落实党对政法工作领导存在的问题、原因和理性思考

已有 388 次阅读 2005-9-16 11:05

作者： 　王锦梅　　禤小华
    共产党的领导与司法独立的相互关系，是政治体制改革与司法改革的共同难题。其难点在于如何既保证党对司法工作的绝对领导，又不致损害司法工作应有的独立性。解决这一难题依赖于两个方面的共同努力：一方面，党要改革对司法工作的领导方式；另一方面，司法机关要正确对待党的领导。为此，党需要通过党规规范对司法工作的领导，而国家也需要通过立法等措施，进一步保障司法工作应有的独立性。 
    共产党的领导是写进《宪法》序言的四项基本原则之一。这一原则体现在司法领域，就是党对司法工作的领导。党对司法工作的绝对领导不容置疑，毋须争议。同时，人们对司法独立普遍持肯定的态度，认为司法独立是实现和保障司法公正的重要条件。因而，既要坚持党对司法工作的绝对领导，又要保障司法的独立性，便成为我们应当同时遵循的两个原则。然而，党的领导与司法独立之间关系的处理并不是非常简单的事情。于是，怎样才能既保证党对司法工作的领导权，又保证司法工作应有的独立性，便成为多年来政治体制改革和司法改革的共同难题，同时成为人们普遍关心的课题。

