铁路信誉评价 2016:魏陆：人大应把政府关进公共预算“笼子”里

魏陆：人大应把政府关进公共预算“笼子”里

　　曾经有人说过：“人类千百年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想 。”这句话令人深思。对于规范政府收支来说，公共预算就是最好的“笼子”。虽然我国近年来公共预算改革取得了一定进展，值得肯定，但是目前我国的公共预算“笼子”只是有了基本雏形，表现为预算“笼子”太小且不透明，人大应通过完善预算审查监督制度，切实把政府关进公共预算这个“笼子”里。

　　一、立法部门对预算进行审查监督具有扎实的理论基础

　　预算，即企图通过政治过程配置稀缺的金融资源，以实现各种美好生活——是政治过程的中心（威尔达夫斯基，2006）。预算的产生、发展与完善都与立法部门存在密切关系，立法部门对预算的监督权是现代民主政治体制的一个重要组成部分，有着扎实的理论基础和丰富的政策实践。

　　作为现代民主政治体制的一个重要组成部分，立法部门对预算的监督是宪政分权的需要，是抑制公共决策过程中经济人行为的需要，是建设法治社会的需要，具有坚实的法理基础。根据宪政分权说，立法、行政、司法三权分立是现代宪政制度的核心，其出发点是建立一个权力相互制衡和监督的机制，因此，立法部门对预算的审查监督是宪政分权的本质要求。根据公共选择理论，预算过程是一个公共决策过程，由于决策机制的缺陷以及决策参与者的经济人行为，很可能产生滥用公共权力、非法谋取私利和低效率等“经济人”行为，因此，对决策者的监督是十分必要的。根据社会契约理论，预算是国民与政府就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系，为了防范代理人的道德风险问题，应通过完善的监督机制防止委托人利益受到侵害，立法机关作为人民选出的代表，当然有权监督政府如何花纳税人的钱。因此，授予立法部门预算审查监督权，是预算民主和法治的重要体现，一方面可以使立法部门掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而成为威慑政府的一种有力手段；另一方面通过立法部门民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。

　　人大在国家权力机关中处于核心地位，与其他国家机关是主从关系、监督与被监督的关系，对预算进行监督是宪法赋予人民代表大会的一项重要职能，只有人大才能把政府关进公共预算“笼子”里。

　　二、做大公共预算“笼子”，将全部政府性资金都纳入预算管理

　　全面性是公共预算的一个基本原则，政府所有收支都必须纳入预算管理，接受立法部门和社会公众的监督。我国政府性资金主要包括四部分：一是一般预算资金，以税收收入为主，也就是我们通常所说的财政收入。二是政府性基金收入（包括土地出让金收入）、社会保险基金收入等。三是国有资本经营收入。四是债务资金。地方政府通过国有投资公司间接向银行借款搞基本建设是个普遍现象，看似是市场化的运作，实际上地方政府由此背负沉重的债务负担。关于地方政府通过地方融资平台到底有多少负债，有的说是7万亿元，有的说是2万亿元，没有一个全面统计，从局部情况看应该规模不小，这中间蕴藏很大的风险。

　　可以将一般预算资金称之为政府的第一财政，预算外资金称之为政府的第二财政，国有资本经营收入资金称之为政府的第三财政，债务资金称之为政府的第四财政，现在纳入预算内管理的实际上只是一般预算收入，其余部分都还游离于预算之外。这种情况在地方层面更为突出，据估计一些地方一般预算资金仅占政府资金的40%左右。实际上第一财政内的一般预算资金管理相对还是比较规范的，问题更多的出现在其他政府性资金上。如据2006年3月6日《中国青年报》报道，2005年各级行政机关公车消费3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合计高达6000亿元。实际上这些费用绝大部分不是来自预算内财政收入，因为2005年我国预算内行政管理费合计才只有6512亿元，用于这方面的支出不可能太多。当政府预算内财政收入不够用时，政府能够很容易地向第二财政、第三财政、第四财政伸手，这是为什么我国行政支出过快增长政绩工程、形象工程屡禁不止的根本原因。

　　因此可以说，虽然我国目前已经有了公共预算笼子，但是这个笼子太小了，预算内资金只占全部政府性资金的50%左右，可以说，目前的预算笼子只管住了政府的身子，但是政府的头和四肢仍在笼子外，仍可以不受约束地肆意而为。要规范政府收支，必须做大公共预算笼子，将全部政府收支都纳入预算管理，实现全面预算。应将符合条件的预算外资金全部纳入预算内管理，加快建立健全国有资本经营预算、社会保险基金预算和地方债务预算，把全部政府性资金收支活动都纳入人大预算审查范围，接受社会公众监督。

