重庆市涪陵中心医院:水漫京城省城和官员信奉“捂”字诀引发的理性思考

　　北京的大雨导致“水漫帝都”，再次凸显了我国短期政治行为带来的危害。为什么法国200年前建设的下水道能建成2000多公里，里面能通行重型卡车并成为城市的一大旅游景观，而我国的下水道为什么却这么小?这里面是有深刻的政治体制机制上的原因的，因为我国的政治是短期和显性的非理性考核机制。比如一任官员在5年任期之内必须出现政绩才能获得升迁，而下水道是费力费钱费时不讨好的工程，只有在地面上树立起高楼大厦，才能得到上级的肯定，而且在有限的城市建设资金下，用在地面上还是用在地底下，政治家们显然有政治利益上的权衡。地面上的建设是面子，而且能够马上显现出经济增长的GDP效应，而地底下的工程是里子，完全是防范功能，不能产生经济上的增值效用，这个跟衣服是一个道理的，面料好，才能卖得出个好价钱，里料次一些也无妨，也是必须的，否则成本不划算。而且官员一任5年内，如果不下大雨，那么其把建设资金花在下水道上，对其个人政治利益和前途没有任何帮助;很少有上级官员和新闻媒体会在通常情况下参观和关注一个城市的下水道工程，北京的这次大雨也是10年一遇，运气不好而已。从政治既得利益上来说，官员从客观上不会关注于地下工程。即便是地面上的工程和建设，官员也不会过于关注其质量和抗震能力，因为资金有限，只要能建设起来了，GDP上去了，他才有升迁的机会和可能，哪管他离任升迁后洪水滔天或者夷为平地呢?而且这些房子道路也不是我一任建设起来的，万一水淹地震要追责，也跟前任前前任绑架在一起形成混合过错，到时候在托词和理由上是很好搪塞和推脱的，再者毕竟几率太小，我为什么要管它是否能50年一遇，100年一遇?至于说任期内万一发生了水灾和地震，那就是我的运气不好，权衡之下，这样的政治赌博心理，决定官员在城市建设工程和房地产开发上，不会过于关注质量和地下，而在于数量和地上(也就是GDP)。汶川的重建出现很多不符合抗震要求的豆腐渣工程就是证明。所谓显性机制是什么意思呢?比如一个地方领导为了防患洪水，每年发大笔资金用于疏浚河道，加固提堤防而不用于房地产开发，GDP上不去，即使洪水来了没有决堤和被淹，这个并不一定就能得到上级的肯定而获得升迁。反之，平时不疏浚河道加固堤防，在洪水来临之际，当地领导不顾生命危险，带领干部群众堵住了决堤的决口，那就会成为英雄而被大书特书，论功行赏。而平时又把资金用于了城市的地面工程和房地产开发，GDP又得到了提高，升官就是必然结果了。政治作为一种赌博和游戏，任何人都会选择后者。非典已经过去10年了，我们作为一个善于遗忘的名族，我们早就把非典忘却了，如果我们的主政者现在还花大量的人力物力强调要预防非典，公车地铁消毒，不让随地吐痰等，显然是政治上的幼稚病。发展才是硬道理，不但中国如此，西方发达国家在发展时期也然，至于对环境的破坏和污染，就让我们的子孙后代和他国去承担吧(《京都协定书》的争议正在于此，反映出人类的自私和浅薄)。至于说到了网络时代，官员仍然对事故和不利信息信奉“捂”字诀，不遗余力隐瞒，打压记者和当事人披露真相，自有其难处、苦衷和政治上的“合理”性。以下是本人在北京非典期间写的一篇文章，现在翻出来还有点新意和启发。

　　任何政治行为都要服从、服务和受制、受控于一定的政治制度;任何政治上的决策和战略都是政治利弊权衡的结果;政治思维方式最显著的特征是如何把握追求政治利益最大化和政治风险最小化之间的“度”和“势”，所谓“执其两端和其中”——这一点上，古今中外皆然。民主的社会主义国家最大的政治利益就是最广大人民群众的根本利益，“三个代表”的执政理念就是中国共产党作为人民群众利益的最忠实的代表者的明证和具体体现，所以，我国的根本政治制度是先进和不容质疑的。目前，我国一些地方出现了一些重大安全事故和疫情瞒报的现象，严重危害人民群众生命财产安全、违背人民群众利益和党的执政指导思想，是我们的一些具体的、微观的、程序性的政治机制(包括法律制度及其执行机制等等)上的纰漏和不完善所致。为此，笔者认为，根据党的十六大精神，当务之急，是要建立健全防范短期政治行为和科学考核政绩的机制，通过具体的制度规范来确保“三个代表”重要思想和中央的政治意图在各级地方政府和各级国家机关、部门得到真实彻底的、不走样不变调的贯彻和落实;唯其如此，我们才能真正克服形式主义和官僚主义，建立起政治文明。

