金庸群侠传2 武功:什么是“社会管理”？

什么是“社会管理”？

　　2008年5月，穿着统一印有“社工”字样T恤的志愿者，对受灾群众进行心理辅导。图/CFP

　　面对新出现的各种社会冲突，政府提出了加强“社会管理”。

　近一段时期，胡锦涛总书记多次提出要“加强和创新社会管理”，提出“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口……确保社会既充满活力又和谐稳定。”

　何谓“社会管理”？“社会管理”如何“创新”？

　■ 访谈

　“社会管理”就是管理好社会问题

　●于建嵘（中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任）

　应对社会失范

　提出“社会管理”，主要是解决当前的社会秩序失范的问题，以及公权力在管理中间出现的误差和效率问题。

　新京报：中央高层数次谈到“社会管理”和“创新社会管理”，那么，何谓“社会管理”？

　于建嵘：社会管理，实际上就是公权部门对社会生活的各个方面进行的管理和规范，它跟“社会治理”有相同的东西，但管理更加注重政府公权部门的主动性。

　社会管理与之前所说的公共治理、政府管理的区别在于，社会管理主要是公权部门对社会的管理，且更加重视政府的权力，“社会治理”则包括了社会力量的配合与支持。

　新京报：能否划定一个范畴？

　于建嵘：社会管理实际上就是指公共生活，它强调了公共性，可以说属于公共性事务的就叫社会管理。

　这个范畴很难界定，因为不同的人有不同的提法，比如，原来说西安的两口子在家里看黄色录像的时候，警察去管算不算是社会管理？

　我们一般认为，公共生活领域的管理，可以从社会管理这个角度去讲，但私生活的领域就不要放到这个范畴来思考。

　新京报：胡锦涛关于“社会管理”有8点意见，你认为其中的“共性”是什么？

　于建嵘：“共性”主要就是社会管理与管理社会有机地结合起来，从中央到地方，树立起公权力的权威，向社会生活的各个领域覆盖，提高社会协同的一致性和统一性。

　管理社会与社会管理，都是要社会发展更加有序，更加和谐，而前提条件都是亟须建立社会规则，各种组织和力量在这个规则下运行。

　新京报：提出“社会管理”，主要是为了解决什么问题？

　于建嵘：主要是解决当前的社会秩序失范的问题，以及公权力在管理中间出现的误差和效率问题。比方说滥用职权，导致政府的效率太低，引发了很多矛盾。

　新京报：怎么看待“社会管理”的现实针对性？

　于建嵘：这主要基于对现实的两种基本认识。

　一、社会总体上是稳定的。当前中国发生了一系列的社会冲突事件，其中因利益冲突引发的维权活动和因社会心理失衡发生的社会泄愤事件，对社会秩序产生了一定的影响，但这些事件并不能从根本上动摇政治统治的统一性和社会管治的有效性，中国社会总体上是稳定的。

　二、当前中国的社会稳定是与威权体制密切相关的“刚性稳定”。

　“刚性稳定”是以社会绝对秩序作为目标，以国家机构、意识形态和社会组织为手段。

　化解社会冲突

　未来一段时期内，中国将进入社会冲突的多发期，迫切需要建立有效的社会利益表达机制，以解决社会公平问题。

　新京报：关于维稳，你好像专门发明了“社会泄愤事件”这个概念？

　于建嵘：对，尤其是近年来各种形式的社会冲突频繁发生，值得警省。其中作为社会弱势群体的大众与掌握了权力和经济资源的社会强势集团的博弈，仍然是其主要的内容，而劳资冲突及农地冲突则有可能成为其最主要形式，具有“非直接利益冲突”的社会泄愤事件也有可能增加并扩大。

　新京报：刚才提到总体稳定，现在又提到不稳定的现象可能扩大，为什么？

　于建嵘：这是因为，所谓的“稳定”往往容易被片面理解为“刚性稳定”，而不是“韧性稳定”。

　新京报：二者的区别何在？

　于建嵘：“刚性稳定”和“韧性稳定”是相对而言的，“韧性稳定”不仅是一个分权开放的、动态的、和平有序的，而且是可以自我修复的。而“刚性稳定”是以压力体制为基础的，压力体制所表现出来的反作用力，很可能使执政者在对待稳定目标和战略上出现一定分歧。