　　三、给公共预算“笼子”加把大锁，这把锁的钥匙应掌握在人大手中

　　再好的公共预算笼子如果没有锁，也是形同虚设的。应该说目前我国公共预算笼子是有锁的，这把锁就是政府审计，但是这把锁是放在笼门里面的，钥匙也掌握在政府手中，在实际操作中这把“小锁”的效果并不明显。加强对预算的监督和制约，必须再给公共预算笼子加把“大锁”，这把锁就是法治，钥匙应掌握在人大手中。公共预算必须经过人大的严格审查和批准才能够执行，否则政府不能任意动用预算资金，同时，公共预算一旦经人大通过就具有法律效力，必须严格执行。

　　虽然我国人大对预算的审查和监督已经得到了加强，形式趋于完善，但有“形”无“神”，预算决定权基本不掌握在人大手中。笔者在政府部门工作多年，作为工作人员参加过几次人代会，发现由于人大代表的非职业化和非专业化，对预算的审查往往只能提一些非常笼统的问题，难以触及实质，更多的只是在文字表述上找毛病，如把“推进财政管理体制改革”改为“推进财税管理体制改革”，把“GDP”改为“地方生产总值”等，基本上无关痛痒。自从2005年开始在人代会上不再宣读《预算报告》，改为书面审议后，实际上人大代表对预算的关注程度明显下降，弱化了人大对预算的审查职能。但是另一方面，一些人大代表对政府预算是不满意的，每年在人代会最后表决时，相比《政府工作报告》和《计划报告》，对于《预算报告》的弃权票以及反对票数都是最多的，特别是在改为无记名电子投票表决后，这种情况更为明显。如何加强人大这把大锁的作用，切实增强人大对预算的审查和监督作用，近期应做好以下几个方面的工作：

　　一是加快完成《预算法》的修改。我国《预算法》实施已经10多年了，已不能适应新的形势要求，应加快《预算法》的修改工作，推进预算法治化。在《预算法》修改中，应明确人大对财政资金使用的最终控制权，赋予人大代表提出预算修正案的权力；对于教育、社会保障等民生问题支出应该硬性规定其增长速度及其占财政收入比重不低于某一水平，而对于行政支出应限制其增速和比重，增强预算的约束性；应调整预算批准时间，增强我国预算年度的完整性；应强化预算超收资金监督，加强预算调整审查，严格预算责任追究制度等，加快我国从“税收国家”向“预算国家”转变。

　　二是继续增强人大对预算的审查力量。目前人大虽然有财经委员会和预算工作委员会，但是人大对预算的审查监督仍受限于人力、物力、财力的制约，应加快提高人大代表特别是财经委委员的专业化、职业化水平，同时应继续增强人大常委会预算工作委员会的职能，使其能够发挥类似美国国会预算办公室（CBO）的作用，以解决人大与政府之间的信息不对称问题，为人大审查监督政府预算提供更好的决策建议。

　　三是逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点。我国人大会期较短，一年一度的全国人民代表大会会议会期一般不超过15天，地方人代会只有几天，会上要讨论的问题非常多，留给人大代表审查预算的时间就更少了，最多不超过一天，甚至只有几个小时。特别是自从2005年开始在人代会上不再宣读预算报告，改为书面审议后，人大代表对预算的关注程度明显下降。目前每年人代会审议的中心是政府的工作报告，而在多数国家，预算都是立法机构审查的重中之重。应该尽快恢复预算报告在人代会上的宣读程序，增强对预算报告的审议时间，将政府的大政方针通过政府预算体现出来，使预算报告成为人大审议的重点，以预算来约束政府的政策。

　　四、使公共预算“笼子”公开透明，保障社会公众对预算的知情权

　　公开透明是公共预算的一个基本原则，公共预算笼子还必须是公开透明的。公共预算仅向人大公开还是不够的，更重要的应是向社会公众公开。对于社会公众来说，知情权是公民的一项基本权利，社会公众作为纳税人，是政府财政资源的主要提供者，当然有权了解和监督政府使用公共资源的情况，要求政府公开预算是公民民主意识的体现。对于政府来说，预算收入怎么花实际上是政府代人民理财的问题，理应让纳税人知道，预算公开不是对民众知情权的“恩赐”，而应是其法定义务。

