魔域红名了怎么办:老人照顧服務產業之發展與限制

我國人口快速老化的程度讓社會逐漸意識到，若持續忽視老人的照顧需求，不僅高齡者將面臨生活品質下降的威脅，對於因為少子化現象而持續萎縮的家庭支持網絡，更是一種負擔與挑戰。為了即早因應超高齡社會的來臨，行政院經濟建設委員與內政部在2003年修正提出了「照顧服務福利及產業發展方案」，期待透過政策的推行，建構完整的福利產業與照顧支持系統，至2007年行政院接續公布「我國長期照顧十年計畫」，預定投入817.36億元引入民間力量參與長期照顧服務供給體系，加上2008年上台的馬英九總統持續強調要在任內推動「長期照顧保險」，吸取日本等國之實施經驗，讓社會共同承擔個別家庭所面臨的照顧風險與支出，種種政策規劃顯示，相較於與其他銀髮產業，老人照顧服務產業已成為當前最吸引各界目光的領域。
隨著整體經濟發展以及社會安全制度（如國民年金保險、勞工保險及退休金制度等）陸續建立，配合可能開辦的長期照顧保險，將來老人將更有能力購買所需要的各種服務，但是其前提是，針對許多尚未開發或發展的服務項目，必須建立足夠的供給市場，老人才能享有購買的選擇權，進而刺激市場從量的增加，達到質的改善。因此，在看待老人的照顧服務時，必須將它從傳統「福利」的角度提升至「產業」的視野，依工研院預估，台灣健康照護服務產業的產值至2015年將達到2,215億元（引自工商時報，2008：56），台灣經濟研究院歷年出版的台灣各產業景氣趨勢報告中，亦在2006及2007年將「銀髮產業」納入，並就部份照顧服務項目進行討論（曾怡禎，2005；曾怡禎，2006），可見老人照顧服務產業在產官學界所受到的重視。
壹、老人與照顧
由出生至死亡的生命週期中，多數人期待能夠盡量維持身心機能的自主，延緩臥床的時程與時間，避免對於他人產生依賴，這不只關係到個人的生活品質，還涉及到生命的尊嚴。只是可惜的是，除非遭遇到突然的事故（如交通事故、天災）而死亡，否則每個人都必須面對身體的自然老化，例如，視覺、聽覺、觸覺與移動機能之下降，再加上各種慢性疾病之威脅，人們在生命歷程的某些階段或多或少都需要他人的協助與照顧，在傳統的社會裡，此項工作通常是由家屬來擔任（其中又以女性居多），當社會變遷至雙薪家庭與高齡少子化的型態時，家庭內的照顧力量因而分散或是弱化，需求卻沒有隨之減少，此時，照顧勞動必須由家庭外的資源來加以填補，照顧服務產業亦因應而生。
一、界定照顧
照顧服務產業所販售或提供的就是照顧服務，它有相當多的項目、類型與名稱，例如，長期照顧、社區照顧、居家照顧、日托照顧、暫托照顧等，依Yeates（2005: 228）的界定，照顧或照顧提供（care-giving）是一種勞動，由受薪及未受薪者在家或是機構中所提供，內容包括較為私密性的社會與健康照顧服務，以及較不私密的膳食、清潔、熨衣服與家務維持等。前述的定義是屬於較為廣義的用法，亦即，不論是否領有薪水，對象亦不限於老人，只要是在家庭或是機構內所提供的照顧勞動，都可稱之為照顧，例如，為子女準備早餐、清潔衣物、盥洗、上下課的接送等，父母並不會因為這些工作而獲得薪水，照顧關係主要是由血緣或是親緣所維繫；相對地，由正式單位的員工（如照顧服務員、護士）提供的生活協助與技術性護理也是一種照顧，照顧關係是基於服務買賣與契約，不過對於被照顧者而言，由親人擔當照顧仍是首要偏好，與陌生人的肢體碰觸或長期近距離互動是種較難以跨越的障礙。
與「照顧」一詞相似的是「照護」，兩者英文同為care，在國內的運用上，各政策文件會因為主管單位不同，使用的偏好即有差異，其中，照顧較常出現在社會福利領域，照護則是護理界的主要用語，兩者的區辨，在於照護被認定是屬於需具技術性的護理工作，必須由特定的「專業人士」才能執行（如護理人員），服務內容如留置、更換及拔除導尿管、更換及拔除鼻胃管、更換及消毒氣切管、靜脈注射、膀胱灌洗、大小量灌腸、傷口護理、造瘻口護理等（宋惠娟，2005：30）；至於照顧則被劃分由照顧服務員等「半專業人士」所提供，依「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」所列舉的居家照顧服務為例，其主要有兩大區塊：
?             家務服務：包含換洗衣物之洗濯及修補、服務對象生活起居空間之環境清潔、文書服務、備餐服務、陪同或代購生活必需用品、陪同就醫或聯絡醫療機構及其他相關服務。
?             身體照顧服務：包含協助如廁、沐浴、穿換衣服、口腔清潔、進食、服藥、翻身、拍背、簡易被動式肢體關節活動、上下床、陪同運動、協助使用日常生活輔助器具及其他服務。
二、照顧模式與體系
由於老人的身心狀況並不相同，所需要的照顧服務內容便有所差異，身心較為健康的老人並不需要他人提供身體照顧，可以自行負責生活上的各種雜務工作，購買相關服務只是為了提升生活品質，增加個人可自由運用的時間，並減少身體的勞動，這是一種理想的生活型態。只是在生命歷程中，高齡者除了同樣需面對疾病或意外事故造成身心機能之受損外，既有健康狀況也會隨著歲月增長而產生變化，個人基因、生活習慣與環境同時影響人們晚年的健康，並決定個人產生失能的時程。從積極面的角度，不論個人身心機能狀況為何，其健康是可以被管理的，透過早期預防保健機制與照顧體系之設計，延緩個人產生失能或是失能情況惡化，改善老人的生活品質。下列三種模式有助我們瞭解不同照顧型態之差異（Novak, 2006: 198-199）：
?             醫療模式（medical model）：醫療模式的照顧關注如何診斷與治療疾病，健康照顧就是疾病治療，此種類型的照顧主要存在於診所、醫院以及護理之家，照顧常伴隨使用與疾病相關的藥物、手術或復健，醫生主導治療並影響其他專業人員的活動。
?             社會模式（social model）：社會模式的健康照顧範圍較醫療模式廣，強調只有遠離疾病並非健康，個人應該在社會中發揮功能，人們不僅需要醫療層面的照顧，也需要家庭諮商、居家照顧或是日間照顧等，在此種模式之下，健康照顧多在社區中提供，除了醫護專業人員外，其他如社會工作者、諮商師或是志工都可能參與其中，醫生必須跟其他專業人員共同合作。
