铝合金窗扇如何打胶:关于创业投资引导基金规范设立与运作的初步思路-郭向军

关于创业投资引导基金

规范设立与运作的初步思路

在“中国在赢：创业投资配套政策高层论坛”上的讲话

国家发展改革委财政金融司副司长郭向军

2006年10月15日

女士们、先生们、朋友们：上午好！

    很高兴在高交会期间参加“中国在赢：创业投资配套政策高层论坛”。根据论坛主办方的安排，下面就“创业投资引导基金规范设立与运作的初步思路”，谈几点意见。

    一、关于规范设立创业投资引导基金的必要性

    创业投资引导基金是一种主要由财政出资设立的，不以盈利为目的，旨在引导社会资金设立创业投资企业的政策性基金。从国际经验看，美国、英国、以色列和我国台湾地区的创业投资事业之所以发展迅速并在支持创新创业方面发挥了重要作用，一条很宝贵的经验便是通过政策性创业投资引导基金的杠杆放大作用，有效地引导了民间资金进入创业投资这种高风险领域。以色列政府于1993年出资1亿美元正式设立YOZMA基金，通过参股引导民间资金设立了10家商业性创业投资基金，对以色列创业投资行业起到了良好的示范作用，推动了高科技企业的发展。1958年美国的“小企业投资公司计划”是政府创业投资计划最著名的范例。小企业投资公司是一种专门为小企业提供创业资本的创业投资基金，从政府部门和私人部门获得资金，在投资者和小企业之间起中介作用，为小企业提供股权资本。“小企业投资公司计划”提高了创业资本的可获得性，极大促进了小企业的发展，培育了苹果电脑、英特尔等一批世界级创新企业，创造了超过100万个以上的就业机会。

    目前我国创业投资业发展滞后，创业投资资本供给不足，尤其是支持初创期企业的创业投资资本非常缺乏，导致创业投资在促进自主创新、产业升级以及中小企业做大做强、增加社会就业等方面的作用尚不明显。为此，去年11月颁布的《创业投资企业管理暂行办法》规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。

    《创业投资企业管理暂行办法》颁布以来，有关部门和地方政府探索通过设立创业投资引导基金促进创业投资企业发展的热情较高，一些地方政府已经设立了规模不等的创业投资引导基金。但由于对创业投资引导基金的认识存在一些偏差，有些地方性创业投资引导基金的设立与运作不够规范。有的创业投资引导基金直接从事创业投资，不仅没有起到引导社会资金的作用，而且由于难以建立起有效的收益激励机制与风险约束机制，而置财政性资金于风险之境；有些地方政府出现了多头设立创业投资引导基金的现象，使有限的财政资金难以形成有效引导社会资金的合力，并因为多头管理而可能出现管理风险；有些地方政府将原本用于无偿资助创新项目的专项资金转用为创业投资引导基金，出现了不同性质政府基金的职能错位现象。

    为促进创业投资引导基金规范设立与运作，有效引导社会资金流向创业投资企业，促进创业投资资本的形成，经与财政部沟通，我们认为，当前有必要加快落实温家宝总理的“抓紧制定配套政策”的指示，按照国务院《关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》的要求，积极研究制定《促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》。

    二、关于创业投资引导基金的性质和定位

    创业投资引导基金既不同于以往一些地方政府出资设立的国有独资或控股创业投资公司，也不同于科技型中小企业创新基金。国有独资或控股创业投资公司主要通过直接从事创业投资支持创业企业；创业投资引导基金则并不直接从事创业投资，而是通过引导社会资金设立创业投资企业，发挥财政资金的杠杆放大效应，更有成效地支持创业企业。科技型中小企业创新基金主要以无偿资助方式支持尚未体现商业前景的科技型中小企业创新项目；创业投资引导基金则是以有偿投资方式支持创业投资企业，再通过创业投资企业支持已初步显现商业前景但风险仍然较大的初创期企业。

    通过财政出资设立创业投资引导基金，可以有效引导社会资金投资设立各类创业投资基金，从而达到增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过适当的政策引导，还可以引导创业投资企业投资处于种子期、起步期等初创期的创业企业，弥补一般创业投资企业主要投资处于成长期、成熟期和重建期企业的不足。