    一、党的领导与司法独立之间存在的问题及其原因 

    党的领导与司法的独立性都是基本的原则，都有重要的价值，应该同时并重。然而，党对司法工作的领导，党的领导与司法的独立性之间的关系，在理论上似乎不难说清，但在实践上却是个疑难而又复杂的问题。有时处理不当，所谓政治领导、思想领导、组织领导就会变成对于被领导的工作的直接插手、干预或者发号施令。在我们的实践中，党对司法工作的领导没有动摇和放松过，也正是党对司法工作的一贯的领导，保证了司法工作为人民服务的宗旨的贯彻，保证了司法的相对独立性和司法的公正性。但是，也不能否认，党的领导与司法独立之间依然存在着一定程度的紧张关系。所谓紧张关系，当然不是指二者之间存在着尖锐的冲突，而是说党的领导与司法独立之间存在着某种不和谐，不协调。这种紧张关系既表现在人们的认识中，也表现在党的领导与司法活动的运作过程中。 
    首先，在认识领域有两种倾向同时存在。一种是过分强调党的权威和司法机关对党组织及其领导的权威的服从。这种认识把地方党委以及党委的领导成员有时对具体案件的处理作出明确指示，视为正常，认为司法机关应当服从，否则就是不接受党的领导，只讲法治，不讲政治。这样一种认识尽管没有人公开地作为观点明确提出或者公开承认，也缺乏理论依据，但事实上不少人有这样一种意识。另一种倾向是过分强调司法的独立性。认为司法的独立性，便是一种排除一切外界力量作用的绝对独立，司法的公正只能依赖于法官自我约束之下的独立行动才能实现。他们把党组织对司法的过问、人大的个案监督等等，都作为有害司法独立从而有害司法公正的消极因素看待。 
    其次，地方党委对某些个案作出指示。这种关于案件处理的指示不论是否具体明确，都会对司法机关构成相当大的约束力。尽管党委审批案件的做法已经消失，但在少数场合，党委还会要求司法机关在作出司法决定之前先向党委汇报。如果遵从这种权威指示可能会导致违背以事实为根据，以法律为准绳的基本原则，那么司法机关常常要面临服从法律还是服从党委的权威的两难选择，而这种两难便是党的领导与司法独立之间的一种紧张关系。如果司法机关严格依法办事而最终没有贯彻党委的意图，则党的领导与司法独立之间的紧张关系变得更加明显。 
    第三，党的某些领导者个人对某些个案施加影响。尽管从党纪和法律上讲，领导者个人不应当干预司法机关对个案的处理，司法机关也可以不服从这些领导者个人的指示或要求，但由于党委的权威也可能通过个人的权威体现出来，因而司法机关对这种以个人名义施加的影响也不得不考虑。承办案件的司法部门或者有关的司法官员不能不经常考虑“权大还是法大”这个似乎不是问题的现实问题，不能不担心违背有关领导的意图可能会引起的消极后果。司机机关和司法官员本不应该考虑党委部门个人的指示和要求，却又不得不考虑，这也是一种党的领导与司法独立之间紧张关系的表现。 
    最后，党委政法主管部门即政法委员会对司法工作的协调。党委政法委员会对公检法三机关工作的领导和协调，同样构成了一种对司法机关有约束力的权威。当具体的个案处理在公检法三机关之间存在不同意见和做法时，政法委的协调作用变得非常重要。然而，三机关从意见分歧到协调行动，意味着其中某个机关要作出让步，全部或部分放弃自己的主张。如果放弃自己的主张在具体的个案中意味着放弃法律的原则，那么，政法委的协调实际上削弱了司法的独立。协调的过程，既是矛盾的解决过程，也是党的领导与司法独立的紧张关系的产生过程。 
    从上述分析可以看出，尽管在一些人的意识中有片面强调司法独立的成份，但在党的领导与司法独立的紧张关系中，矛盾的主要方面还在党的领导方面。正是由于党的对于司法工作的领导方式有不当之处，才导致了实践中党的领导与司法独立之间的紧张关系，引起了一些人对党领导司法的某些疑问。党如果找到了领导司法工作的恰当形式，使党领导下的司法真正具有独立性，党的领导与司法独立之间的紧张就会消失，而人们对于党领导司法的疑虑也会随之消失。党的领导与司法独立之间的关系所以会存在一定程度的紧张，其主要原因在以下几个方面： 
    第一，依法治国的观念基础薄弱。中国基本上是从以人治为基本治国方式的封建社会直接进入社会主义社会，既缺乏民主传统，又缺乏法治传统。共产党在领导人民推翻三座大山压迫，建立和建设社会主义的经济制度和政治制度过程中发挥了极其重要的作用。这种作用不仅仅是一种领导作用，党利用自己的威望、地位和权力，事实上也发挥了对于国家事务和社会生活的管理作用。党的这种领导方式在有力地推进各项工作的同时，也逐步形成了党政不分，党的领导权与事实上的管理权混合行使的习惯，由此也养成了人们重权轻法、  以言代法的意识。我国的诉讼法、人民法院和人民检察院的组织法，都只规定司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而没有提司法独立，没有提只服从法律，也没有提不受政党、行政机关、社会团体和个人的干涉，甚至在法律之外的官方场合也不用司法独立的概念，这些也多少反映出了对司法独立的担心和为党组织干预司法活动留下可能性的潜意识。政党意识的片面强化和法治意识的薄弱，是某些地方党组织或其领导成员不能正确对待司法的独立性，不恰当地干预司法的主要原因之一。 
    第二，制度不健全。说制度不健全，包括两个方面：一是党内制度不健全。党委、党的领导干部如何摆正与司法机关的关系，如何防止对司法工作不恰当的干预等等，缺乏相应的有效的制度。二是司法工作方面保障司法权独立行使的法律制度不完善。地方人大对司法机关进行个案监督的问题，虽然国家尚未有统一的法律出台，但大多数地方都通过地方立法进行了规范，从而有效地避免了人大的法律监督活动妨害司法机关独立行使职权的情形，相比之下，司法机关如何对待执政党的领导，如何对待来自执政党的监督，却没有任何法律的规定。这种制度上的不完善，使党领导司法工作的行为缺少相应的规范约束，难免在一些场合使党对司法工作的领导变成不恰当的干预，影响司法权的独立行使。 
    第三，司法工作本身的缺陷。法治初建，我们的司法队伍素质不高，司法的公信力不强，司法工作的内部约束机制薄弱，司法腐败现象客观存在等等原因，都使得地方党委及其党的领导干部直接过问甚至干预具体的司法过程在一定程度上成为必要。实践中有些重大的冤假错案的纠正，有些重大违法犯罪行为的追究，都是在党的一些权威领导甚至是中央领导的过问、关心、督促下才完成的。如果没有党组织或者党的一级领导的具体的干预，就很难有某些个案的司法公正，某些司法腐败现象也很难被揭露和查处。然而，这种现象客观上也证明了党对具体司法过程进行干预的合理性和必要性，进一步强化了党委和党的领导干部对具体司法过程进行过问甚至参与司法作出决定的积极性，更强化了公众寻求党的领导机关或领导者具体的支持以求司法公正的信心和热情。然而，党委或党的领导干部对于具体的司法过程的过问或干预，在保障司法公正的同时，也使党的领导与司法独立之间产生了一定的紧张。 
    无论是党的领导与司法独立之间存在着的紧张关系，还是导致这些紧张关系的若干原因，都说明了我们有必要对党的领导与司法独立的辩证关系进行认真的研究，研究如何在党的领导下实现司法的独立。 