?             健康促進模式（health promotion model）：此種模式的照顧包含了疾病預防與降低失能狀況。研究發現，許多老人即使到了晚年，其身心功能仍維持得很好，只要能夠提供適當的支持，部份人的能力是可以回復的，專業人員會嘗試採取各種新式的治療或是健康管理的策略，例如，流感疫苗接種、拒煙運動、飲食教育等。
醫療模式幾乎是所有健康服務中最先被認定與採取的類型，透過興建醫療設施、培育專業人員與補助相關研究，已大幅降低整體社會的死亡率。隨著社會發展到某個階段，急性疾病對人們生命的威脅已降低，取而代之的是慢性病與失能的盛行，因此，僅重視事後補救的醫療行為並不足以全面維護人們的健康，其需要多元健康服務體系提供預防保健與照顧服務支持。以目前政府針對長期照顧保險體系的初步規劃為例，依服務對象與需求之差異，便將健康照顧體系區分為生活照顧、長期照護與醫療服務三大類（行政院衛生署、內政部、經濟建設委會，2009：12，詳見圖1）：
?             生活照顧服務體系：提供身心健康者或慢性病患者食衣住行協助、健康養生管理、慢性病管理、轉介與就醫安排，服務目標在於健康管理、預防保健與休閒養生。
?             長期照護服務體系：提供長期失能者居家、社區與機構式照顧服務，服務目標在於失能照顧與家庭支持。
?             醫療服務體系：提供急性病患與出院需照護病人醫療、遠距照護與出院準備服務，服務目標在於疾病、復健與照護。
圖1  健康照顧服務體系圖
資料來源：修改自行政院衛生署、內政部、經濟建設委會（2009：12）
由圖1可知，不同健康照顧服務體系有其相對明確的分工，依人們的需求提供不同的服務，只是與醫療服務體系相較，國內在生活照顧服務與長期照護服務體系的發展相對不足，容易讓民眾忽略個人的健康管理，過度運用醫療資源。由於醫療過程需要投入醫師、護士、醫療設施、器材與相關專業人力，成為照顧體系中最為昂貴的一環，當人們遭逢疾病與事故傷害時，身體或心智的機能會暫時性或永久性地缺損，除了初期需要醫療院所提供急性醫療，期盼能在短期內回復人體機能或阻止其繼續惡化外，若身心機能無法恢復，且醫療處置已無成效者，則應該由醫院轉移至長期照護服務體系，亦即由治療（cure）轉變成照顧（care），避免繼續住在醫療機構當中，增加醫療支出的成本。
貳、老人照顧服務產業
依照萬事達卡全球資料庫亞太地區的資料，台灣老年人2005年的總消費力將近230億美元，假設未來實質GDP每年平均可成長4%，預估到2015年時的總消費力將達475億美元，平均年成長率有7.7%（林國賓譯，2007：94），在如此驚人的潛在消費力中，各國研究或趨勢報告均一再提醒我們銀髮市場或是熟齡商機的重要性（李文龍，2003；宋瑛堂譯，2005；林冠汾譯，2007），其中，照顧服務產業更是多次被提及需特別加以重視。依工研院服科中心在全國21縣市所進行的銀髮族需求深度調查顯示，銀髮長者最關切的三件事情依序為（引自余嬪、吳連賞、劉淑惠，2009：14）：
?             高度關注自身健康與保健問題：73.9％的銀髮族非常關切自身的健康狀況，並對於減輕老化症狀、減低銀髮生活障礙的公共空間設施與老人看護照顧相關議題，有著強烈的需求。
?             期待大量開發休閒育樂環境與商品：59％受訪的銀髮長者表示市場上缺乏針對銀髮族適當開發的休閒育樂環境與商品；銀髮族普遍對於退休後失去與社會的聯繫感到焦躁，甚至逐漸喪失銀髮尊嚴。
?             期待老年居家關懷與家庭晚輩同住：39.2％對於小家庭型式與社會高速發展後，家庭成員無法與銀髮尊長共同形成生活圈感到遺憾或不安，失去關懷與家庭成員聯繫的銀髮長者同時很快失去健康與自信，最後衍生成為社會問題。
從微視的層面，高齡者的期待與需求將是刺激市場形成的動力，也是各部門投入照顧服務產業最大的依據；從巨視的結構層面來看，經建會與內政部在2003年修正提出的「照顧服務福利及產業發展方案」則指出，下列幾種狀況已導致照顧服務的需求日益升高：
?             人口老化快速，工作年齡人口照顧老人的負擔相當沉重，平均壽命延長，照顧服務需求不可避免地亦會提高。
?             醫療科技的發展使許多不可醫治的疾病獲得控制，但仍無法完全恢復原有的功能，疾病型態由急性病轉為以慢性病為主，需要照護的失能及障礙人口增加。
?             家庭結構核心化、婦女就業率提高、獨居老人增加趨勢下，家庭可以提供老人及身心障礙者之照護功能減弱。
?             現有長期照護體系未臻健全，服務人力與設施普遍不足，有照顧需求者不易取得合適的照顧服務。
?             外籍監護工人數居高不下，顯示國人對照顧服務的需求，惟近年因產業結構轉變，勞力密集產業釋出相當之人力，失業率攀升，該部份人力可轉為從事照顧服務產業。
一、定義照顧服務產業
老人照顧服務產業是整體銀髮產業的一環，依曾怡禎（2006: 683）的界定，銀髮產業（senior industry, silver industry, grey industry）指的是提供與高齡者有關的商品或勞務的一群經濟主體，包括營利事業（私部門、商業部門）、非營利組織（第三部門、志願部門）和各級政府（公部門）。亦即，只要是以老人為對象，不管是政府本身為了照顧民眾所開設經營（如內政部彰化老人養護中心），由財團法人或社團法人所附設與提供的服務（如老人送餐、居家照顧服務），甚至是民間企業為了營利目的而進行生產、製造或是提供的項目（如興建經營老人住宅、輔助器具開發與販售），都可被歸類為銀髮產業。