　　从事任何一项职业，都有职业价值的根本目标。比如，经商者追求的是利润，学者追求的是学术成就，从事体育者追求的是成绩和奖牌，而从政者追求的是政绩和升迁(进步)。正如我们不能厚非商人爱钱一样，我们也不能厚非从政者想升官，这些都是一种职业上的敬业精神和上进心所致，是从业者搞好工作，创造业绩的前提和基础，不但是无可厚非的，而且是必需的。但是，必须同时建立一种达到职业根本目标的良性的、道德的竞争机制，才能促进社会进步和经济的发展。比如，对于经商者，必须建立一种防范其通过生产、经营假冒伪劣商品和偷税漏税实现利润的制度和机制;对于学者则必须建立一种防范其通过抄袭和其它不正当的学术腐败手段获取学术成果和资格确认的制度和机制;对于从事体育者必须建立一种防范通过服用兴奋剂提高成绩的制度和机制。而对于从政者，就是要建立一种有效防范其通过一些表面上的、短期性的、形式主义的、违背人民群众利益和客观经济规律的行为获得政绩(升迁资本)的制度和机制。政绩考核机制是纲，政治行为机制是目，纲举才能目张。遗憾的是，我们一直致力于花大力气去规范从政者的具体行政行为和决策这个目，如建立和完善行政实体和程序立法，要求依法行政，与世贸规则接轨，清理违法行政部门规章文件，改革行政审批制度，打击腐败和权力寻租等等，而忽视了政绩考核机制这个纲。殊不知不腐败仅仅是对从政者从政的一个最基本的要求。一个科学、开放、高效的政府，必须把官员的政绩和升迁与促进社会的发展协调、统一起来才能实现“三个代表”，才能不辱历史使命;一个闭关自守、夜郎自大、故步自封，视民如水火，“不使民知之、只使民由之”的政府，即使没有任何腐败，也不是一个好政府。而政绩考核机制实际上就是一个用人机制问题，如何科学、客观考核政绩和用人，不能凭上级领导的经验、印象和喜恶，不能凭一时的主观臆断，而必须有一套经过严密科学论证的考核指标、方法和程序来客观公正地计算和论证被评官员对实现政府宏观的、战略的施政目标的贡献率。一些官员通过劳民伤财、违背经济规律搞政绩工程、面子工程，搞假数字、假利税，对问题欺上瞒下，拉关系、走后门跑官要官而获得了政治资本，这是与党的执政利益相根本违背的，如果我们不能建立起防范官员通过上述方式和途径捞取政治资本的制度和机制，而要一些缺乏高尚道德修养从政者去严格依法行政，把国家和人民的利益放在第一位考虑，几乎是不可能的。所以说，政绩考核机制是与政治行为机制机密相关的，决不能搞两张皮。根据我国国情，政绩的总指标不外乎是维护稳定以及实现经济的健康、稳定和可持续发展。为此，笔者提出如下几点看法、建议和意见，供有关部门参考。

　　一、稳定是全局的稳定、是战略意义上的稳定。稳定是改革的前提和基础，但是，我们一些官员在稳定的认识上存在片面、机械、形而上学的观点。认为稳定就是绝对的稳定，不能产生半点不稳定的因素和苗头，而且大局的稳定是由若干个行政区域或领域范围的局部稳定组成的，局部发生不稳定就绝对化地影响全局的稳定。有的地方官员甚至得了“稳定敏感神经官能症”，生怕在他的辖区内出现一丁点不稳定的迹象，把稳定当成了执政的终极目标，唯稳定而稳定，忘记了稳定是为改革和发展服务的。这样势必导致他们只追求一种暂时的、权宜的、脆弱的、回避和掩饰矛盾的头痛医头、脚痛医脚、治标不治本的表象稳定。只求大事化小、小事化了，把矛盾控制在临激化状态，这就是“捂”字信条产生的原因。这样捂来的局部稳定，往往为全局埋下不稳定的隐患。非典的大面积爆发就是一个典型的明证。一些地方刚刚出现非典时，如果马上报道，肯定会导致当地出现不稳定、甚至恐慌、混乱状态，但如果我们能站在全局长远稳定的高度考虑问题，牺牲局部稳定，在当地全体动员，采取紧急措施，就能换来全局的稳定。