长安区区委领导分工:城管需要什么样的形象

　　■ 访谈嘉宾

　　沈阳

　　武汉大学信息管理学院教授，《中国城管网络形象分析报告》主编

　　近日，城管当街被扒裤、“刺死俩城管小贩被判死刑”的沈阳“夏俊峰案”等事件轰动一时。这些热点新闻，再次将城管群体推到了聚光灯下，而“城管形象”问题也是这些新闻中一个不可或缺的因素。

　　城管形象问题已进入学术研究者的视野。日前，一份由武汉大学以沈阳教授为代表的科研小组完成的《中国城管网络形象分析报告》出炉，对城管的传统媒体形象、网络媒介形象等进行分析，由此探讨城管执法中存在的问题及相应的解决方案。

　　1 为什么想到研究中国城管形象？

　　沈阳：原因有二：其一，因为我母亲曾经是小贩，在我的记忆深处存有很强烈的小贩情感，就个人经历而言，从小一直到高三，我都在贩卖水果和卖杂货，而长期和城市管理部门打交道，有着切肤之痛，研究城管，算是弥补自己人生的一个研究夙愿。其二，从现实情况看，城管是发展中国家面临的一个重大矛盾，很多群体性事件都是由城管和小贩的冲突演化来的，这一问题的影响日渐凸现，很可能是未来引发群体性事件爆发的导火索。

　　2 这个研究报告是怎么形成的？

　　沈阳：这个报告采用文本分析法、访谈法（通过网络即时通讯工具）、抽样调查法进行研究。比如，通过在百度新闻中以“城管”为关键词，按照焦点排序，选取了2010年与城管相关的180条新闻作为分析样本，利用人工结合计算机半自动化分析的方法，进行分析。

　　3 经过研究，你认为中国城管到底是什么形象？

　　沈阳：在微博及论坛中传播的信息，绝大部分为负面新闻和恶搞城管的图片、视频或段子，其中查抄摊点、强拆及由此引发的暴力事件最为常见。传统媒体中城管形象的负正中三者比例大概为5：3：2，国外媒体负正比为9:1。在互联网中，如果纯算网友评论的话也是近九成负面。

　　另外，报告中提到城管的“非主流形象”，这是容易被大家忽视的。比如“改革者”“服务者”“弱者”等，这些只是对事实的归纳，研究过程中，并没有什么预设立场的考虑，我们在对国内去年180件城管新闻事件的汇总中发现，有59条是这方面的内容。

　　比如提到城管，一般人都认为天下城管是一家，但是实际上各地的城管差异很大，也没有一个中央部门的统一管理。

　　4 城管自己怎么看待这个行业的社会形象？

　　沈阳：城管的自我认知，主要是两点，一是身心俱疲，体现在作息极不规律，职业歧视深入人心；二是自身定位的焦虑，不知道去哪里找组织，总是背黑锅。

　　目前城管由各地政府各自管理，城管队伍怎样发展全由当地领导的思路决定，出了问题却没人负责，客气的在一边看热闹，不客气的直接黑着脸指责。

　　城管本身在政府内部就地位低下，并且缺乏资金和培训，再加上现有的负面形象，很难引进高端和有正义感的人才，可能会使城管人员容易陷入自暴自弃的恶性循环，觉得暴力是理所当然，如果不解决城管问题，在将来很容易引发大的群体性事件。

　　5 公众为何会这样看城管？

　　沈阳：首先，由于城管内部也的确存在超乎公众想象的问题，比如财务问题、人事问题、管理的腐败、内外监督缺乏、对于媒体报道百般阻挠等，这些问题最终外化为我们通常所见的街头暴力。

　　此外，在报告中，我们提到在有一条正面新闻和一条负面新闻的情况下，网民通常只会看到负面新闻，而对正面新闻自动“过滤”，即使是正面新闻也容易“遭二次解读”，为什么呢？因为，长期以来，由于部分城管的不当执法行为，在民众和网友心中已经形成了相对固定的印象定位，所以大家一旦看到“城管”的字眼，就会激起历史的记忆和情感的共鸣，出现这种阅读反差也在情理之中。

　　6 这些形象说明城管执法与自身管理中有哪些问题？

　　沈阳：突出问题之一，就是城管承载着诸多职责，维护着城市的正常运转，因此民众对其有多重的角色期待。但在现实中，一方面，城管努力工作以期达到社会对其的角色期望；另一方面，由于角色定位和管理规则的混乱以及实践操作的不当，城管在经受角色冲突煎熬的同时，常常饱受社会的指责，徘徊于种种矛盾之中。