銀髮產業包含了製造業與服務業兩大區塊，相關領域包含老人生活所需的食、衣、住、行、育、樂、照顧與臨終等各種項目，老人照顧服務則是屬於服務業，它並不直接製造特定的產品、東西或物件，而是提供或協助消費者（老人）使用市場上的產品或是勞務活動。在行政院衛生署、內政部、經濟建設委員會（2004：9）提出的「醫療保健及照顧服務業發展綱領及行動方案」指出，「照顧服務業」是近年來隨著人口老化議題盛行所發展出的新興名詞，於行政院核定的「照顧服務福利及產業發展方案」中被正式引用，屬社會福利服務之一環，內容指偏向生活面的非技術性「照顧」服務，有別於偏向技術性護理服務的「照護」一詞。
雖然「照顧服務業」或是「照顧服務產業」一詞在政府文件中出現的頻率愈來愈高，不過官方的正式政策或是文件中並沒有明確界定何謂照顧服務業，只有在「照顧服務福利與產業發展方案推動執行資源手冊中」指出：照顧服務產業是為了減輕國民因失能所產生之身體及日常生活障礙，結合政府與民間力量，以專業化、企業化之方式，提供身體和日常生活照顧服務之一種產業。另外，行政院經濟建設委員會架設網站的「經濟小辭典」中，則有下列的說明[1]：
照顧服務業（Care Services Industry）：福利產業的整體範疇包括提供兒童、少年、婦女、身心障礙者及老人等照顧服務之行業。其中，現行推動的照顧服務業，則界定以提供老人或身心障礙者之失能者照顧服務之行業，希望透過對老人或身心障礙者提供日常生活、醫療服務的居家/社區，或機構照顧，以滿足高齡化社會所需的照顧需求，同時促進相關產業的發展。
由銀髮產業、服務業與福利產業三個領域彼此的交疊關係中，我們可以看到老人照顧服務產業在其中的位置（詳如圖2）。老人照顧服務產業具備了銀髮產業與服務業的特性，但是並不完全可歸屬於福利產業，以「安養機構」與「老人住宅」為例，兩者同樣提供健康老人住宿與生活照顧服務，但是各自的定位與適用法律並不相同，前者仍受到老人福利機構設立標準的相關規範，因此可將其劃分於福利產業，後者相對上是屬私人性的購買行為，由使用者自行付費，並不需要使用政府預算之補助，其性質較偏向非福利性的銀髮產業。
服務業
銀髮產業
福利產業
老人照顧服務產業
圖2  老人照顧服務產業與相關產業關係圖
二、照顧服務產業與供給
照顧服務產業是一種既傳統又新興的服務業，指其傳統是因為它存在時間已相當久遠，歷代政府推動弱勢者的照顧時，即已興建相關機構收容無依無靠的老人；至於說其新興的原因在於，既有的照顧服務體系並不足以全面性提供有需要者之服務，使得政府在預計開辦長期照顧保險之際，不得不慎重考量照顧服務產業，尤有甚者，當國內製造業外移造成失業率攀升，且釋出相當多的勞動人口時，為了降低失業率並填補製造業外移缺口，照顧服務產業亦被視為是促進國內服務業發展的重要領域，在經濟建設委會2004年提出的「服務業發展綱領及行動方案」中，方案副標題即明確指出其目的為了「提高附加價值、創造就業機會」，並指出依我國的經濟發展階段，服務業可以分為三類：
?             隨著平均所得增加而發展的行業，例如，醫療保健照顧業、觀光運動休閒業、物業管理服務、環保業等；
?             支持生活活動而使其他產業順利經營和發展的服務業，例如，金融、研發、設計、資訊、通訊、流通業等；
?             在國際市場上具有競爭力或可吸引外國人來購買的服務業，例如，人才培訓、文化創意、工程顧問業等。
其中，照顧服務產業被劃分在第一類的醫療保健照顧業中，該方案並列出部份值得投入的領域，與照顧較為相關的項目有：
?             本土化輔具：獎勵本土輔具研發，建立各類輔具標準認證系統，輔具供需資訊與物流或租賃中心。
?             無障礙空間：結合建築、科技、醫療及運輸等，規劃公共空間及居家無障礙環境。
?             照顧服務：醫院病患照顧、居家照顧、社區臨托中心、失智中心。
?             老人住宅：老人住宅並帶動其他相關產業，包括交通、觀光、信託、娛樂、保險。
當政府逐漸以「產業」的角度來看待照顧服務時，參考前述曾怡禎（2006: 683）對於銀髮產業的界定，我們必須認識提供老人照顧服務的經濟主體，依Sipil? et al.（2003: 13）的分類（詳見表1），照顧可由政府部門、商業部門（營利組織）、志願部門（非營利組織）及非正式部門（家人、親屬、朋友、鄰里）提供，其中，非正式部門是傳統照顧服務的供給來源，通常是人們基於愛或是義務等原因，付出不求回饋的勞力與情感，例如，為家人準備一份早餐，或是協助活動不便的家屬盥洗等，每個人或多或少都有照顧家人的經驗，但因為此種照顧服務不是商品，所以非正式部門並不在產業的生產者之列。
表12.1  社會照顧安排的類型
政府部門
商業部門
志願部門
非正式部門
理由或動機
資格、權利、法令規定、政治目的、社會控制
利潤、費用
慈善、志願性、社會規範、公共價值、宗教教義
愛、罪惡感、義務、傳統思想、宗教信仰、付出、互惠
媒      介
中央及地方政府的行政官僚
公司、專業者、個別照顧工作者、契約承包商
志願組織、慈善團體、教堂、社區
家人、家族、朋友、鄰居
接  受  者
有資格的人民
顧客或案主
符合慈善目標的個人
家中或家族的成員、朋友或鄰居
照  顧  者
公務員、公部門的工作者
雇員或專業者
志願工作者、雇員或契約承包者
家中或家族不求回報的成員、朋友或鄰居
例      子
內政部彰化老人養護中心
潤福生活新象（老人住宅）
財團法人苗栗縣私立海青老人養護中心
家庭成員相互照顧
資料來源：修改自Sipil? et al.（2003: 13）
相較於非正式部門，政府部門、商業部門或是志願部門屬於「正式部門」，是照顧服務產業的三大經濟主體（參見圖3），每個部門均有其特定的組織架構與運作規則，受到政府法令的規範與限制，投入照顧服務的動機與運作方式均不相同，亦各自有其優缺點。政府部門的優勢在於享有公務經費的支援，單位運作穩定，依法行事，較不會拒絕弱勢或不易照顧的對象，缺點則是受到公務體系運作與文化的約束，服務容易僵化，單位營運成本相對較高。商業部門的優勢是能夠反應市場脈動，較具服務創新的精神，當具備足夠的利潤時，能夠創造高品質服務，缺點則是將本求利，可能挑選有購買能力或是中上階層的服務對象，拒絕無法創造利潤的老人或服務項目。志願部門的優點在於單位所秉持的利他精神，讓服務較易具備熱誠與承諾，缺點是受限於組織的非營利特性與經費來源，如果缺乏足夠的理念支持，亦難保不會產生類似商業部門所可能發生的問題（Salamon, 1995: 44）。