在稳定问题上，如果我们拿不出战略眼光和辨证的理性思维，我们的稳定就象一个在不断充气变大的气球，发现那里漏气就在那里打个补丁，而不去想办法关上进气的阀门，气球终究是会爆炸的。中央要求教育、感化法轮功痴迷者，但一些地方却不执行或执行不力，只是派人看着、守者这些人，不让他们进省、进京上访(尤其是在特别敏感防护时期)。他们认为只要不进省、进京就稳定了，而不从根本上去考虑和解决问题，法轮功痴迷者在当地修炼得越来越痴迷，不稳定的潜能在不断积累，他们却不管，这同样是在捂。上有法律政策，下有对策，中央三令五申要求减轻农民负担，到下面就是变着法子不执行，欺上瞒下，同样是在捂。为什么要捂，为什么明知违法还要为之。其中一个关键原因就是我们的政绩考核机制里有一个不问青红皂白的“稳定一票否决制度”。导致一些地方官员冒着违法犯罪的风险，不惜一切代价保所谓“一方稳定和平安”。就拿非典来说，也许当地的官员当时并不是不知道非典可怕的传染性，也并不是不知道我国有一个传染病防治法，但他们作为政治者势必有一个基本的政治权衡：如果依法向社会公布疫情，保障公民的知情权，肯定会影响当地稳定和经济发展，政绩的两大基本指标无法实现是肯定的，政绩和政治前途肯定不保;如果捂，也许有捂住和瞒天过海的希望和可能，期待着疫情不进一步扩散，上面、社会、国际上不知道，以多死几个人换来稳定和经济不受影响，或许能保住政绩，也是值得的。而且，如果让当地官员按照前述第一种方案及时向上级报告和向社会报告疫情，并及时采取措施有效控制了疫情，因为历史不能假设或重演，当地官员无法用事实证明捂住不向社会报告疫情不能有效控制疫情，这样一来，疫情因为得到事实上的控制而化成了小事，因此而导致的经济损失和国际影响却演化成大事大非，责任就只能由当地官员承担。所以，从政治既得利益上权衡考虑，当地官员肯定会选择捂——这就是一些地方官员信奉“捂”字诀的原因。所谓“捂”，就是在灭火的成本太高、风险太大或政治既得利益上不划算的情况下，用纸把火拦住，然后向纸上浇水，不让火把纸烧着了。但是，如果建立这么一种政绩考核机制，“捂”字真经就会失灵：建立一种正确评价官员政治决策正确性的客观、科学机制和程序，能够对当地官员没有采取的措施所导致的后果进行模拟实验和评估，与实际发生的后果进行比对，从而对当地官员决策的正确性作出判断。如当地官员按照前述第一种方案及时向上级报告和向社会报告疫情，并及时采取措施有效控制了疫情，但因此产生了经济损失和国际影响的副作用的情况下，政绩考核机制有可能得出不这样做会导致疫情扩散、会带来更大的经济损失和更坏的国际影响(正如我们看到的现实状况一样)的结论，从而肯定当地官员的决策。所谓客观的政绩考核机制，实际上就是官员政治行为、决策正确性评估机制，也就是要建立用人机制上的科学化、制度化、程序化机制，实现用人机制从人治向法治的转变。

　　二、经济是市场的经济、是全国一盘棋的经济。经济是一个整体，全国，乃至全球都是一个市场，牵一发而动全身，如美国的养老保险基金几乎全部购买了法国的股票，如果美国要对法国实行经济制裁，很大程度上又是制裁了自己。地方的经济增长是衡量地方官员政绩的重要指标。但正如稳定一样，地方的经济增长并不一定对全国的经济增长有利。而必须看地方的经济增长的性质是否是健康、良性、可持续的增长。如果象上个世纪90年代海南的房地产，爆炒地皮吸纳全国各地资金，海南的经济增长率应该超过两位数，但这种不健康的泡沫经济增长指标，非但对全国经济的增长没有贡献，如果没有中央英明决策，及时加以遏止，还有导致全国经济崩溃的危险;又如我们在改革初期通过给政策的方式，让一些特区获得一些特殊的优越条件，如减免税、优惠出让土地使用权等等，导致全国各地资金如潮水般涌来，特区的经济当然飞速发展起来，但这是以非特区的资金流失、经济增长放慢作为条件的，对中国的整体经济增长也许并没有多大贡献可言。这些都是我们的教训和经验，我们要举一反三。目前，要引起我们注意的是，由于一些地方官员为了拉动当地经济增长，制定很多激励机制，鼓励进京“跑部”，向中央要钱要项目，影响国家宏观经济调控和决策，导致国家违背客观经济规律不合理配置资源，影响了市场经济体系的建立和资本市场的发育并引发权力寻租腐败。