　新京报：哪些“分歧”？

　于建嵘：比如上级执政者要求地方实现当年的静态安定，采取了各种责任追究制，用社会稳定作为地方官员升降的最主要指标。

　因此，当社会底层的维权抗争成为“事件”时，在众多的责任追究制的压力下，一些地方官员惊慌失措，为了“自保”，要么采取暴力手段，要么依靠人民币，毫无原则地收买解决问题。

　新京报：“分歧”导致什么结果？

　于建嵘：就是在许多情况下，地方政府还会以“稳定”绑架上级政府。

　新京报：绑架？

　于建嵘：对，有时为了维护“稳定”，哪怕下级政府的行为违法，上级政府也不得不予以谅解。可以说，在当前，一些地方政府以“稳定”为借口侵犯民众的合法权益、破坏最基本的社会规则，已经到了严重的地步。

　新京报：中央提出的把“社会协同、公众参与”作为社会管理格局的组成部分，会起到怎样的作用？

　于建嵘：无论民众以制度化或非制度化的途径参与政治活动，都会对政府的治理行为产生深远的影响，随着公民力量的成长和基层力量的发育，政府在治理活动中也越来越强调民众的参与作用。而这种“参与—治理”的模式，是中国社会结构发生深刻变化后基层治理模式的根本性转变。

　新京报：所以“社会管理”的问题变得如此迫切？

　于建嵘：从总体上说，未来一段时期内，中国将进入社会冲突的多发期，迫切需要建立有效的社会利益表达机制以解决社会公平问题。

　警惕公权扩张

　社会公共生活的管理现状应该分为两个部分，一部分是社会组织，另一部分是公权部门，操作中要注意避免公权部门过多延伸。

　新京报：目前一些地方陆续发布了当地的“社会管理创新”的方式，比如街道工作转向“管理”和“服务”，比如严格户籍准入政策和指标调控，建立人口安全预警机制，比如社会组织逐步“管办分离”，比如社会组织将建联席会议制，等等，你认为这些符合“社会管理创新”吗？

　于建嵘：各个地方都在追求“社会管理创新”，初衷是好的，但我们要警惕在社会管理过程中间，公权力对社会生活的过多介入与干预。

　新京报：有人说，似乎“社会管理”是个“筐”，现在地方政府什么都往里装？

　于建嵘：社会管理创新，主要是在社会公共层次进行管理，那么社会公共生活的管理现状应该分为两个部分，一部分是社会组织，另一部分是公权部门，二者各有其社会定位与功能，具体操作中要注意避免公权部门的过多延伸，这样才不会让“社会管理”流俗，成为一个筐。

　新京报：有地方把“创新社会管理”，简单理解为如何更有效维稳，如何杜绝“上访”和“群体性事件”，这是“创新社会管理”吗？

　于建嵘：一个成功的社会，应该善于管理冲突，而不是避免冲突，冲突或矛盾本身并不是坏事情，重要的是怎么去应对它。因此，中国应该重新认识“社会稳定”的问题。

　新京报：如何“重新认识”？

　于建嵘：在我看来，当今中国主要的社会冲突是利益冲突，解决利益冲突是实现社会和谐的基础。利益冲突第一个要解决的问题，就是要形成和建立切实保护个人基本合法权益的观念和制度。