　　城管执法内容通常是以地方性法规和条例为依据，职权和管辖内容因地域不同其范围也不同。

　　其实，城管需要处理的问题包括社会的方方面面，涉及公安、土地、房产、环保、工商、卫生等部门职责，它将各个机关单位的职能管理范畴七拼八凑集合起来，就像一个大杂烩。

　　当然，部分城管的极端不当行为主导了城管负面形象的形成，这是内因，起主导作用，但作为外部观察者，我们只能通过观察街头暴力来推演其内部问题。

　　7 这是城市经济发展过程中的必然吗？

　　沈阳：应该说，这些问题有着深刻的原因。

　　首先，缺少综合行政执法机构的主体资格。根据《行政处罚法》规定，只有国务院或经国务院授权的省级政府才有权设立综合行政执法机构和独立的行政执法主体资格。在现实中，上到省级政府，下到县级政府，都设立了城管综合执法机构（或类似机构）。

　　第二，职权不清，与相关部门缺乏配合。第三，执法观念滞后。部分城管人员在执法中重“权力”而忽视“权利”，存在某些特权思想，使用公权力来“吃、拿、卡、要”的现象存在。同时，忽视执法对象的基本权利，如暴力执法中对个人人身权、人格权的侵犯。第四，在具体执法中，“治标不治本”。大多数城管为了尽快消除违法现象，会采取不当手段，如重罚等，很少考虑如何从根本上解决这些问题。

　　上述原因造成执法者与执法对象的矛盾日益突出，暴力执法和抗法事件频繁发生，这一现象已成为城管工作的老大难问题。

　　8 怎样才能解决这些问题？

　　沈阳：随着新媒体的兴起，城管形象还有恶化的趋势。因此，完善内外监督、加强垂直管理、切实考虑小贩和执法对象的合法权益、坚决反对一切形式的暴力执法、积极进行声誉管理，发现一起城管暴力执法事件，坚决追究直接领导责任，全面接受舆论监督，才能遏制城管形象恶化的趋势。

　　《报告》中，我们建议对现有队伍进行培训，鼓励大学生等高素质人员走上城管岗位，当然也有前提，如果城管体制不改，换其他任何人来做，都不会有大的改变。还有，希望城管要多和媒体沟通，多和老百姓沟通，多了解民众疾苦。

　　9 国外城管是如何运作的？

　　沈阳：在国外许多国家，并没有“城管”这样一个对城市进行综合执法的管理机构。就管理流动摊贩这一棘手问题，美国、法国、意大利、日本等国均是由警察处理。根据国内外的现有研究汇总，可知其具体应对是：

　　1、开辟专门区域供流动摊贩活动。完全禁绝流动摊贩在目前来说还不可能，合理的疏导通常比盲目的围堵更能起到效果。

　　2、制定详尽的法律法规作为支撑。一些管理流动摊贩较有经验的国家，虽然少有专门设置“城管”这样一个特殊机构，但是由谁来管理流动摊贩、该怎么管，大多都有法律的详细规定。以纽约为例，非饮食类流动摊贩执照和饮食类流动摊贩执照分别归消费者事务局、健康和心理卫生局管理，具体执法则由警察或其他授权执法人员根据法律规定进行。

　　3、柔性执法。如果摊贩在专门区域之外经营，各国通常采用“柔性执法”方式，松紧有度，一方面在适当的时候“睁只眼闭只眼”，另一方面原则性问题上没有回旋余地。

　　10 其实，国内外都有一个不容回避的问题，即市容与生存的关系，该如何平衡？

　　沈阳：流动摊贩的整治之所以会成为一个“全球性”的问题，是因为如果不整治，城市的市容治安将受到影响，如果强力整治，弱势群体的生存空间又会受到挤压，很多人可能会因此走上犯罪道路，影响社会安定。如何对待流动摊贩的问题，与市政当局的执政理念密切相关：究竟是更看重市容治安，还是更关注弱势群体的生存？各国在此问题上都面临着权衡。但不论牺牲哪一方的利益，都只是权益之计，根本上还是要解决弱势群体的生存问题。比如，曼谷市政府就制定了一个10年计划，通过提供其他就业途径，让非法流动摊贩主动退出市场。印度政府在针对流动摊贩制定政策时，除了秩序管理，还将保证摊贩可以享受到一定的社会保障。