个别地方因此赢得了经济增长，使影响整个国家的经济迈入健康、稳定、可持续的轨道。背离了市场经济，是生产力要素市场无法形成，市场框架体系无法建立，如何与世界经济接轨，如何适应加入世贸组织的需要?通过这种方式获得的区域经济增长，怎么能作为当地官员的政绩和升迁指标?经济的增长不是不分青红皂白的百分数，而是要健康的、符合市场经济规律的良性经济增长。目前，还有一种地方保护主义旗下的不健康的所谓“县域经济”、“诸侯经济”，一些地方官员为了地方经济增长指标，借维护稳定等名义在极力地加以维护，更应引起我们的高度重视。这些经济主要是地方“假冒伪劣经济”、“非安全生产经济”、“环境污染经济”，它们是实现市场经济和可持续发展战略的拦路虎。由于有些地方对假冒伪劣商品的生产和销售长期放纵，积重难返，导致假冒伪劣经济成了一些地方的经济支柱，一打，地方经济增长率和财税收入就会大幅度下降，所以，当地官员从来不敢真打;中央三令五申要求取消非法小煤窑，为什么不能彻底取缔，还是一个经济增长指标的问题，全国各地报道的发生在国有大中型煤矿的安全事故此起彼伏，是什么原因所致?是个体小煤窑所致，因为这些小煤窑不投入安全生产成本，导致市场上煤价下跌，在激烈的市场竞争中，包袱重重的国有大中型煤矿连职工工资都难以发放，根本无力投入维持安全生产条件所需的资金，结果原来频繁发生在小煤窑的安全事故，终于落到了国有大中型煤矿身上;为什么一些地方对环境污染整治力度小，走过场，因为污染大户往往也是当地财税大户、经济增长率的贡献大户，要他们建立和开启污水处理设施，达标排放，生产成本将大幅度提高，而产品的市场价格是一样的，在国家不实行“全国一盘棋”，彻底、全面禁止未达标排放的前提下，地方官员都不愿意率先“拿自己开刀”，对当地的企业实施“重点整治”和“专项整治”，把它们整亏损，整倒闭，整破产。于是，一些地方官员又念起“捂”字诀。如果捂住了，保持经济增长率就有了可能，无过就是功，政治资本在积累，升迁才有望。但是，如果建立这么一种政绩考核机制，“捂”字真经就会失灵：为地方经济增长率附加经济健康度损益指数。当然，这需要科学的论证后才能量化指标，是一个系统工程。

　　三、政绩是长远的政绩、是可持续发展的政绩。绝大部分的地方官员一定知道大禹的父亲鲧治水失败的故事，因为鲧治标不治本，采取的是堵而不是疏的方法，是一种短期性的权宜策略。但很多地方官员处理、决策政务奉行的就是鲧的原则。汛期一到就去堵大堤，汛期一过庆完功就不管了，等到来年汛期再上堤。如此往复，连长江的部分江段都成了地上悬河。为什么?原因来自两方面，一是政绩考核指标中确保不垮堤决堤是第一位的，这样的政绩是明显的，而疏浚河道、保持水土不流失是次要的，这样的政绩是不明显的，甚至是短时期无法见效的，且官员的任期是短暂的(一般3、5年为期)，他必须在任期内作出政绩才可能升迁。另一方面，疏浚河道的成本是十分高昂的，一般的地方财政不具备这种能力，而且，疏浚河道、保持水土必须上下游一起协调联动才行，不是地方官员自己能左右得了的。在吃饭财政能力范围内，力求在3、5年任期内，创出政绩是地方官员必须考虑的首要问题。这就从客观上决定了政治行为都是短期性质的，一任新官也许不得不理旧事(如前任遗留的、尚未爆发的安全生产隐患问题)，但短期内见不到效果的长远行为，不会成为在任地方官员的首选。所以，城市建设中的短期行为随处可见，地上一条条宽敞的马路、一座座高楼大厦，地下的污水管道却小得可怜，污水、垃圾处理设施几乎没有。马路、建筑、防洪大堤的质量也不要求太高，只要能管用10年左右，就与在任地方官没有关系了。政绩工程、面子工程就是这样来的，同样是一个“捂”字诀——金玉其表、败絮其中(下)，而且还滋生大量工程发包腐败。但是，如果建立这么一种政绩考核机制，“捂”字真经就会失灵：严格的质量检验制度和完善的工程招投标制度。并把质量合格率和工程招投标率作为政绩考核指标。