老人照顧服務
政府部門
商業部門
志願部門
圖3  老人照顧服務產業之經濟主體
雖然說政府、商業與志願部門是老人照顧服務產業的三角，但是我國當前實際的照顧產業型態並非如圖2所示是均等平分的正三角型，而是志願部門獨大（特別是非機構式照顧部份）。受限於組織瘦身與人事精簡的壓力，政府本身除了提供補助與委託辦理經費之外，已很少新建或新設任何照顧服務的供給單位，甚至許多公家單位所屬的場地與設備也委託志願部門經營管理；至於商業部門目前則正值起步，在長期照顧保險尚未開辦之前，民眾購買照顧服務的能力與意願並不充足，加上政府法規將照顧服務視為是「福利服務」，委託或允許民間承辦服務的單位多是財團法人或社團法人等非營利組織，除了小型老人安養護機構或是部份老人住宅之外，私人或營利事業單位幾乎是不被考量的合作對象，因而缺乏足夠的條件與利潤動機進入相關市場，這等於是讓照顧服務產業缺少重要的一角，
三、老人照顧服務的特性
照顧服務業是服務業的一種，由於服務的內容大多是無形，我們或許能夠感受到服務的品質，卻無法像採購有形商品一般，可以直接從外觀察覺其是否產生瑕疵。此外，由於服務對象與內容的異質性，照顧服務產業仍有其不同於一般服務業的特殊性，整理自楊錦州（2009：12-18）對於服務業的分析，以及江尻行男、莊秀美（2007：641-642）在照顧服務產業的介紹，整體而言，照顧服務產業具有下列特性：
?             高度顧客接觸：由於「服務」並不像「產品」那樣具有標準品，所供應服務之形成、內容及方式會隨著老人的不同需求而有所改變，因此，必須跟老人保持高度接觸才能充分了解其偏好，以期所提供之服務確能符合需求。
?             顧客參與服務提供的過程：產品在工廠生產的時候，消費者或顧客根本不會留意生產過程，只關心買到的商品是否價廉物美。但是在照顧服務提供的過程中，老人或家屬往往必須參與其中，與服務單位共同進行照顧服務內容之選擇、討論或是照顧計畫之擬定。
?             服務與績效不易標準化：由於照顧服務業是高度的顧客接觸，且顧客會參與服務過程中，加上不同顧客會有不同的需求，使得照顧服務業的標準化並不容易界定，其產出的績效與服務品質難以衡量，誰的效率比較高，誰的服務品質比較好，亦難以論斷，種種因素造成管理與監督上的困難。
?             提供之服務無法預先生產：由於「服務」本身具有「無法儲存」及「生產與消費是同時的」之特性，使得「服務」無法像產品一樣可以事先生產好，再賣給消費者，未用到之產能（如照顧人力、設施、設備）會平白地浪費掉。
?             勞力密集：製造業之生產自動化已非常的普遍，但照顧服務業仍然是比較高度的勞力密集產業。大部份照顧服務之商品，也就是「服務」均要靠人來提供，無法大量地生產，若是為了降低單位的營運成本而削減人事支出的話，有可能導致服務品質的降低。
?             相對高度風險：照顧服務的對象如身心障礙者或是需照顧的老人，本身即是相對弱勢或是易受傷害，加上部份服務的提供可能是在老人的住家，或是在私密性較高的封閉空間內，如果服務員必懷不軌或老人有所誤解時，非常容易產生服務的糾紛。
?             文化公益性：照顧服務不是單純提供需照顧老人必要的日常生活服務而已，應納入需照顧老人的生活文化思考，理解每一個服務對象的生活、社會與文化，並據此形成服務哲學與理念基礎，創造福利經營的「文化策略」，如此自然能夠提高顧客的滿意度。
參、老人照顧服務之發展現況
照顧服務有許多的型態，依照老人所需的照顧程度，而有不同的服務設計與規劃，內容包含日常生活或身體的照顧，而非完全以技術性的護理為主。在眾多服務型態中，國內主要是依據服務提供的場所位置，區分為機構式、居家式與社區式照顧三大類型，這是種原則性的劃分，隨著服務發展漸趨多樣化，愈來愈多的老人照顧服務項目已難以適用此種分類方式，例如：
?             餐飲服務提供的場所可在社區集中用餐，也可以送餐至老人住所，該項服務同時兼具社區式與居家式照顧的特性。
?             部份老人照顧機構兼營日間照顧，機構本身一方面服務需要全日住宿照顧者，亦撥出空間提供僅白天需要照顧服務的老人，兼具機構式與社區式照顧的特性。
?             老人住宅、老人公寓、甚至許多非營利組織所經營自費安養中心之服務對象鎖定中上階層的健康老人，服務內容以日常生活照顧為主，雖然單位的興建方式類似大型機構，但是內部空間與服務規劃是為了「服務」，而不是「收容」，老人享有較多的生活自主性，很難將它與一般照顧機構視為同等。
一、機構式照顧（institutional care）
機構式照顧主要是透過興建集合式照顧設施，由行政、護理、照顧及社會工作者等人員進駐，共同對老人提供整合性的照顧服務，一般民眾常聽到的安養院、養護中心或是護理之家等，基本上即屬於此種類別。相較於西方國家的個人主義風格，受到東方社會文化孝道觀念之影響，讓家中長輩住到照顧機構不僅隱含強烈的負面意義（如不孝、遺棄），其所負擔的昂貴費用，亦對家庭經濟帶來的負擔，因此，許多重度失能老人的家庭寧願申請外籍看護工，讓老人儘量留在家中，而將機構式照顧視為是最後的選項。
老人照顧機構本身分為相當多的類型，目前分別由衛生署（護理之家）、內政部（長期照顧機構、安養機構）以及退輔會（榮民之家、自費安養中心）主管，其收容對象、服務內容與機構設置標準並不相同，表2列出了各類型機構之差異，不過並沒有納入退輔會的照顧機構體系，原因在於其早期服務對象以退除役官兵為主，目前雖然逐漸轉型至接受一般民眾申請入住，服務內容基本上仍是比照長期照顧機構所劃分之安養、養護與失智症老人照顧。