    但是，不能对创业投资引导基金的作用无限扩大。一方面，创业投资引导基金主要是弥补社会资金投资于初创期企业和中小高科技企业资金的不足，克服市场的缺陷，不能代替社会资金成为创业投资资金的主要来源。当社会资金投资于创业投资领域已很充分，中小科技企业的融资难问题得到有效解决时，引导基金可以逐步退出。另一方面，创业投资引导基金无法替代科技型中小企业创新基金等无偿资助性基金的作用。事实上，为解决尚未体现商业前景的创新项目的资金瓶颈问题，不少国家和地区都设立了无偿资助性的专项基金。目前在我国，无论是尚未体现商业前景的创新项目，还是已初步显现商业前景但风险仍然较大的创业企业，都面临着资金短缺问题。所以，只有形成科技型中小企业创新基金等无偿资助性基金与创业投资引导基金之间的良性分工和相互合作关系，才能打造好完整的支持创新创业的资金链条。

    三、关于创业投资引导基金的设立与运作

    为了发挥中央和地方的积极性，通过多层次创业投资引导基金，共同促进我国创业投资事业的发展，根据《创业投资企业管理暂行办法》的规定，我们认为，中央政府、省级人民政府、规模较大的市级人民政府和国家级高新技术开发区或经济技术开发区管理委员会可以根据本地创业投资的发展情况和财政状况，在具备条件时设立创业投资引导基金。

    为了确保创业投资引导基金的政策性，其资金应主要来源于扶持创业投资企业发展的财政性专项资金及其他接受“不以营利为目的”运作原则的投资资本。政府创业投资引导基金应具有一定的规模，以避免因基金太小造成成本支出过多、支持创投企业过少等情况的发生。

    创业投资引导基金在扶持创业投资企业设立与发展过程中，应当体现“让利于民”原则，以有效引导社会资金流向创业投资企业。但同时应当坚持“有偿使用”原则，以实现创业投资引导基金自身的可持续发展。为确保创业投资引导基金所扶持创业投资企业能够坚持“市场化运作原则”，创业投资引导基金不得干预其经营管理，投资决策应由一流的创业投资家做出。根据设立创业投资引导基金的原则，我们认为，引导基金应当委托独立的非营利机构，即创业投资引导基金管理机构负责创业投资引导基金的日常管理与投资运作事务。

    创业投资引导基金设立后，宜先以参股方式扶持新设创业投资企业到社会募集股本；待创业投资市场和社会信用体系发育成熟后，再探索以提供融资担保方式扶持已设创业投资企业通过债权融资提高投资能力。创业投资引导基金参股设立创业投资企业时，适宜采用优先股方式。创业投资引导基金作为优先股股东所获取的股息率参照同期国债利率，所参股创业投资企业的超额收益由非创业投资引导基金股东分享。

    四、关于创业投资引导基金的监管和风险防范

    为更好发挥创业投资引导基金的作用，合理控制创业投资引导基金的风险，应对创业投资引导基金的监管和风险防范做出规定。初步考虑有以下几个方面。

    第一，要对创业投资引导基金进行必要的监管和指导。财政部门作为创业投资引导基金财务监管部门，应当对创业投资引导基金预算进行审查和监督，检查创业投资引导基金资金使用。创业投资企业备案管理部门作为业务指导部门，应当督促创业投资引导基金加强制度建设，引导其所参股的创业投资企业主要投资于中小高新技术企业和初创期的创业企业。

    第二，引导基金内部要建立“评审决策与方案实施相分离”的机制。引导基金管理机构应当设立独立的评审与决策委员会，对创业投资引导基金扶持方案进行评审与决策，以确保创业投资引导基金运作的科学性和公正性。评审与决策委员会成员中，创业投资行业自律组织的代表和社会专家不得少于半数。

    第三，对创业投资引导基金评审决策与方案实施公示制度，接受社会对创业投资引导基金的监督，确保创业投资引导基金运作的公开性。

    第四，要对创业投资引导基金参股设立创业投资企业的比例，以及融资担保的金额进行限制。

    第五，要对创业投资引导基金的资金运用方向作出规定。引导基金不得用于金融性融资、股票、期货、房地产、赞助、捐赠等支出，不得挪作他用，闲置资金只能存放银行和购买国债。

    以上是我们研究创业投资引导基金的初步思路，不当之处还请大家特别是创投界的人士提出意见。