　　近年来在社会各方面的共同推动下，预算公开成为我国预算改革的一个热点，以预算公开作为预算改革的突破口已经成为学术圈的共识，一些个人也积极通过信息公开申请等方式，要求政府部门公开预算信息，社会公众的预算意识空前增强。纵向来看，我国预算信息经历了从国家机密到向人大代表公开，再到逐渐向社会公众公开这三个发展阶段，预算公开取得了一定进展，特别是这两年预算公开进程明显加快。2010年我国公布的中央预算表格从上年的4张变为12张，国土资源部、财政部等73个部门的预算也相继公开。但是横向来看，预算公开仍存在很多不足之处，与社会公众的期望仍有较大的差距。

　　我国目前公共预算即使一般预算也是不透明和粗放的，社会公众对预算的知情权没有得到很好的保障，预算公开信息呈现“碎片式”特征，缺乏制度化的保障措施。如2010年一些部门公布的部门预算，只是简单地列出该部门当年的收入项目和支出项目，既没有历史数据可供比较，也没有对预算政策及收支变化的详尽解释，无法让人对政府预算做出科学的分析和判断。人们普遍反映，目前的预算不但外行看不懂，就连内行也看不懂。这其中既有客观原因，也有主观原因，客观原因在于目前的预算编制和管理基础工作薄弱，主观原因在于一些部门对公开预算心存顾忌，担心公开得越多，可能会引起的麻烦越多，给人“犹抱琵琶半遮面”的感觉。

　　根据上海财经大学公共政策研究中心课题组对省级财政信息公开状况进行的评估，以100分为满分的话，2009年省级财政透明度平均得分仅为21.71分，表明中国省级财政透明度整体状况较差；2010年课题组对省级行政单位的收支情况进行了评估，全国的平均得分仅为3.21分，表明行政信息收支的透明度更不理想。为了促进预算的公开透明，近期可以从以下几个方面入手：

　　一是应结合预算法的修订，在预算法中单列条款，对预算公开的范围、时间、主体、方式等相关事项作出具体规定，为预算公开提供强有力的法律保障。对于各部门的详细预算以及预算执行情况（应具体到预算单位和预算项目）、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录、政府审计部门的审计结果等都应该全面向社会公众公开。同时，地方人大可以根据国家的统一规定，制定地方性预算公开法规，对地方预算公开事项作出进一步的具体规定。

　　二是应充分发挥新闻媒体、社会舆论等的监督作用。预算不透明是造成财政资金浪费的重要原因，预算公开有助于增强预算监督效力。如2010年底网络曝光的辽宁省抚顺市财政局办公室天价采购U盘事件、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区法院高价采购豪华按摩椅事件等，在强大的舆论压力下，相关部门的行为及时得到了改正。虽然曝光的此类事件可能只是九牛一毛，但是社会公众监督的威力已经可见一斑。如果能够真正做到预算公开透明，公款吃喝、公费旅游、公车浪费等人民群众深恶痛绝的问题一定可以得到改进。

　　三是应在各级人大门户网站构建公共预算信息服务平台。互联网是现代社会最为便捷的互动联系方式，为了便于社会公众和人大代表了解预算，建议在各级人大门户网站上增设预算专栏，构建完整和动态的公共预算信息服务平台。将预算报告、预算表格、部门预算、预算调整情况、预算审计情况、决算、人大对预算的审查情况等相关的预算信息都放在同一主页下，还可以将历年政府收支情况、政府统计年鉴、重要预算研究报告也放在这一平台下，提供不同的检索方式以及WORD、PDF、EXCEL等不同格式的预算文件，便于社会公众和人大代表查询、了解和使用预算信息。同时，应广泛宣传，让更多的人了解这一网站，鼓励和欢迎社会公众使用预算信息。

　　总之，公共预算改革可以作为推进我国公共财政制度建设、行政管理体制改革乃至社会主义民主政治建设一个非常好的切入点，人大应该发挥积极主导作用，切实做到把政府关进公共预算笼子里。

　　参考文献：

　　[1]【美】威尔达夫斯基：《预算过程中的新政治学》（第四版），邓淑莲、魏陆译，上海财经大学出版社2006年版。

　　[2] 魏陆：《立法部门预算监督效力评判标准研究》，载《人大研究》2009年第6期。