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探索创造农村社会管理新模式斗门区网山村“十户联保”实践的理论思考

中共珠海市委体制改革办公室课题组
编者按 4月7日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋视察珠海并发表重要讲话，强调要继续探索有珠海特色的社区民主自治之路，在创造经验的基础上形成制度，积极加以推广。市委、市政府对此高度重视，按照市委、市政府主要领导的要求，市委改革办成立调研课题组，认真总结我市农村社区“十户联保”的经验做法，形成了2.5万字的调研报告，本报摘要刊发，以供工作交流。
一、网山村“十户联保”的实践探索
“十户联保”发轫于斗门区乾务镇网山村。2005年3月，为解决农村地区工业化进程加快带来的治安新问题，网山村率先开展 “邻里守望、十户联防”试点工作，取得积极成效。斗门区委对这项农民群众的“自主创新”高度重视，在深入调查研究的基础上提出“十户联保”这一概念，并将它与“五在农家”（进农家门、听农家话、知农家事、解农家忧、交农家友）工作有机结合起来，使之发展为农村社会管理的新平台。现在的网山村，已经从昔日盗案频发、“粉仔”横行、农民群众和外来民工及企业都缺乏安全感的“问题村”变为全省闻名的“平安村”。在甘霖、钟世坚等市领导高度重视、现场指导下，经过市委改革办、斗门区委大力推动，网山村的“十户联保”模式得到总结和提升，从最初致力于治安防范的重要抓手拓展为新形势下协调村民利益、化解农村矛盾、贯彻新时期群众路线、保障人民群众安居乐业、推动农村长治久安的制度平台。
（一）“十户联保”的基本内容
“十户联保”是按照“住户相邻、邻里守望”的原则，以十户为单位，将住房相邻的农户组成联保单元，并由村民推选出联保户长，负责联保单元成员的分工和日常联络等工作，签订协议，规定十户之间守望互助，看家护院，集群防群治、禁毒帮教、纠纷调解、普法宣传、流动人员管理、新时期农村文化生活等各项社会稳定任务于一身，是传统文化与现代精神结合的产物，其基本内容包含“四个化”：一是网格化定位。根据村域分布特点、人口数量、居住集散程度等情况，因地制宜，合理设置网格，一般以10户左右为一网格，缩短管理半径，达到科学的管理跨度，对网格内的村民做到“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、管理服务全覆盖”。二是组团化联系。在实践过程中与“党群连心”等工作有机地融合为一体，注重各层面管理服务资源的集中整合和优化配置，将机关工作人员、基层党员与村民推选的户长相结合，组成管理服务团队，增强服务团队的整体战斗力。三是多元化服务。把组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众作为主要工作内容，采用拉家常、上门走访、发放联系卡、设置意见箱等群众乐于接受的方法，切实帮助群众增收致富、创业就业等，赢得村民的理解和支持。四是志愿化运作。通过讲社区责任、讲乡里感情、讲互利互惠，注重发挥农村老干部、老党员、老村民的时间、精力及人脉等综合优势，培养中小学生成为“十户联保”的后备军和小帮手，实行社会志愿参与与骨干队伍建设相结合，动员全体村民参与志愿服务，建设美好家乡。
（二）“十户联保”的主要特点
“十户联保”促使农村社会有机体保持着相应的自我更新和修复能力，能够有效表达和聚合不同的利益要求，推动农村社会与政治系统之间的建设性互动。具有五个特点：一是应变性。“十户联保”机制作为一种自下而上、自我发现、自我管理的问题解决机制，能够及时发现问题，回应多元要求，表达民众的利益诉求，释放社会的不满情绪，有效缓冲政治系统所面对的压力。二是协调性。在 “十户联保”机制中，不同的利益主体在平等协商、理性妥协的基础上，可以找到共同利益的交汇点，实现对政治系统的有序输入，通过协调利益关系，把利益矛盾和冲突及时地消解在萌芽状态，增加个体的社会认同感，减缓社会疏离与冷漠。三是互动性。 “十户联保”机制在个人与社会之间寻求一种动态的平衡，通过自我调节机制的运作，培育公民的公共精神，延伸社会资本的互动网络，为社会成员在互利、互信的基础上进行协同合作提供组织依托。四是三维性。“十户联保”促使农村从过去“村干部村民”的两层管理架构，演进为“村干部联保户长村民”三维管理模式，能够随时敏感地消融矛盾，化解冲突，建立一个理性、自主、自律、自治的农村社会。五是低成本。“十户联保”主要依靠志愿服务、社会捐助、少量使用政府资金，基于农村独特的资源禀赋条件，依靠丰富的乡土文化资源、传统治理资源、组织人力资源，有效替代极度稀缺的公共财力资源，提供低成本、高质量、高性价比的农村基层治理模式和路径。
（三）“十户联保”的运行机制
“十户联保”在尊重历史传统和群众首创的前提下，立足农村现实，通过打造“五大工程”，努力走出一条民主自治与社会稳定双赢、民生改善与经济发展共进的农村治理新路子。