表2  老人照顧機構比較表
護理之家
長期照顧機構
安養機構
長期照護型
養護型
失智照顧型
服務對象
1.罹患慢性病需要長期護理之病患
2.出院後需繼續護理之病患
罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人
生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人
經神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人
需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人
護理人員
每20床至少應有1人
每15人應置1人
每20人應置1人
每20人應置1人
隨時保持至少有1人值班
照顧服務員
每5床應有1人以上
1.日間：每5人應置1人
2.夜間：每15人應置1人
1.日間：每8人應置1人
2.夜間：每25人應置1人
1.日間：每3人應置1人
2.夜間：每15人應置1人
1.日間：每15人應置1人
2.夜間：每35人應置1人
社會工作人員
1.未滿100床者，應指定專人負責社會服務工作。
2.100床至200床以下者，應有1人。
3.200床以上者，至少應有2人。
1.照顧未滿100人者，至少置1人。
2.100人以上者，每100人應增置1人。
3.49人以下者，以專任或特約方式辦理。
同左
同左
1.照顧未滿80人者，至少置1人；
2.80人以上者，每80人應增置1人。
3.49人以下者，以專任或特約方式辦理
樓地板面積
平均每床應有16平方公尺以上
平均每人應有16.5平方公尺以上
1.政府設立及辦理財團法人登記之養護型機構平均每人應有16.5平方公尺以上
2.小型養護型機構，平均每人應有10平方公尺以上
平均每人應有16.5平方公尺以上
1.政府設立及辦理財團法人登記之安養機構平均每人應有20平方公尺以上
2.小型安養機構，平均每人應有10平方公尺以上
由表2可知，若照顧機構所服務老人之失能狀況愈嚴重，所需要的專業與照顧人力也相對較多，其中又以失智照顧型機構之標準最嚴格，另外就機構的型態而言，護理之家與長期照護型機構間的差異相當小，最大差別是分別由衛生署與內政部主管，如此區隔是否有其必要性，還是途增行政分立與民眾選擇的困擾，仍是值得商榷之處。至於安養機構服務的是日常生活能夠自理的老人，也就是健康狀態相對較佳的族群，例如，內政部所屬北區、中區、南區、東區及澎湖老人之家，以及非營利組織所經營的安養中心（如雙連安養中心、翠柏新村）等，均提供該項服務，除非特別限定個人資產上限，否則服務對象基本上與一般「老人公寓」或「老人住宅」並無不同，甚至許多安養中心僅服務可自行付費入住的一般民眾，其間的區別在於機構經營主體與適用法令規範之差異。二、居家式照顧（home care）
居家式照顧是非機構式照顧中最重要的一環，亦是我國近年來擴張最快的照顧服務項目，由字面上的意思，我們可以瞭解它是將照顧服務提供至受服務者家中，讓老人可以繼續在熟悉的環境中生活，避免入住照顧機構與社區產生隔離，並可兼顧維繫與家人及鄰里間的人際互動網絡。就學理上而言，居家式照顧可分為兩種：（1）居家照護：又稱居家護理，指經醫師評估後，由護理人員所提供的一般照護（如換藥、口腔護理）及特殊照護（如氣切、尿管、胃管留置或更換）項目，目前此項服務可以由全民健康保險支付，原則上每一個案每月以2次為限；（2）居家照顧：由照顧服務員所提供的身體與家務服務，依照個人的經濟與失能狀況，費用由個人自付或是政府補助，不過若參考官方的定義，居家照護並不被列入照顧服務產業之中。
居家照顧除了服務老人外，亦可適度調節家庭照顧者的負荷與壓力。由於許多照顧者擔當照顧工作的時程與時間很長，常使得其個人面臨缺乏社會支持、人際互動及休閒學習生活的困境，透過居家照顧的協助，可以為照顧者提供暫時性的支持服務與協助，進而紓解其照顧負荷。
三、社區式照顧（community care）
社區式照顧是介於家庭與機構間的照顧類型，為了突顯其「社區」的概念，服務的據點必須具備「在地化」與「可近性」，不適合離被服務對象過遠，以方便老人及家屬使用服務。以下介紹其中幾個主要的類型：
（一）日間照顧（day care）
日間照顧主要是以定點的方式，提供社區民眾在白天至照顧場所使用服務，晚上則回到既有的住家，或是對有暫時性照顧需求的家庭，安排老人接受短期性的暫托照顧（respite care）（又稱喘息照顧）。根據提供服務內容之差異，日間照顧中心可以再細分為三種類型（Naleppa, 2004: 12）：
?             社會型：社會型的日間照顧中心主要提供社交、創意、教育活動、餐飲、營養管理等服務。
?             醫療型：醫療型的日間照顧中心主要提供護理、個人與醫療照顧，或是物理及職能治療等服務。
?             混合型：混合型的日間照顧中心則同時提供上述兩種服務。
目前國內設置的日間照顧中心以社會型居多，包括內政部大力提倡的「社區照顧關懷據點」（由民間團體及社區發展協會辦理），或是各縣市政府所委辦的日托站、日照中心等，運用社區或是單位的志工、專業者，共同規劃提供相對健康老人所需的學習、教育與休閒性活動及課程，服務時間依照老人需求與單位營運特性而有不同，部份比照一般上班日，部份則只開放特定時間，其一方面可以讓使用者獲得有關預防老化的活動與知識，另一方面則可藉著場地，增進老人彼此與社區間的互動機會。此外，部份單位亦會運用志工人力，對社區老人進行電話問安與關懷訪視，使無法到照顧中心的長者同樣可以獲得關懷。
（二）餐飲服務