　新京报：哪些“观念和制度”？

　于建嵘：解决利益冲突问题，要有各种利益的表达机制和组织，要能够让工人和农民等弱势群体表达自己的利益诉求。

　新京报：目前这些问题也有不同程度的“破解之道”，但问题非但没有消除，甚至有扩大的趋势，原因何在？

　于建嵘：我认为，要维持社会的稳定，实现社会的和谐，主要问题在于改革的共识度还不够。

　新京报：如果要实现“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总要求，需要增强哪些“共识度”？

　于建嵘：“共识度”主要有四个核心问题，第一，一定要切实保障公民的基本权利，保证社会正义，让社会各阶层都能分享经济政治发展的成果；第二，建立社会利益表达博弈机制，让各阶层能顺畅地表达自己的利益和价值要求；第三，要进行司法体制改革，树立司法的权威，建立科学的司法制衡制度，真正做到依法治国；第四，要改进管治技术，提高管治水平，增强管治能力。当然，要真正解决社会冲突和社会问题，最终的出路还是要实现民主和法治。 本报时事访谈员 高明勇 实习生 王景兰

　■ 观察

　“社会管理”的前提，是先“发现社会”

　“国家”之外有“社会”

　三十年来我们一直既没有正视，也没有有效促进的，就是“国家和社会的分化”。

　中国社会的发展经历三十年GDP的增长，到了一个战略转移的十字路口。

　三十年来，我们对一个重大的现代分化能够把握，有效促进，而且效果不错，那就是“国家与市场的分化”。

　近三十年的以经济建设为目的、以GDP为追求，以经济体制改革连带着的政治体制改革，围绕的核心只有一个，那就是国家与市场的分化。

　但实际上现代国家政权结构的另一个重大分化，三十年来我们一直既没有正视，更没有介入，也没有有效促进，没有理性扶植，更没有在政策上去筹划，这就是“国家和社会的分化”。

　“国家和社会的分化”、“国家和市场的分化”，构成了现代国家发展两种不同的结构分化。

　当下，社会管理问题的急迫和国家对社会管理问题的政策回归，主要是因为几点：

　第一，社会在三十年中急速地成长，而我们是“不知道”的，这个不知道，一个重要的指标，就是我们民政部门仅仅以自己限定严格的社会组织登记，来作为鉴定社会的标准，但根据清华大学、中央编译局和北京大学从事的社会组织的调查，未经民政部门登记的维权组织和临时社会组织超过100万个。

　原来我们以为社会一心向国家、国家和社会不会分离，在这样的理念里，社会没有独立的运行空间，现在突然面对汹涌的社会，国家管理部门感到高度不安全，因此觉得社会管理问题非常急迫。

　在这样的思维下，我们的社会管理，还不是真正的社会“管理”，而是控制，以免它们成为不稳定因素。

　然而，社会管理的前提是管理社会，就是说社会是一个独立对象，承认它有独立空间和逻辑。我们还没有完全树立这样的思路。

　第二，我们现在的社会管理，处在一个茫无头绪和紧张焦虑的状态。因为我们原来没有社会的观念，对社会成长缺乏心理准备、行政准备和资源储备，导致一旦一个如此庞大的社会空间出现以后，就会茫无头绪。

　比如，资源怎么去配置？承认哪些组织合法？哪些可能是潜在的反对者？搞不清楚，因此产生了一个紧迫的社会管理问题。

　“管理”不等于“控制”

