远东特遣队主题曲:政府预算公开应制度化常规化大众化--中国共产党新闻-人民网

5月18日，国务院办公厅公布2011年部门预算，该预算包括了国务院办公厅机关和国务院研究室两个部门的所有收入和支出预算。据有关媒体报道，国办的部门预算尚没有“三公”支出，也没有公布具体的项目支出预算。

　　而在此前的5月4日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署进一步推进财政预算公开工作。会议指出，财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。会议强调，必须进一步推进财政预算公开，建立健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容，不断提高依法行政、依法理财水平。要公开出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费和行政经费支出情况。

　　政府预算公开，能在一定程度上抑制腐败。在欣赏和品味政府预算公开的同时，笔者认为还需要对一些问题进行深入研究，进一步改进和完善预算公开工作。

　　政府预算公开目前存在的问题

　　一些地方政府和一些国家部委先后公开政府预算，赢得了公众的一致好评。公开是一大进步，但公开不等于透明。不论是“晒年度预算报告”还是“晒账本”，在政府预算公开中，这两项内容的公开还普遍存在一些问题:

　　政府预算公开的“拖”。迄今为止，除了个别地区和部门外，不少地方还在以“国家秘密”为由，对社会公众公开地方政府预算的要求“置之不理”，目前实施预算公开的地方政府太少。原本属于政府早就应履行的义务，却被有意无意地遮蔽了。其实，公开政府预算于法有据。政府信息公开条例第十条明确规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息;而第四款则规定，财政预算、决算报告属于重点公开信息。尽管如此，一些地方公开政府预算时，还是遮遮掩掩，采取种种借口加以回绝。

　　部分政府预算公开内容的“无”。政府预算公开的内容中，公众关心的比如行政成本、“三公”费用等都看不出来，无法实现监督。从现有的科目设计看，预算主要有两种分类，一是按照支出功能划分，如公共服务、公共安全、环境保护;一是按照经济分类划分，如水费、电费、培训费、设备购置费、修缮费等。按照功能分类，主要反映钱花在什么方面;按照经济分类，反映钱花在什么用途。但“三公”费用体现不出。比如公款招待，目前的预算编制中没有这个科目，而只能在具体的项目上体现。比如一个科研项目，预算编制时，必然会把招待费纳入进去。

　　政府预算公开的“蒙”。政府预算应该做到让普通人能读懂，然而我们发现，现在有许多预算是有公开无透明，公众看不明白。如果一个财政预算方案让大多数人难以理解甚至无法读懂，或者即使读懂了却不能全面参与，那么，这样的政府预算公开就违背了现代政治的一个基本运作思维，即制定与利益相关者有关的公共政策，不能排斥利益相关者的参与权与话语权。否则，利益相关者的诉求就无法直接在公共政策中得以体现，公共政策就有可能因为排挤利益相关者的权益，而丧失本身的公正性和均衡性。“看得懂”更“能参与”的政府预算，无疑是现阶段公民权利实现的形式之一。

　　政府预算公开的“粗”。从目前几次政府预算公开的实践来看，那些过于简单和粗疏的数据不能满足公众知情的需要，更起不到监督的作用;公布的口径并不一样，国家部委主要是按照功能划分，有些地方政府的部门则侧重于按经济分类。事实上，大家更关注的是按照项目分类的部门预算。比如在收入项中，“预算外资金收入”应该予以明确。同时，从公布的现有数据看，完全看不出各项支出的具体情况。

　　政府预算公开的“集”。地方政府“集”财政预算的编制权与执行权于一体，外界很难有效监督和控制个别预算单位的经费整体使用情况。还有，政府收入被割裂为“预算内收入”和“预算外收入”，特别是预算外资金可以游离于预算管理之外，从而会削弱财政的宏观调控能力，并容易产生“暗箱操作”、资金使用不当及各种预算腐败等问题。

　　如何完善政府预算公开

　　政府预算公开是一个渐进的过程，西方国家也是如此。政府预算全公开的基本条件是相关制度(如预算制度、行政体制)的相对稳定。我国是一个处于体制改革时期的国家，政府预算全公开还要循序渐进，比如社会保障预算未全公开，主要原因是现在还处于试编阶段;再比如很多支出没公开，主要原因是有关制度尚未调整到位。如何完善政府预算公开?笔者提出以下建议——

　　政府预算公开国际化。世界上发达国家和地区政府预算公开有很多成功经验，值得我们借鉴。比如日本，它在公开预算的时候，不仅仅是预算环节公开，预算之前的环节也要公开，允许公众参与，在公开预算的同时也公开一系列配套的东西，比如制定这套预算的各种考虑、各种标准，有一些细目下面都会有一些详细的说明。我国的香港在这些方面做得也很好，经验可以借鉴。香港特别行政区的预算年度是每年的4月1日到第二年的3月31日。预算应该是4月1日左右公布。从每年的1月份开始的三个月时间里，特别行政区政府的每一个部门都要把自己需要花哪些钱报到财政司。每个部门在做自己部门预算的时候，都有各种各样的民众、团体参与。交到财政司以后，财政司汇总平衡以后，由立法会再来讨论。立法会的讨论也是公开的，大家都是代表各方利益，都来讨论这个预算，这一部分钱是不是不该花，那一部分是不是该增加一些。讨论后，由特首签署，再报中央政府备案，这就是香港的预算过程。

　　政府预算公开制度化。要以制度化的手段保障公民的知情权和监督权，实现政府预算的公开透明化。政府在预算公开上并不缺乏法律基础。在政府信息公开条例颁布后，政府预算就是政府信息公开最重要的内容。修改完善预算法等相关法律，在预算编制、审查、执行、监督等各个环节作出全面、全程公开的具体方式和要求的规定，在法律责任部分相应增加不按规定公开的处罚条款等，同时明确一切政府收支必须纳入预算并缴入国库单一账户集中管理，便于集中接受公众监督。

　　政府预算公开常规化。政府预算公开应建立在常态化机制上，政府信息公开条例所要求的一些制度正在被落实，而且政府信息公开制度以及它背后蕴含的信息公开的文化逐步地被我们的政府机关工作人员和公众所意识到，并逐步深入人心，这意味着政府预算公开常态化将形成。只有在这样一个过程当中，政府预算的透明度才能提升。这要求我们在公开的时候要确实树立公开意识，而且要确实做到准确、全面、及时、有效地公开政府预算。应该把主动和公众进行信息沟通、交流和共享，以及在政府管理过程中加强这方面的工作，作为未来工作的一个着力点。

　　政府预算公开大众化。香港特别行政区政府的财政预算非常厚，但是老百姓愿意看，也可能看得懂。因为它有大量的说明，写得很细，还有大量的插图。公款姓公主要体现在公款的公共性上，其中最主要的一点就是对所有公民无区别开放。此外，还应该把预算做细，特别是要交代政府收入的来源和财政开支的用途。财政部在考核评比中央部门预算编报的同时，有必要鼓励纳税人来评价中央部门预算编报，将公开征求纳税人对部门预算的评价作为评分依据之一。同时设计科学化、精细化的政府收支科目体系，既要满足财政和各预算部门的核算及管理要求，更要满足全面披露信息、公开接受监督的要求;运用现代化科技手段，建设、完善预算管理相关部门的信息系统，实现部门间业务联网和信息共享，建立相关部门间的协同工作机制，为满足各部门依法、主动、及时、准确、完整地公开预算和公众查询提供技术保障，促进预算管理和预算公开整体工作效率水平的不断提升。

　　(作者系西安交通大学廉政研究所副所长、教授)