    二、党领导司法工作的正当性及其方式 

    共产党领导各项事业包括领导司法工作，既是中国政治的一种特色，但也并非怪异现象，具有世界上普遍实行的政党政治的一般特质。说其中国政治的一种特色，是因为我们的宪法和共产党的党章都明确规定了坚持共产党的领导，同时，共产党对各项事业的领导在政治实践中表现出一种明晰的具有权力特征的领导机制。说其具有政党政治的一般特质，是因为所有的执政党都一样竭力利用自己的执政地位，将自己的意志和主张贯彻在政治实践之中，执政党的这种作用实际上就是领导作用。只要是执政党，就必然是领导国家的党。 
    “领导”是一个比较晚近的概念，当有引领、率领、倡导、指导的内涵和意义。据此解释，共产党领导中国人民，就是共产党作为领路人，带领中国人民建设和管理自己的国家。这种抽象的解释运用于具体的实践时则还需要解决一个如何领导的问题。作为执政党的共产党，如何来领导司法工作，或者说如何实现自己对司法工作的领导权，既是个困难的理论问题，也是个复杂的实践问题。但是，不管怎么困难和复杂，执政党总是会利用自己的执政地位来影响司法权的运作，这一点是必然的。执政党终究是国家政治生活的领路人和掌舵者，司法作为政治生活的一部分，不可能脱离执政党的影响。 
    中国共产党对中国各项事业的领导权被规定在宪法上，成为一项宪法原则，具有不容置疑性和不可动摇性。加之，执政党在现代政治生活中的不可或缺，说明了共产党领导司法工作的正当性。尽管司法有其特殊性，司法工作强调独立性，但司法工作接受党的领导同样不可例外。成为问题而需要研究的仅仅是，共产党如何领导司法，如何实现对于司法的领导权。思考这个问题，我们不仅要注意到党权与政权的区别，而且还必须特别注意司法与行政相区别的特殊性，即司法应当具有的独立性。 
    对于党的领导方式或者叫做执政方式的问题，我们党的领袖们给予了必要的重视。早在井冈山斗争时期，我们党一度在根据地内部直接做了许多本应由政权机关完成的工作，从而使党的威望大大提高，但毛泽东同志并不认为这是好事。他在《井冈山的斗争》一文中写道：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政府机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”这大概是党的领袖们关于党政分开的最初的论述。建国以后，在相当长的时间内，党没有很好地解决执政方式的问题，把党的领导变成了党政不分或者以党代政。邓小平同志看到了政治体制中的这一严重弊端，一再强调要“着手解决党政不分、以党代政的问题”。他把解决党政分开问题和党如何善于领导的问题看作政治体制改革的首要内容，明确指出：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”江泽民同志以邓小平理论为指导，针对共产党如何执政，如何善于领导的问题，作出了精辟的分析和科学的回答。他指出，“我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院和军队，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法，都是错误的。当然，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作，向政权机关推荐重要干部等来实现。要善于把党的有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。”
    党的领袖们关于党的领导和执政方式问题的思想，概括地说，一是要坚持党对各项工作的领导权，这是基本原则，不可动摇；二是要善于领导，党政要分开，党不能代替政权机关行使国家权力；三是要采取恰当的党的领导方式或执政方式。党的领导应当是党的政治领导、思想领导和组织领导，主要表现为提出并坚持政治原则，把握各项工作的政治方向，指导重大决策，向党员和群众进行思想政治方面的宣传教育，向政权机关推荐重要干部等。 
    虽然，邓小平同志和江泽民同志没有专门谈及党如何实现对司法工作的领导，采取何种方式进行领导，但是，他们关于坚持党对各项事业领导权不动摇的思想，党政分开的思想，党的领导是党的政治领导、思想领导和组织领导的思想等等，无疑也包括了或者也适用于党对司法工作领导的问题。坚持党的领导作为一项基本原则，司法自然不能例外；而党政尚且要分开，司法强调独立性，党与司法的分开更应该是不言而喻。江泽民同志一方面强调法院、检察院必须接受党的领导，认为任何削弱、淡化党的领导的想法和做法都是错误的；另一方面，他也强调要从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权、检察权。这清楚地表明了党的领导与司法工作独立性之间的关系。这种关系应当是：党对司法工作的领导，是在保证、支持司法机关独立行使司法权前提下的领导；司法的独立性，是在坚持党对司法工作领导权的前提下的独立性；表明党对司法的领导具有正当性，不容置疑；而司法的独立性也具有正当性，不可侵犯。 