飲食一直被視為是影響老人健康與壽命的重要因素，只是隨著身體機能的老化，部份老人面臨外出購物及膳食準備不便，或是因為便利考量，重覆烹食既有的餐點，導致其獲得不適當或不足的營養，若是罹患慢性疾病者，對於飲食的顧忌與認識更是重要。因此，有鑒於老人之此項需求，許多非營利組織透過設立廚房，或是與鄰近供餐單位合作（如自助餐廳、社區的餐食服務單位等），提供下列兩種類型的餐飲服務：
?             集中用餐：顧名思義，集中用餐是由老人到一個固定的場所用餐，早期的「午餐俱樂部」即是此種類型，其優點是可以讓老人走出家庭，一方面解決餐食的需求，一方面可以跟社區其他長者互動。部份用餐地點會同時辦理各種有關老人的服務與活動，增進老人參與活動及獲得訊息的機會，缺點是此項服務需要考量到交通距離因素，特別是中午的用餐時刻，若是距離過遠，將阻礙老人外出使用服務的意願。
?             送餐到家：如果老人無法或缺乏意願外出用餐，負責供應餐食的單位可指派人員將餐食送至長者家中，這同樣可以解決老人的餐食需求。此外，經過特殊訓練後，擔任送餐工作者可適度地觀察老人，與其保持互動，藉以瞭解老人的生活狀況，同時結合相關單位之電話問安與關懷訪視工作，預防老人可能產生的生理、心理與社會層面的問題。
辦理餐飲服務需要相當的成本，包括食材、設備與人力（如送餐與配餐人員、營養師）等，許多非營利組織藉由大量運用志工人力，申請政府補助，爭取民間捐款，或向民眾收取部份服務費用，才得以避免高額的赤字，以持續性地辦理此項服務。
（三）家庭托顧
老人家庭托顧的運作類似家庭托嬰的方式，只是工作人員換成了具備1,000小時以上直接服務失能者經驗之照顧服務員，服務據點可以是照顧服務員的住所，或是其租借的場地。基本上，為了保障服務的品質與使用意願，服務地點仍需要鄰近老人的居家，不需由其擔當交通之接送，依照「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」之規定，提供此項服務之要求如下：
?             服務人數含照顧服務員之失能家屬不得超過4人；除失能家屬外，每日收托時間以12小時為限，並不得提供夜間住宿服務。
?             服務期間每年定期接受健康檢查。
?             接受家庭托顧服務提供單位之督導。
其服務內容基本上與居家照顧類似，相關規定則增加了安全性照顧此一項目：
?             身體照顧服務：包含協助如廁、沐浴、穿換衣服、口腔清潔、進食、服藥、翻身、拍背、簡易被動式肢體關節活動、上下床、陪同運動、協助使用日常生活輔助器具及其他服務。
?             日常生活照顧服務：包含換洗衣物之洗滌及修補、文書服務、備餐服務、陪同或代購生活必須用品、陪同就醫或聯絡醫療機構、文康休閒及協助參與社區活動等服務。
?             安全性照顧：注意異常狀況、緊急通報醫療機構、協助危機事故處理及其他相關服務。
四、老人住宅
多數老人偏好在原生環境渡過晚年，只是隨著身心機能的改變，原本熟悉的空間環境卻可能潛藏著讓老人跌倒或生活不便的危險因子（如門檻過高、樓層間缺乏電梯或升降設備等）。由於法規與觀念之差異，許多早期完成的住宅空間設計對老人不盡友善，加上國內社會轉型與高齡少子化造成家庭成員減少，老人獨居或是僅有夫婦同住的現象增多，若要負擔既有的家務勞動工作，力有未逮。因此，愈來愈多營利事業看準這個趨勢，推出針對身心機能尚屬健康者之高齡住宅服務，其目的不在於滿足老人最低層次的身體照顧需求，而是為了提升老人的生活品質，降低環境因素所可能造成的生活風險。
國內老人住宅的經營類型有許多種型式，有些設計參照民間的旅館，老人入住其中所需的生活服務（如洗衣、膳食、清潔等），完全由服務單位提供，入住者可以盡情地享受休閒、學習與運動的樂趣；部份單位則保留老人參與部份家務勞動的選擇性，讓老人得以部份維持舊有的生活模式，避免過度依賴他人；此外，日本有些老人住宅採取混齡的設計，讓不同年齡層者共同居住在住宅內，增加老人與他人的互動機會，更加接近真實社會的生活。不管服務的模式為何，提供適合老人居住與相對無障礙的環境已是基本要求，且為了充實老人的精神與社會層面，老人住宅也整合了日間照顧、長青學苑、餐飲服務、健康俱樂部與緊急安全照顧等項目，提供多元化的服務。
五、失智症照顧
初期罹患失智症者雖然在認知與記憶的能力開始產生缺損，然而個人的行為能力並沒有消失，當失智者感受到自己的變化時，會產生焦慮或生活作息之轉變，隨著失智情況加深，則會伴隨走失與攻擊行為等，讓照顧者的負荷遠比照顧一般失能老人來得高。為了協助家庭面對失智症者的照顧需求，內政部在2007年提出了「失智症老人團體家屋試辦計畫」與「老人福利機構失智症老人照顧專區試辦計畫」，輔導有意願營運之民間單位或老人福利機構成立團體家屋，或現行已營運之老人福利機構利用現有閒置床位空間規劃設置失智症照顧專區，提供失智症老人一種小規模、生活環境家庭化及照顧服務個別化的服務模式，滿足失智症老人之多元照顧服務需求，並提高其自主能力與生活品質
就學理而言，上述兩種對於失智症者的照顧型態，都是屬於一種特別照顧單位（special care units），不論是單獨的設置，或是在既有的照顧機構中開闢專區，都是為了避免將失智症的老人視為一般的身體失能者，維持失智症者之生活能力。至於目前國內所貫用的團體家屋（group home）或是單位照顧（unit care）概念來自日本，兩種照顧服務模式的區辨如下（莊秀美，2008：26-28）：
?             團體家屋：指針對失智症老人的小規模收容照顧，讓5-10位失智症老人住在整修過的一般住家或公寓內，由具備專業資格的照顧人員提供老人日常生活照顧及必要性的照顧、治療及訓練等，強調對失智症老人的生活正常化及個別性生活之重視。為了減輕老人失智症狀，採取小規模共同生活場域的家庭化照顧方式，營造「非機構」式的意象及「如家」的軟、硬體設計，讓老人猶如住在家中一般，藉由失智症家屬成員之參與，可控制並減輕失智症老人的症狀以達到治療、支援效果。
