標法、調查法、關鍵人員法、使用分析、現存的統計資料等等，但執行時卻常以工作人員的經驗與主觀判斷為標準。這是因為我們認為機構提供的服務與產品必然為人所接受，所提供的產品的重要性被高估。機構常認為產品是使用者必需的，如果有人不歡迎，那簡直不可思議。

    因為高估了服務的重要性，所以容易將服務的使用率不高歸咎於使用者對服務不瞭解。認為只是還沒有找到什麼傳播方法可以將服務的益處告訴目標人口群，或還沒有找出正確的激勵方法以克服目標人口群的惰性。這樣很明顯是強調的是說服，而不是提供資訊。所以，重點在改變服務使用者以適應機構的要求，而不是調整機構來適應使用者的要求。

機構為了說服潛在使用者，消除使用者的不瞭解，因此會把注意力集中在傳播工具上，所以重視的是廣告、好的宣傳品、新的形象、新聞發佈、與媒體的關係等，而忽略了服務的重新設計及建立較好的服務輸送等。

  （三）環境分析過度簡化，忽略競爭的存在

非營利組織常認為機構的環境中是沒有競爭的。即使有競爭，情況也不像營利機構那麼激烈。因為非營利組織提供服務不是為了牟利，所以有些活動的成果很難衡量，績效很難評估。因此，要評鑑那一個組織比較好，並不能以活動的多寡來判定，應該看它對社會貢獻的大小，但這又很難有一定的標準衡量。加上非營利組織的工作人員或管理階層，通常是一群理想性高、使命感重的人，對企業充滿賺錢、競爭意味的理念，容易具有排斥感。在非營利組織中，只要提到管理，大家的感受幾乎都是負面的，認為善心的聚集不需要管理；或是認為我們講究的是人性化，企業管理那一套不適用。

    可是在現實的狀況，非營利組織之間常要競爭資源與消費者，甚至和營利性組織競爭，例如和其他休閒產業競爭志願人力的閒暇時間。但一般競爭卻常被忽略，所以提供的服務方案一般來說缺乏差異性，常常彼此抄襲或配合政策執行，很少自行創造新服務、新方法或新策略，所以資源與能力的可轉移、可複製性高，使得競爭力低落或競爭優勢無法維持。另外，也常把案主群看成無差異的、同質的，頂多約略分成幾個區隔，不重視區隔間的差別。因此，對每一個目標人口群都採用同樣的對待方法。其實，老人福利機構可以根據服務型態、老人的年齡、老人失能狀況、輸送管道、替代服務可使用的程度等因素來作服務對象區隔，產生多元化的服務。例如區隔為目標人口、高危險群人口、服務人口、捐款人、一般民眾等，然後採取不同的方案與措施。

    除了缺乏競爭的觀念之外，許多機構容易將環境分析過度簡化，只重視交通便利性、設施完善與否等，忽略了環境分析包括資源分析、能力分析及競爭分析。一般談到資源可概分為財務資源、物質資源、人力資源、技術、聲譽與人脈等，機構除了注重資源的分類之外，也要重視資源的配置。至於能力方面，包括人力資源管理、服務設計、研發、營運及服務輸送等，如何協調與運用這些能力比創造能力來得重要。最後，機構能保持多久的競爭優勢也是分析的重點，而這要靠資源、能力與服務的可轉移性和可複製性而定。有些機構能善用人力共同工作，提供專有的服務，建立組織特有的服務結構與機構文化，如此機構將更具競爭力。

  （四）財務的依賴及不穩定，造成機構營運上的困難

    財務來源對組織回應變革的彈性影響很大。政府的機構完全依賴直接撥款，大部分的活動都是由公共政策嚴格指定的；而從不同來源獲取經費的非營利機構，可能有比較大的彈性。但許多非營利組織雖然名義上是非營利部門的一部分，但實際上可以將他們看成半公立部門，因為這些非營利組織與政府有緊密關係，常常以合作的方式來提供服務，而過度依賴政府的財源，會限制服務彈性、使合格的必要條件變得僵化及減少公民參與。另外，當政府為社會責任擔負某些責任時，它不需著手進行某些方案，只要把經費撥給民間機構，讓它們直接去處理問題，這是一種機靈和簡單的政治手法，民間可以不需經過競爭而得到經費，使得需要的民眾得到協助，如果事情處理好，政府得到其成果，若事情不順時，它可以迅速切斷關係，如此使政府增加它的影響力（陳金貴，1994）。

    一個機構財務來源的數量也是一個關鍵因素，一般而言，機構的財務來源愈多，財政與服務彈性會更健全。因為財務來源多的機構比來源少的更有自主性與彈性，失去任何一個來源不會危害組織的生存能力；但另一方面，愈多財務來源，機構的運作變得愈複雜，每一個來源都會有一些管理限制、計畫差異與預期的績效責任，不同的財務來源和管理令機構責任分散，會阻礙將服務整合的工作。