    三、党的领导与司法独立相互关系的理性思考 

    党的领导与司法独立之间的关系，总的来说，并不是一种互相否定、互相排斥的矛盾对立关系，二者可以互相兼容于国家司法权的实现过程中。然而，长期以来，在党的领导与司法独立之间出现的或多或少的紧张关系，说明二者的和谐关系并不是自然形成的。司法需要独立，需要唯法律是从，而党的领导权毕竟也是一种现实的权力，是一种以司法机关和司法活动为作用对象的权力。司法独立走向极端可能导致排斥党的领导，而党对司法的领导走远一步，也可能破坏司法的独立。因此，我们需要对党的领导与司法独立之间的辩证关系有一个理性的认识，并从保障司法独立和司法公正的高度探索党对司法工作领导方式的改革问题，实现一种符合中国国情并能有效保障司法公正与效率的党领导下的司法独立。 
    首先，党的领导与司法独立应当同时并重，同时坚持。作为一项基本的原则，我们既要坚持党对司法工作的领导权，任何试图以司法需要独立为理由否定党对司法工作领导权的想法都是不现实的；同时，我们也要坚持司法的独立性，让司法独立名正言顺，名符其实，任何试图以党的领导的绝对性否定司法独立必要性的想法也是不合时宜的，与国家依法治国的方略相背离的。宪法明确规定了共产党对全国人民的领导地位，因而司法工作接受党的领导是宪法原则，具有合法性，不可动摇性。但宪法又明确规定，人民法院和人民检察院依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，因而独立行使审判权和独立行使检察权也是一项宪法规定的原则，而且这一原则在法院组织法、检察院组织法和诉讼法中被再次明确。因此，同时坚持党的领导原则和司法独立原则，这是我们处理党的领导与司法独立相互关系问题的基本态度。我们不能强调一个原则而否定另一个原则，也不能让一个原则服从另一个原则，因为坚持党的领导虽然是一项适用于一切领域的基本原则，但在具体贯彻到司法领域时，坚持党的领导与坚持司法独立具有同样的重要地位。 
    其次，正确认识党的领导权的性质。“领导”一词在宪法中使用很多。在1982年《宪法》序言中规定中国人民“在中国共产党领导下”；在《宪法》正文中主要用于规定政府系统的领导关系，例如规定县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，国务院总理领导国务院工作、国务院领导地方各级国家行政机关的工作等。值得研究的是执政党对国家的领导与国家权力系统的领导之间的区别。执政党的领导与国家权力系统的领导不是等同的概念。国家权力系统中的领导有特定的法律内涵，与对被领导事务的决定权、管理权、支配权相联系，并且这种领导权一般都要通过法律、法规和规章等有法律效力的文件加以明晰。党的领导权则是一个政治概念，非法律概念。党的领导权是党的执政权的前提，但领导权不是政权体系的构成要素。与国家权力系统的领导权相比，党对国家各项事业的领导的权力不具有国家权力的性质，也不是与国家权力相平行的具有类似功能的权力，政党的领导权不具有直接决策、管理、支配被领导事务的效力。正由于此，法律不可能对政党领导权规定具体的内容。法律不可能创设一个与政权系统并行并具有更高权威的党权系统，使各项事务既受国家权力的管理，又受政党权力的支配。 
    从毛泽东、邓小平到江泽民，他们关于党与政分开的论述，关于党如何领导的论述，也表明了党的领导权区别于国家权力的性质。江泽民同志明确指出：“党的政治领导、思想领导、组织领导要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作，向政权机关推荐重要干部等来实现。”所谓政治领导、思想领导、组织领导这样一些权力，实际上只是制定政治原则，掌握国家的政治方向，在重大决策上提出自己的主张，做好党员和群众的思想政治工作，向政权机关推荐干部人选等权力，这些权力显然有别于政权机关对国家事务、经济文化事业和社会事务的决策、管理、支配权。由此可见，党对司法工作的领导权，决不是司法本身的权力。党不参与司法过程，不分享司法机关的任何权力。党对司法工作的领导，同样也只是政治领导、思想领导和组织领导，决不是司法业务的领导。 
    第三，通过党的领导维护司法独立。保障司法独立，既要靠法律制度的保障，也要靠党的领导保障。法律是执政党主张的国家意志形态，既然法律明确规定了人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，党就有义务通过自己的领导保障这种司法独立的实现。这种保障，诚如实践中已经做的那样，主要通过支持、监督司法机关公正司法，支持司法机关排除来自行政机关、社会团体和个人的干预，教育和监督司法人员严格依法办事，惩治司法腐败等途径来实现。把维护司法独立作为党的职责来看待，并没有把党对司法的领导下降为党为司法的服务，党对司法工作的政治领导、思想领导、组织领导的地位没有变。 
    有一点必须明确，宪法和法律在规定人民法院、人民检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉时，并没有将共产党与行政机关等并提，但这并不意味着法律允许地方党委可以干涉地方司法机关的司法活动。法律如此规定，旨在坚持党对司法工作的领导权，而这种宏观上的领导与对具体司法过程的干涉是完全不同的概念。党的领导不否定、不妨碍司法独立，是一种党领导下的司法独立。 
    不可否认，如同党政关系一样，实践中党的领导与司法独立之间还有一些关系没有理顺，在一些具体的司法过程中还时常会有一些紧张。也正是这个原因，我们一方面需要继续改善党对司法工作的领导方式；另一方面，我们又需要深化司法改革，从制度上保障司法机关依法独立行使职权。总的来讲，形成党的领导与司法独立之间的合理关系，应从党和司法机关两个方面共同努力。 