?             單位照顧：源自團體家屋的小生活群體照顧的概念，是以家庭式的個別照顧為目標的嶄新照顧支援與環境提供。具體而言，就是將單一老人照顧服務機構劃分為數個小單位（unit）進行照顧，重視與服務使用者共同生活，拉近並保持照顧人員與老人間的親近關係，細心營造機構的生活空間及氣氛，在近似居家的環境中，進行接近居家日常生活的照顧。
肆、老人照顧服務產業發展之限制
在「醫療保健及照顧服務業發展網領及行動方案」中指出，部份學者或非營利機構業者將照顧服務視為應由政府或非營利組織提供的福利性措施，對於政府擬以「產業」概念發展照顧服務產生諸多不信任，擔心營利事業介入會帶來削價競爭，影響服務品質，對福利服務不利，引發福利和產業的衝突，直接影響到照顧服務業開放商業登記之進度，阻礙整體照顧服務產業的發展（行政院衛生署等，2004：14-15），即使官方提出了類似的反思，對於老人照顧服務產業之定位，仍缺乏一套較為全面的見解，由下列幾個面向，可以承現出老人照顧服務產業所遭逢的發展限制：
一、老人照顧服務：福利或產業
當政府在2003年修正提出了「照顧服務福利及產業發展方案」後，雖然納入了產業的概念，但相關定義總是將照顧服務業與福利進行連結，並將技術性護理的服務內容排除。當照顧服務被歸類成「福利服務」時，一般人的認知會強調政府應該透過稅收幫助人民支付購買服務的費用（如入住安養護中心、使用餐食服務等），補助對象只針對「無法自我照顧者」（Daly, 2002: 252），並搭配個人家庭的財產門檻（如動產加上不動產的總額），決定政府提供照顧服務的補助額度。只是，老人及其家庭對於照顧服務的需求並沒有階層的區別，甚至，由於補助標準的設定，讓需要照顧服務的中產階級家庭自負高比例的費用，加上管控服務供給者之資格，此不僅無法實現全人性的老人照顧，亦限制了照顧服務之擴展，甚至是服務品質之提升：
（一）機構式照顧
若將照顧服務業視為「福利」，它跟「產業」的概念並不完全相符。產業避免不了商業化與市場，當前的福利產業則偏好由非營利組織提供服務，例如，依老人福利法第36條規定，「…經許可設立私立老人福利機構者，應於三個月內辦理財團法人登記。但小型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記」；第37條亦規定：「老人福利機構不得兼營營利行為或利用其事業為任何不當之宣傳…」。受到法令的限制，除了老人住宅之外，目前政府只開放屬財團法人之非營利組織經營服務50人以上之機構，至於人數在5人以上、未滿50人之小型長期照顧或安養機構，只要不對外募捐、不接受補助、不享受租稅減免，得免辦財團法人登記。
雖然有上述的限制，事實上，老人機構式照顧服務卻是產業化最明顯的區塊，就單位的屬性而言，當前小型長期照顧或安養機構之存在，本質上已等同於營利單位，且機構數量與服務總人口數更超過財團法人單位，只是其機構規模相對較小，考量經濟效益下，不易吸引大型企業投入，亦因此小型機構的服務品質落差頗大，雖然政府定期對機構進行評鑑工作，並規範專業人力與場地的設置標準，民眾對許多照顧機構的觀感與印象仍不佳。換句話說，若是擔心營利事業會傷害到服務品質，那為何允許存在如此多的小型照顧機構？除了早期讓未立案機構合法化的因素外，相較小型照顧機構之開放，限制營利事業參與50床以照顧機構之經營限制，還需要更多證據（evidence-based）之支持，否則會存在一種思維上的自相矛盾。
（二）居家照顧
依照「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」之規定，各地方政府補助或委託承辦居家服務的對象均排除營利單位，相關的營利型單位目前只中化生醫科技與美國Home Instead Senior Care合作，於2006年所成立的「中化居家照顧」，服務區域目前以大台北地區為主，因為它並不能夠服務接受政府補助的中下階層民眾，顧客必須自費購買服務，可以想見，其目標市場鎖定在具備購買能力的都會區中上階層。
依照聯合報（2009/11/10）報導，中化居家照顧在台灣今年前10月業績和去年同期比成長五成，至於美國Home Instead Senior Care在全球共有美國、英國、日本、加韓國等15個國家，提供銀髮族居家照護的人力派遣服務，目前營運據點共有860個。對照「老人福利服務提供者資格要件及服務準則」之規定，在政府經費有限的前提下，不是每個老人都有使用照顧服務補助的權利，只有身心機能缺損，且經濟層面相對弱勢者，才被認定是「值得」接受照顧服務的對象。當類似中化居家照顧出現時，它代表的是照顧服務供給需要有階層化之差異？還是營利與非營利之服務內容真的不同，適合不同社會階層老人之使用？值得政府思考相關服務提供者資格要件之設定依據。
二、社區日間照顧中心不足
就統計數據來看，至2008年底我國老人福利機構與榮民之家的平均占床率約73.61%，入住老年人數僅占整體老年人口2%[2]（不含護理之家），表示相關照顧機構的使用率並不高，其原因除了國人相對排斥機構式照顧外，缺乏財務面的支持（如長期照顧保險）與大量聘用外籍看護工亦是主因；此外，國際間目前大力提倡在地老化（aging in place）的理念，強調讓老人在熟悉的環境與社區中渡過晚年，間接促成非機構式照顧服務的興起，以美國為例，大約只有5%的老人住在護理之家，甚至從1985年到1999年的入住比例還有下滑的趨勢，其中85歲以上老人入住機構之下滑比例更是明顯（Jurkowski, 2008: 225）。
西方國家早期對老人照顧機構的概念並非如今日那般地負面，將多種服務（住宿、健康照顧、預防保健、飲食、休閒活動）與專業人員聚集在同一個單位內，不僅可以同時服務更多人，更可保證服務的專業、效率與有效管理。只是機構式照顧容易讓人與社區環境產生隔離，使老人的生活型態異於一般民眾，加上機構內部環境設計偏向醫療取向，相對冰冷與缺乏溫馨，「去機構化」（de-institutionalization）的理念逐漸受到推廣。因此，為了儘量讓老人能夠留在家中，政府應同時建置各種居家與社區照顧服務體系，打造最適當與無縫隙的照顧服務網絡，才能確保老人與家屬獲得完善的生活支持，減少不必要的機構式照顧。
