人大如何监管政府预算？

原本计划2010年全国人大常委会预审通过，今年全国人大 “三审”过会的《预算法》修改再次遇阻推迟。

本报记者获悉，《预算法》修改暂无明确时间表。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光一直参与《预算法》修改，“如果国家行政的权力过大，立法机构人民代表大会权力过小，在这样的情况下，预算法的修改可能会难上加难。”

而全国政协委员，上海财经大学教授蒋洪在本届政协会议上连发9份提案，皆指向《预算法》修改。“预算法是一个很多环节构成的问题，一个提案说明不了什么，就分成了很多个提案来说明，都是围绕人大的审批权。”3月7日，蒋洪对本报记者表示，政府全部收支纳入预算，人大预算审批权需要得到法律保障，预算审批之前的支出授权不能过度，政府行政部门的预算变更权应适当限制。

《预算法》修改曲折

如果缺乏法治的预算运作，将可能导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益无关的领域

现行《预算法》1995年施行，奠定了现行财税体制。但其后开始显露问题——政府更改预算、大量预算外收支、预算编制粗放、预算没有完全公开，以及中央和地方财权、事权不匹配等。

李炜光说，如果缺乏法治的预算运作，将可能导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益无关的领域，可能仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民。

因此，《预算法》修改被列入上届和本届人大五年立法的规划，《预算法（修改稿）》2010年3月正式征求意见，按照财政部和全国人大常委会预算工作委员会的计划，应在去年8月、10月和12月的全国人大常委会上审议通过，2011年全国人大会议“三审”过会。

去年8月、10月和12月，《预算法（修改稿）》均未列入全国人大常委会议程，此次更无法上会。

李炜光说，“1997年修改的版本是到目前为止力度最大的一次修改，也是大家极力促成的修改稿，但修改仅到1997年版就暂停了，2010年3月版一直在向学界、民主党派、社会团体等内部征求意见。”

据他介绍，国务院2010年提出修改预算法，由财政部、人大同时起草修改稿，各有各的班子、学者，但修改完汇集到一起时，发现2010年修改稿和1997年修改稿相比没有达到预期的进步。

“人民代表应该具有审议预算的素质、能力，这应该写在预算法里。美国拨款委员会，就是由专家组成的，很多议员本身就是专家”。

此外，中国预算每年开两会时才审议，审议的过程理论上是一天半，但在这一天半要审议三个报告（政府工作报告、预算报告、发改委报告），这三个平均起来也就是半天时间。

把预算关到“笼子”里

如果行政部门自主调整预算的权力扩大到极限，这将导致更多预算可以由政府随意支出

蒋洪认为，目前的修改稿弹性过大。

“政府全部收支都应纳入预算，如果不列入预算，那么预算外收支都不用人大审批和监督。”蒋洪认为，现行《预算法》的一个缺陷，就是大量政府收支游离于预算之外。

李炜光也同意蒋洪的看法，他说，修改稿列出“行政性收费收入”，但未列“事业性收费收入”，更没有列“经营性收费收入”，而且没有把"社会保障"、"基金收入"列进来，依照修改之后的预算法，现在的预算依然不完整。

“要编制一个预算的笼子，把行政权力关在笼子里，要明确政府是服务的性质。”李炜光认为，现行《预算法》涉及到人大的预算权力只有5条，其它基本上是政府预算权力。人大的政治权威不到位。

此外，蒋洪认为，预算审批是各级人大的权力和职责，要使这种权力在实际过程中真正发挥作用不仅需要在法律上确定审批权的归属，而且还需要各种具体的法律保障。例如获得预算信息权力，人力、物力和审查时间的保证等。

蒋洪认为，《修改稿》不能保证人大有效地行使预算审批权，而且还用法律的形式限制了人大的审批权。“根据这一规定，人大不仅不可能在预算审查过程中将各种不必要、不合理的支出，例如政绩工程、形象工程和奢侈浪费的‘三公消费’识别出来，而且也无权削减或者取消这类支出。”

此外，他认为，预算执行过程中哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情自主改变，这是预算执行过程中法律上的关键问题。如果属于“预算调整”，变更就需要经过人大审批，如果不属于“预算调整”，就可以由行政部门自行决定。

而现行《预算法》给“预算调整”下了一个比较狭窄的定义。这意味着，只有一级预算总的收支差额发生了变动才属于预算调整，除此之外的其他变动都不属于预算调整。

《修改稿》还规定了不属于预算调整的情况：“在预算执行中，各级政府用预备费安排的支出、依照法律和行政法规规定应当增加的支出，以及因上级政府增加税收返还和转移支付而引起的预算收支变化，不属于预算调整。”

“如果这些规定将行政部门自主调整预算的权力扩大到极限，那将使得人大审批通过的预算失去了任何法律约束力。”蒋洪担忧，这有可能导致更多预算可以由政府随意支出。

预算公开仍须推进

“最多在3年时间内，财政公开完全可以达到国际一流标准。”

“去年我们主动公开了经全国人大和常委会批准的中央预算报告、决算报告、财政预决算数据，还及时公开了每个月的财政收支情况，公开范围在不断扩大。”3月7日，财政部部长谢旭人在出席两会“财政政策和有关问题”记者会时表示，“地方预算公开工作也在积极往前推进。”

但这与上海财经大学公共政策研究中心对省级财政预算透明度调查结果存在一定出入。该项目负责人蒋洪介绍，目前的初步统计结果显示，过去的一年中有些省级政府财政透明度状况进步缓慢。

对此，蒋洪向今年全国两会提交的9份提案旨在通过《预算法》保障财政预算公开的具体落实。“其中关于预算立法宗旨的修改是原则性的、最关键的提案，而其它几份提案则是确保政府财政公开立法上的关键环节，环环相扣，少了任何一个都将导致政府财政预算公开流于形式。”蒋洪解释道。

提案认为，以预算“必须”公开取代目前预算法修改稿中的“应当及时向社会公开”， 公开的预算信息应覆盖所有公共收支和公共资产，除国家秘密之外，预算收支公开明细到“目”。

李炜光指，财权事权的分配限制是目前基层财政预算公开试验面临的主要约束，因此，“预算改革必须是自上而下”。

“就技术实现可能性而言，最多在3年时间内，我们的财政公开完全可以达到国际一流标准。”蒋洪表示。

财政部财政科学研究所副所长白景明指出，目前我国还不具备全面公开财政收支信息的条件。“提高财政透明度绝不仅是一个资金管理问题，而且是一个触及行政管理模式变革和国家权力实现方式转变的大问题。”

“如果条件欠缺，硬要全盘透明，结果可能是引起与财政透明目标背反的社会后果。”此前，白景明撰文如是表示。