四、非營利組織參與老人福利服務的展望

  （一）迎接以客為本、品質為上的服務時代來臨

    二十一世紀是走向小政府主義，使得服務提供者、經費的提供者和服務使用者三者鼎立的局面更為明顯，加強了彼此制衡作用，提高了責信的要求，使得市場機制逐漸進入社會福利領域。我們一旦接受以客為本的現實，跟著而來的自然是對服務品質的要求。但由於服務的品質難以界定，也難以衡量，一向被忽視，面對這種訴求，變成一種挑戰。長久以來，愛心與關懷都被用來作為忽略交代的藉口，但愛心與關懷不一定能確保所提供的服務是需要的，也不能確保物有所值和達到所求的素質（吳水麗，1998）。非營利組織必須對社會大眾，或至少對提供資金者證明績效責任。為了符合案主與大眾的需求及願望，必須尋找具有可靠性的成功指標。

    近來以顧客為導向的全面品質管理（Total Quality Management），強調用以增進服務與輸送的品質，以追求服務使用者的全面滿意，正可以提供非營利組織一些重要的概念。我們或許可以從TQM尋找「品質」的認定標準，嘗試以服務使用者所關注的面向為依據。

  （二）以企業的行銷策略來面對競爭

兩個或更多機構從相同的來源尋求相同的資源時，競爭自然就會出現。漸漸地，競爭發生在非營利與營利機構間，競爭的目標是服務費與合於契約資格的案主；而非營利機構之間也在競爭慈善捐贈及政府的補助。例如，McMurtry等（1991），發現非營利機構對於經費與案主的競爭已經明顯升高，且最大的競爭來源是其他的非營利組織，而不是營利機構。

    面對有限的資源及機構間彼此的競爭，企業行銷的觀念漸漸應用於非營利性機構。過去，非營利組織認為提供服務是基於民眾最大的利益與需求，而資源提供者的付出只為了體認奉獻的重要性。但近來面對機構的競爭、案主選擇的自由提高、績效的要求，非營利組織無法再以「服務民眾」或「有意義」就能生存，必須發展出行銷的策略，爭取資源提供者與案主的認同。所以，非營利組織雖然不像營利組織那樣呈現在社會的競爭場上，不過它也正面臨到一些角色定位與生存發展的問題。非營利組織從認為有權要求政府資助活動，逐漸發展為要靠自己，自謀出路，在許多競爭者之中爭取資源，自給自足。

    行銷移植或套用於企業之外的非營利組織，藉以提升管理效率、服務品質或爭取支持，在美國可說是早已行之有年。非營利性組織，為了爭取更多的捐款贊助，為了讓更多的人了解並支持其理念，會應用行銷的策略來協助瞭解市場中的案主與資源提供者。他們已意識到非營利組織提供的服務和品質，是否能讓顧客滿意，勢將成為未來生存發展必須面對的難題。

  （三）以多元化經費來源的策略建全財務

  我們可以預期，未來因應政府組織的調整，會有更多的委託經營及公設民營的服務出現，這些將會擴展非營利組織的活動空間，但也容易使得一些機構對政府的財源形成過度依賴。所以，機構應採取一個多元化經費來源的策略，並加強內部人員契約管理的知能，以降低風險、減少僵化與過度特殊化。

  多元化、分散化的經費來源，將會增加機構管理上的複雜性，所以，機構更要強調使命（mission），將所有的焦點集中在使命上。機構服務的對象愈清楚、提供的服務內容愈具體，別人就愈容易瞭解機構的定位。如果只是把改善生活品質、促進社會和諧…等列為主要目標，卻不清楚服務的對象，機構的定位也不清楚，光有這樣一個偉大的使命，無法對外產生號召。

五、結語

非營利組織在面對機構營運上的限制，未來除了採借企業管理的相關知識外，更要重視機構本身的透明度，每一個與機構有關的人都有被充分告知的權利，所以，未來機構的營運將是一個更開放的型式。

在此，要我們思考的的是我們是否可能要放棄一些專業標準、公平原則、社會責任，而一味以討好服務使用者為主。有些非營利組織的性質及服務，本來就不全然符合群眾的意向；另外，有些非營利組織是不能輕易改變服務的供應，如果改變，機構就不存在了。另外，不要忘了管理的任務是協助機構達成目標，績效評估、行銷或需求評估都是用來達成目標的方法，是一種工具，絕不要把這些當成目標本身。所以，企業管理的方法應用到非營利組織時，要注意靈活運用，並考量對機構會產生什麼壓力，因為非營利組織還要考量到專業要求與使命等。

    未來，機構間的競爭是必然存在的，所以重要的不是整合，而是協調。因為過於分散、可近性低、連續性不足、例行公式化、協調功能不足的服務，會影響服務輸送的成效及使用意願。而這些不是單靠一個社政體系可以獨立改善的，也不任何一個非營利組織可以獨立克服的，必須透過行政科層與服務輸送過程的協調才能解決。