　警惕把社会管理当成政治管理，当做政治控制，不承认社会的自治逻辑。

　由于国家权力在社会成长上的错位，导致进行社会管理时，发生了几重扭曲：

　一重扭曲，是把社会管理只是当做社会问题管理或社会危机管理。

　社会问题管理是社会出现了障碍，比如说出现失业、大学生就业困难、底层反抗、吸毒贩毒、黄色泛滥等问题时，进行跟进型管理，它没有先导性，没有主导权。

　结果是，管理始终落在社会问题的背后，扫黄越扫越黄，禁赌越禁越赌。

　根本原因，就是我们不把它作为社会管理的一部分。实际上，我们应该把它作为正常的社会问题来管理，比如说设合法博彩区域等等。

　社会没有爆发危机的时候，我们看不到社会管理的重要性和必要性，一旦出现问题，我们就运用成本无限高企而效益极其低下的举国体制来运动型地应付一下。

　这种社会危机管理，使得社会的自治逻辑被权力逻辑覆盖了。

　第二重严重的扭曲，是我们把社会管理不当成社会管理，当成政治管理，当做政治控制，不承认社会的自治逻辑。

　社会管理要求的是还社会以秩序，政治管理的要求是还权力以规范。

　社管理会要求政府和政党承认公民自治的社会价值，而我们的严重扭曲是把社会管理看得太严重了，把社会组织政治化，上升到国家层面。

　社会管理实际上要求国家以法律力量和行政力量，给社会一个自治秩序，社会在常态的情况下，能够按照自己的日常规范自我管理；在非常态情况下，可能还不需要国家介入的时候，社会可以通过组织力量来自我控制，以降低国家成本，降低政党管理的代价。

　承认和尊重社会诉求

　要承认社会的诉求，不必轻易动用行政手段和强制的法律手段，像强拆，政府过度介入其中，成为一个巨大的社会问题。

　既然提出要进行社会管理，首先要改变一系列扭曲，比如，国家权力要提供社会成长的合法空间，公民组织的登记要放开，这是一个重大的政治考验，没有相当的政治勇气，社会管理是不可能的；

　比如，要承认社会的诉求，不必轻易动用行政手段和强制的法律手段，像强拆，本来可以是公民和开发商之间的协商问题，政府只是作为一个中介，但结果是，政府过度介入其中，强拆成为一个巨大的社会问题；

　还有，就是要承认一个妥协和商谈的行为体系，我们过去习惯你死我活、零和游戏，权力没有和社会商谈的习惯，要改变这个，就不能把社会组织看成是一种权力争夺力量，它不一定有很强的政治要求。

　第二，政府的资源配置方式和社会的自我资源使用方式，都要有一个趋近合理化的过程。

　政府促进民生的时候，不是完全把资源拿来自己做分配，而应该考虑社会组织自治的方式，比如公益组织去搞慈善，使社会能够在单纯的行政配置之外多元化。

　另一个方面，社会组织要有强大的自治能力，慈善组织基本上是靠有钱人的自愿和高尚，自愿和高尚可能表现为非常粗暴的方法。我们的公益组织需要一种长袖善舞的能力去争取资源，但是要有严格的组织和管理运行能力，有多少钱办多少事，低成本高效率。

　第三，社会管理既有新机制的催生，又有旧机制的调整。

　比如工会必须站在工人的利益立场上，保障工人工作权益、福利权益、社会权益和政治权益。

　妇联也同样需要转轨，妇联长期以来是妇女申冤的地方，老婆要离婚，遭到老公暴打，然后跑到妇联那里去申诉，这实际上是一个法律事务。妇联应该组织起来保障妇女的自尊自主自强，换言之是妇女自谋生路和自求发展的功能，这是妇联需要激活的社会功能。

　当然，这里有个转轨，既有的发挥社会控制功能的组织，要转轨成公开的社会管理组织。

　最后，公民管理的技巧需要逐渐累积。

　我们现在居改社，把居民委员会改成社区委员会，以为这样就有了社区“community”，这实际上是个误会。

　社区意识首先来自社区认同，在社区里得到尊重、关爱，社区认同感是逐渐积累起来的，条件是大家对社区有一个共同关爱之心，这是社会管理的心理基础。

　在美国的社区管理规则里，有一条就是开发商必须要经过邻里委员会允许才能把房卖给你，所以它们的邻里委员会就可以控制这个社区里的道德状态、社会状态、生活情境。

　这就是说，社区里的成员之间，一方面相互关爱，一方面相互治理。

　而在我们这，小区里谁看到谁做得不对，绝对不会去干预，只会在心里表示厌恶，这个就是社会秩序丧失的一个标志。更严重的是这种社会失序行为投射到他的职业里，就对职业规范、道德规范和法律规范掉以轻心，对于一个稳定的社会和稳定的国家是非常不利的。

　百多年来受到伤害的社会机制，需要一个疗伤的过程。□任剑涛（中国人民大学教授）

更多详细新闻请浏览新京报网(www.bjnews.com.cn)