    （一）党首先要管好自己，改善对司法工作的领导方式。在党的领导与司法独立的关系中，党的领导是矛盾的主要方面。党要管好自己，不能滥用领导权，防止领导权变成对具体司法行为的指挥权、决定权。各级地方党委可以通过建章立制，规范对司法工作的领导行为，禁止党组织和党员特别是党的领导干部利用自己的地位和权力干涉司法活动。通过党内规章制度和党的纪律，规范约束对于司法工作的领导，使党对司法工作的领导在合法有序地轨道内进行。党对司法工作的领导，一些学者主张通过国家立法进行规范，使党依法对司法工作进行领导。这种主张有一定的道理，但缺少可行性。党领导一切工作，每个方面都有着同样的问题，如果每个方面的工作都对党的领导问题进行立法，其立法不仅不经济，而且显得怪异。与其对党领导司法等各个方面的工作分别进行立法，不如在有必要并且条件成熟时对政党问题单独进行立法，规范各政党在国家生活中的地位，规范执政党与其他党派、与人大、与政府、与司法机关的领导与被领导关系，规范执政党的领导权限、领导方式等。因此，至少在目前尚未出现政党立法的必要性情况下，用党内规章制度来约束党组织和党员的行为更为合理。 
    改善共产党对司法工作的领导，无非是把党组织及其领导的注意力从个案的协调督办转移到对司法工作的政治领导、政策领导、思想领导、组织领导上来，转移到对司法机关的党员的教育、监督上来。通过这些，可以将党的主张贯彻到司法工作中去。彻底废除党委对司机机关工作上的协调短期内不具有可行性，但可以通过规章制度的规范和约束，使这种协调限制在不损害公检法三机关各自依法独立行使职权的原则范围内，以不损害司法独立为限。
 
    （二）完善保障司法独立的法律机制。理顺党的领导与司法独立的关系，实现党的领导下的司法独立，还需要从制度上对司法独立加以保障。国家不为党的领导立法，但可以为司法本身立法。如果在法律上明确司法人员办案只服从法律，如果通过立法为法官、检察官依法办事提供职业保障，与此同时完善司法官员的惩戒制度，司法独立将在更大程度上得到保障和良性运作。司法机关自身也可以通过制度对于如何接受党对司法工作的领导进行规范，这至少可以为大多数司法工作人员依法独立公正办案提供指导和保障。 
    另外，为了避免党管干部的组织领导政策对司法独立构成负面影响，可以通过法律制度逐步强化完善司法队伍的职业化要求，使司法人员的准入、司法机关领导人员的任职，具有较高的职业门槛，使司法官员的调任解职受到严格的法律程序约束。 

2005年4月18日