一是建立联动制度，打造平安工程。“十户联保”在实践中，实施“村村联动、组组联防、户户联保”的三联工作机制，建立联保小组和综治队员巡逻执勤制度，实现农村社会治安形势的根本好转。二是建立规约制度，打造自治工程。“十户联保”将以户为单位志愿签订联保契约作为其制度基础，确保了各方履行协议的自觉性和对等性，秉承市场经济的契约精神和乡土中国村规民约的悠久传统，有力推进农村社区民主自治体制建设。三是建立综合服务制度，打造“金针”工程。“十户联保”集基层维稳、信访、帮教、禁毒、计生、流动人口管理、劳动就业、村务公开、安全生产、环境治理等多项农村社会管理与公共服务职能于一体，犹如一根“金针”，将上面“千条线”般的管理任务有效整合，纳入其中，并与民主自治有效结合，取得事半功倍的效果。四是建立有效管理制度，打造创新工程。“十户联保”建立工作台帐制度，实现可追溯管理，建立绩效评估与考核制度，实行奖惩挂钩，建立“十户联保”与社会救助对接制度，将保平安与保民生、保发展有机地结合起来，使农村既和谐稳定又充满活力。五是建立基层组织发展制度，打造民心工程。“十户联保”将户长引入入党积极分子和村级后备干部的发现培养轨道，通过引导教育、实践锻炼，积极发挥党员干部的模范带头作用和基层党组织的堡垒作用，实现农村民主自治与基层党组织建设的有机结合。
二、网山村“十户联保”的实践成效
“十户联保”功在农村社区、利在农村社区、资源也主要取自于农村社区，明显改善了本地区的治安状况，提升了村民的“幸福指数”，夯实了党在农村的执政基础。现在，“十户联保”已深入人心，深得民心。
（一）改善农村社会的治安环境。“十户联保”让邻居们团结成了一个责任与生活共同体，形成了一个治安防范大网络。网山村推行“十户联保”以来，现在基本成为无治安刑事案件发生、无较大民间矛盾和纠纷发生、无群体性事件发生的“三无”地区。其所在的乾务镇也一跃成为全省7个依法治省先进乡镇之一。
（二）畅通群众利益的诉求渠道。通过开展“十户联保”及社会救助等延伸服务，使农村社会弱势群体的生活水平和社会地位得到明显改善，各阶层农民平等参与社区公共决策，大大提高了农村公共事务决策参与的代表性和公共决策的合法性，群众反映利益诉求的渠道进一步畅通，为实现农村“善治”创造了良好条件。
（三）消弭干部群众的情感对立。在实践中，“十户联保”与“五在农家”、“党群连心”、“双融”机制（机关融入基层、干部融入群众）有效对接，户长、党员、机关干部等管理服务团队成员串门入户，与群众面对面沟通，实打实解决问题，逐步消除了群众与基层干部之间的隔阂，党群干群关系显著改善，社会风气明显好转，广大农民安居乐业，幸福指数大为提高。
（四）提升突发事件的应对能力。“十户联保”机制的自组织力量分布在基层，渗透于民间，具有感知矛盾、发现问题的天然优势，参加“十户联保”的村民，发现有群体性事件即将发生时，及时通知村综治信访维稳站或民警，使政府对基层信息的掌握更为全面详细和快速便捷，提高了政府对突发事件的快速反应能力。
“十户联保”实现了农村基层政府与农民群众深度融合，主体多元，力量互补，方式多样，机制灵活，大大提高了基层政府对农民群众呼声的回应速度、回应效率、回应质量，初步形成了一整套根植乡土本色、自洽环境的农村社会管理模式。
三、网山村“十户联保”的理论意义
处于社会转型期的乡村社会目前基本上处于分散、单干的“一盘散沙”状态。通过“十户联保”可以用“袋子”（自组织）装好“马铃薯”（农户），犹用“丝线”穿起散落的“珍珠”，如用“蒜辫”拎起零乱的“蒜头”，有利于培育农村社会资本，推动农村民主自治，实现社会有机团结。
（一）有利于培育农村社会资本。社会资本实质上就是存在于特定共同体之中的以信任、互惠、合作和规范为主要表征的参与网络。在农村社会，因血缘、地缘等因素而构成的关系网络，是农村社会资本的主要表现形式。“十户联保”制度使生活在乡村社区内或是宗族范围内的农户，受到共同文化、社会习俗的影响，促使他们拥有相近的道德理念，遵循共同的价值规范，形成相对固定的行为关系，有助于推动现代性的农村社会资本生成与发展，增强公民社会的内生能力，提高乡村治理绩效。
（二）有利于推动农村民主自治。从制度设计看，当前乡村治理呈现出“治理实践与宪政原则相悖”的事实，呈现出一种“强行政”与“弱自治”的非均衡性。 “十户联保”是一项具有自治民主精神的契约工程，它通过户与户之间的契约关系而建立。这种平等的契约关系，确保了各方履行协议的自觉性和对等性，在“乡政村治”的制度供给方面强化了乡村社会的内生资源，培育了自治精神，强化了公共责任，实现协同共治，注重了基层民主的“草根性”与自治民主的实体性，还权于社会和民众。
（三）有利于实现社会有机团结。从政治社会学的角度看，组织与自组织是社会秩序生成的两种基本方式。由组织而产生的秩序是一种外在的、“他律性”的控制秩序，是社会的“机械团结”；由自组织而产生的秩序是一种内在的、“自律性”的协调秩序，是社会的“有机团结”。在“十户联保”体制下，农民不再纯粹“被组织”或 “他组织”，而是“自组织”，不再纯粹是“被管理”，而是集管理对象和管理主体于一身。这种自组织以社会成员彼此之间的认同、共识、协调为前提，它可以降低组织运行的成本，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、冲突矛盾化解等多种领域发挥基础性作用，实现社会有机团结。
可见，“十户联保”符合当前农村的时空环境和水土风情，是加强和创新农村社会管理的有效管道，是推进农村基层民主自治建设的有效载体，是实现农村社会和谐稳定的有效途径。结合实际，继往开新，不断完善，提升水平，“十户联保”的民主自治之基将越筑越牢固，越筑越给力。