相較於居家照顧之擴展，服務失能長者及提供護理、醫療服務的日間照顧中心目前數量較少，與前述著重休閒與健康促進項目不同，醫療型日間照顧中心需要較多專業人力進駐，法規對單位設施、無障礙環境與服務對象上限之要求較為嚴格，經營成本相對較高，權衡利益得失之下，為了避免可能帶來的虧損，許多非營利組織並不願意設置此項服務，可見，雖然獲得法令的特許，若是缺乏誘因，即使組織具備了志願部門的特性，也不會輕易投入無法達成損益平衡的領域。
居家照顧服務的缺點是政府限制補助時數的上限，老人無法長期全天候地使用此項服務，對於部份有意出外謀職的照顧工作者而言，若期待讓老人繼續住在家中，又想兼顧工作的可能性，常常難以兩全，雖然他們可以選擇日間照顧或家庭托顧的替代方式，不過此兩種照顧型態目前在國內的服務據點卻相當地不足。因此，由於缺乏適當的照顧支持體系，加上政府提供相對高額與全日型的經費補助，在理性考量下，部份家庭往往不得不選擇讓老人接受機構式照顧，這不僅挑戰我國民間的孝道文化，亦無法讓達成在地老化的理想。
三、輔具租賃服務
依照1988年美國失能者科技相關輔助法（Technology-Related Assistance for Individuals with Disabilities Act）的界定，輔助器具（以下簡稱輔具）指的是用來增加、維持或是改善失能者功能性能力的項目、設備或產品（不論是直接購買、改良或訂做）。輔具的類型相當地多樣，例如，行動輔具（如輪椅）、居家輔具（如定杓碗）、溝通輔具（如助聽器）等，適用的人口群也相當地多，包括老人、身心障礙者甚至是兒童等，許多輔具更運用通用設計（universal design）的理念，將輔具商品人性化與一般化，適合多種人口群使用，避免因為使用輔具遭致異樣目光。依照老人福利法第23條規定：「為協助老人維持獨立生活之能力，直轄市、縣（市）主管機關應辦理下列服務」：
?             專業人員之評估及諮詢。
?             提供有關輔具之資訊。
?             協助老人取得生活輔具。
輔具本身雖然無法完全負擔直接性照顧工作，卻是協助照顧者與改善老人生活品質的重要工具。在實際的作法上，各縣市政府主要是採取補助領有身心障礙手冊者購買輔具的方式，並限制每件申請案的金額、數量、使用年限與項目，且依據財政與福利範圍之差異，各縣市政府提供的補助項目與額度並不相同。此外，為了滿足民眾短期使用輔具的需求，內政部並補助各縣市成立輔具資源中心，讓民眾得以至該中心租借輔具（如護理床、輪椅等），只是數量相當有限，排隊等候的名單也相對較長，若是此項需求無法被滿足者，亦可考量向民間廠商（如台灣福康輔具租賃公司）租借老人所需的輔具。
輔具的開發、製造、販售與租賃是另一個逐漸興起的銀髮產業，我國目前有許多廠商設計或代工製造各種輔具，但是多以外銷為主，其原因在於國內市場規模相對較小，又缺乏類似日本透過長期照顧保險支付輔具租賃費用，需求層面不足。輔具租賃本身是種服務業，服務的需求會增加製造業供給的動力，長期照顧保險的財務支持將是此項服務的成長誘因，況且，當前輔具的設計已不僅是滿足民眾的基本需求，部份輔具可以協助被照顧者自立，不用過度依賴他人，提升老人的生活品質與尊嚴。因此，若是從老人與產業發展多方的角度思考，發展輔具租賃可以增加商品的數量與多樣化，一面滿足照顧需求端，一面強化產品與服務供應端，達到多贏的效果。
伍、結語
許多企業早已透過各種型式贊助或設置基金會提供服務（江尻行男、莊秀美，2007：638），而非營利組織服務的對象也不盡然僅是社會中的弱勢者，亦擴及一般完全自費民眾。換句話說，從照顧供給的支持與服務對象來看，營利與非營利單位間的界限已愈來愈模糊，在「社會福利服務」與「產業」之間，可以看出政府面對當前社會人口高齡化的抉擇與難處，產業的形成避免不了市場，不論它是否是完全自由競爭的體系，以現有的照顧服務供給量而言，一旦長期照顧保險開辦，可能只有都會區的民眾才能購買到在地化的服務，居住在偏遠鄉鎮的老人即使有錢也享受不到。2003年「照顧服務福利及產業發展方案」的發展目標即指出：
?             照顧服務的對象由中低收入失能者擴及至一般失能國民，提高照顧服務之規模經濟；透過使用者付費機制，減少民眾對福利資源之濫用，提升福利資源的有效運用。
?             鼓勵非營利團體及民間企業共同投入照顧服務產業，建構多元化照顧服務輸送系統，全面提升照顧服務品質，達成選擇多元化、價格合理化與品質高級化之目標。
?             全面開發照顧服務就業人力，同時減少違法進用外籍監護工，並以本國人力取代外籍監護工，以提升國內人力資源有效運用。
而後，2007年行政院公布「我國長期照顧十年計畫」的原本用意在於作為後續開辦長期照顧保險的緩衝期，目的在於以十年的時間擴張服務供給量，不過從長照十年計畫實行至今的成果而言，其服務供給的成果增加仍相當有限，假設若要在近年內開辦長期照顧保險，以目前主要由非營利組織所建構的服務網絡勢必不足，鄭文輝、鄭清霞（2008：7）亦提出應重視營利單位所提供服務，讓服務提供者間競爭，增加服務使用者的選擇權。
為了讓照顧服務擺脫僅是消極性或殘補式（residual）的功能，目前照顧服務的提供與使用模式必須加以修正，透過政府公權力之介入，一方面讓民眾獲得財務支持，有能力購買所需要的服務項目，另一方面則需刺激服務供給的數量，擴大各部門加入服務產業，如此民眾才能夠就近獲得服務。此時，如何將民間企業的力量延伸至相關領域，並進行有效的管理規範，將是建構完善照顧服務體系所不可或缺，也可與世界潮流重視協助老人獨立自主與「積極老化」（active aging）的理念進行接軌。
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